§ 2.4. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Аргентине

В Аргентине по мере сокращения государственного финансирования в ряде областей общественных отношений частный сектор стал играть все более важную роль в развитии инфраструктуры.

В течение длительного времени в Аргентине государство и частные предприятия заключали классические контракты госзакупок либо вступали в правоотношения, подразумевавшие определенную форму объединения, которые в соответствии с законодательствами иных государств могли бы рассматриваться как деятельность в рамках государственно-частных партнерств, поскольку представляли собой взаимодействие, осуществляемое на основании договоров о концессиях общественных работ, концессионных договоров на предоставление публичных услуг, а также в виде частично принадлежащих государству компаний^[685].

Еще Федеральный закон от 07.11.1967 № 17.520 «О производстве общественных работ посредством предоставления концессий частным лицам, совместным предприятиям или государственным учреждениям со взиманием сборов или оплаты за проезд»^[686] установил правовые основания концессий. В соответствии с этим Федеральным законом, частные организации могли вносить предложения, адресованные органам государственной власти, в отношении осуществления реализации проектов в рамках концессионных договоров о выполнении общественных работ. В том случае, если такое предложение утверждалось, организация, внесшая предложение, получала преимущество на торгах по поводу реализации проекта^[687].

Как указывает аргентинский исследователь Гийермо Кантор, в различных странах Латинской Америки частный сектор постепенно стал все более приобретать новое видение своей социальной роли. Для некоторых частных компаний в регионе накопление капитала перестало быть единственной функцией, такие компании все больше стали соглашаться выполнять ряд социальных функций, реализующих концепцию социально ответственного перед обществом бизнеса. Эта связь между частным интересом и социальным развитием нашла свое отражение в новых методах и инициативах, направленных на решение социальных проблем и повышение качества жизни граждан. Тем более что в Латинской Америке традиционный патернализм и благотворительность исторически доминировали в корпоративном участии в социальных вопросах^[688].

Концепция государственно-частного партнерства (в современном его понимании) в Аргентине начала применяться с 2000 года в качестве финансового механизма обеспечения реализации инфраструктурных проектов.

Одним из первых нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства в Аргентине стал Декрет от 29.12.2000 № 1299/2000 «О правовом режиме содействия участию частного сектора в развитии инфраструктуры»^[689], установивший правовые основы участия частного сектора в развитии публичной инфраструктуры в качестве финансового инструмента и альтернативы традиционным механизмам осуществления общественных работ (в соответствии с Федеральным законом № 13.604) и концессий (в соответствии с Федеральным законом от 07.11.1967 № 17.520).

В указанном Декрете не использовалось понятие «государственно-частное партнерство», хотя по сути именно эти отношения им были урегулированы. Преамбула акта, в частности, гласила, что «в целях углубления реформы государства необходимо создать национальную программу содействия участию частного сектора в проектах, которые не могут финансироваться исключительно за счет своих пользователей, и для развития экономической и социальной инфраструктуры; последняя концептуально охватывает, в частности, секторы здравоохранения, образования и юстиции.

В 1990-е годы концессии играли значимую роль для экономики Аргентины, однако в последние годы по причине принятия некоторых мер, таких, как, к примеру, замораживание тарифов, концессии потеряли часть своей привлекательности, став в некоторой степени убыточными.

Правовой институт государственно-частного партнерства как самостоятельный институт впервые был закреплен в правовой системе Аргентины в 2005 году – с принятием Декрета № 966/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим частной инициативы»^[690] и Декрета № 967/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим государственно-частного партнерства^[691].

На настоящий момент осуществление государственно-частных партнерств в Аргентине регулируется следующими нормативно-правовыми актами:

– Федеральный закон от 06.10.1947 № 13.064^[692], регулирующий общественные работы;

– Федеральный закон от 07.11.1967 № 17.520 «О производстве общественных работ посредством предоставления концессий частным лицам, совместным предприятиям или государственным учреждениям со взиманием сборов или оплаты за проезд»^[693];

– Федеральный закон от 18.08.1989 № 23.696 «О государственной реформе»^[694], регулирующий предоставление публичных услуг;

– Декрет от 16.08.2005 № 966/2005 «Национальный правовой режим частной инициативы»^[695];

– Декрет от 16.08.2005 № 967/2005 «Национальный правовой режим государственно-частного партнерства»^[696];

– Декрет от 15.09.2006 № 1248/2006 «Национальный правовой режим частной инициативы»^[697];

– Федеральный закон от 17.07.2006 № 26.117 «О поощрении и регулировании микрокредитования для развития социальной экономики»^[698];

– Декрет № 1106/2007 от 16.08.2007 «Национальный правовой режим частной инициативы»^[699];

– Декрет № 1414/2008 от 03.09.2008 «Национальный правовой режим частной инициативы»^[700].

Следует отметить также ряд нормативных правовых актов, которые не напрямую, а косвенно обеспечивают регулирование отношений в рамках государственно-частных партнерств. Например, Федеральный закон от 04.04.2012 № 26.740 «О ратификации передачи автономному городу Буэнос-Айрес сети услуг транспорта метро и связанного с ним транспорта»^[701]. Следует также отметить, что некоторые подобного рода нормы содержатся в нормативно-правовых актах, регулирующих осуществление деятельности в различных конкретных отраслях экономики. Кроме того, осуществление государственно-частных партнерств подпадает под действие общего нормативного правового регулирования государственных контрактов.

Кроме того, на региональном уровне существует законодательство, регулирующее основные аспекты сотрудничества частного сектора с государственным, в качестве примеров можно привести Закон автономного города Буэнос-Айрес № 2.635 от 2008 года о присоединении автономного города Буэнос-Айрес к условиям Декрета № 966-PEN/05 о национальном правовом режиме частной инициативы»^[702], а также Закон провинции Буэнос-Айрес № 13.810 от 16.08.2005 о присоединении провинции Буэнос-Айрес к национальному правовому режиму частной инициативы и национальному правовому режиму государственно-частного партнерства, установленным Декретами № 966/2005 и № 967/2005 от 16.08.2005^[703].

Вместе с тем, по оценке Марсело Ромеро, комплекс нормативного правового обеспечения института государственно-частного партнерства в Аргентине является достаточно неоднородным^[704].

Декрет № 966/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим частной инициативы»^[705] существенно расширил сферу применения указанного режима по сравнению с указанным Федеральным законом от 07.11.1967 № 17.520, поскольку его действие распространяется на концессии общественных работ и на концессионные договоры на предоставление публичных услуг, а также предусматривает осуществление финансирования проекта исключительно со стороны частного сектора^[706].

Декрет № 967/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим государственно-частного партнерства»^[707] установил возможность реализации концепции институциональных государственно-частных партнерств в виде корпораций.

Статья 1 Приложения 1 Декрета № 967/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим государственно-частного партнерства» установил определение государственно-частного партнерства как инструмента осуществления сотрудничества между государственным сектором и частным сектором, договор о создании которого направлен на установление определенного рода обязательственных взаимоотношений между сторонами с целью осуществления и развития общественных работ, публичных услуг и иной деятельности, осуществление которой делегируется государством частному сектору. При этом, согласно той же статье, государственно-частные партнерства должны осуществляться в соответствии с принципами:

– эффективности реализации функций государства;

– уважения интересов и прав пользователей государственными услугами, а также частных предприятий, участвующих в предоставлении таких услуг;

– финансовой ответственности при выполнении обязательств по договорам о государственно-частных партнерствах;

– транспарентности в процедурах и решениях;

– экономической устойчивости проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств;

– распределения рисков в соответствии с потенциалами сторон и критериями эффективности.

Согласно статье 2 Приложения 1 Декрета № 967/2005 от 16.08.2005, предметом государственно-частного партнерства могут выступать:

– осуществление и/или эксплуатация и/или обеспечение общественных работ и/или публичных услуг;

– увеличение объема и сферы применения общественных работ и публичных услуг;

– осуществление проектирования, финансирования и строительства объектов в рамках выполнения общественных работ;

– предоставление публичных услуг, частичное или полное;

– проведение конкурентной делегированной деятельности в области государственного управления;

– осуществление сотрудничества в рамках государственно-частных партнерств в отношении выполнения общественных работ с предоставлением или без предоставления государственных услуг со сдачей объекта в аренду органам государственной власти.

В соответствии со статьей 4 Приложения 1 Декрета № 967/2005, государственно-частные партнерства должны быть организованы в форме акционерных обществ, трестов или в иной форме, наиболее эффективной в каждом конкретном случае, согласно Федеральному закону № 17.811 и связанным с ним нормативным актам.

Как указывают аргентинские авторы Эстебан Р. Имас Коссио и Эстебан Р. Имас Видела, аргентинское законодательство не содержит в себе императивных положений, предусматривающих осуществление контрактных государственно-частных партнерств именно в такой формулировке, как указано выше. Подобного рода сотрудничество преимущественно осуществляется сегодня в рамках концессионных договоров об осуществлении общественных работ, о предоставлении публичных услуг, а также концессионных договоров или разрешений на использование государственной собственности, как правило, договоров поставки. Если говорить о порядке осуществления оценки эффективности конкретных проектов потенциальных государственно-частных партнерств с целью дальнейшего вступления государственного органа в такие взаимоотношения, то каких-либо руководящих принципов или универсальных норм (общих для проектов во всех сферах) в Аргентине не существует, однако подобного рода нормы содержатся в специальных нормативно-правовых актах, регулирующих сотрудничество частного сектора с государственным, таких, как Закон об общественных работах, Федеральный закон о концессиях общественных работ, Федеральный закон № 23.696 «О государственной реформе», содержащий в себе нормы, касающиеся концессий на предоставление государственных услуг, Декрет № 436/2000 о договорах поставки, устанавливающий положения о приобретении, продаже и осуществлении закупок в отношении товаров и услуг Федеральным правительством^[708].

В соответствии со статьей 10 Приложения 1 Декрета № 967/2005, в качестве органа государственного управления, осуществляющего оценку предложений в области государственно-частного партнерства и содействующего реализации таких предложений, была учреждена независимая от правительства Комиссия по оценке и развитию государственно-частного партнерства.

Согласно существующему порядку, в состав этой Комиссии включаются представители Министерства экономики и Министерства федерального планирования, государственных инвестиций и услуг, назначаемые в соответствии с резолюцией, принятой совместно указанными министерствами^[709].

Предложения по проектам государственно-частного партнерства, направляемые в Комиссию, согласно статье 11 Приложения 1 Декрета № 967/2005, должны включать следующую информацию:

– краткое описание сути проекта;

– технические, экономические и финансовые условия;

– предполагаемая сумма инвестиций;

– правовая форма, которая будет принята для государственно-частного партнерства, с указанием меры и формы предполагаемого участия федерального правительства;

– описание вкладов государственного и частного секторов;

– экспертиза проекта.

В 2005 году была принята Совместная резолюция Министерства экономики и производства и Министерства федерального планирования, государственных инвестиций и услуг № 527/2005-MEP и № 1232/2005-MPFIPS, устанавливающая некоторые правила деятельности указанной Комиссии, а также финансовые гарантии деятельности государственно-частных партнерств и гарантии, связанные с ответственностью управляющих компаний частного сектора^[710].

Следует также отметить, что федеральное законодательство Аргентины предусматривает рассмотрение споров в сфере осуществления государственно-частных партнерств путем примирения или арбитража. Федеральные суды по спорным административным вопросам имеют исключительную юрисдикцию в отношении рассмотрения дел, связанных с правительственными контрактами^[711].

В настоящее время в Аргентине осуществляют деятельность немало частных организаций, имеющих международный опыт в реализации проектов при сотрудничестве с государственным сектором по схеме, по международной классификации обозначаемой аббревиатурой BOT^[712].