<<
>>

§ 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии

В Австралии под государственно-частным партнерством подразумевается договор органа публичной власти с частным партнером, исполнение которого осуществляется, главным образом, в виде консорциума, образованного вокруг специализированной компании.

Специализированная компания берет на себя обязательства по осуществлению проектирования и строительства объекта новой инфраструктуры и/или берет существующие активы в долгосрочную аренду или вступает в отношении их в концессионные правоотношения, а также заключает долгосрочные контракты на эксплуатацию и управление инфраструктурными объектами. Отличительной чертой государственно-частных партнерств как механизма реализации проектов по обеспечению инфраструктуры является также привлечение частного капитала[602].

На долю государственно-частных партнерств в Австралии приходится около 10 % проектов в сфере австралийской инфраструктуры[603].

Привлечение частного сектора к сотрудничеству с государственным в виде государственно-частных партнерств (в современном понимании) активно началось в Австралии с 1980-х годов. С того времени форма такого взаимодействия значительным образом изменилась, и на настоящий момент государственно-частные партнерства применяются в целях предоставления услуг в значительном количестве секторов экономики, в частности, в области дорожного и железнодорожного строительства и обеспечения, строительства и обеспечения функционирования аэропортов, а также предоставления услуг в области обеспечения социальной инфраструктуры: обеспечения школ, больниц и тюрем. Частный сектор стал принимать участие в обеспечении государственной инфраструктуры еще в 1980-х годах, ярким примером такого участия может служить туннель Сидней – Харбор. Развитие института государственно-частного партнерства, а также увеличение количества проектов, реализуемых в рамках такого сотрудничества в 1990-х годах, повлекло за собой развитие законодательства в данной сфере[604].

В этой стране государственно-частные партнерства задействуются и активно развиваются в сферах железнодорожной транспортной инфраструктуры[605], экологии и здравоохранения[606], автотранспортной инфраструктуры[607], в реализации политики инновационного развития страны[608]. Государственно-частные партнерства являются ключевым инструментом в реализации направлений государственной политики в указанных сферах общественных отношений[609].

На федеральном уровне в Австралии отсутствуют специальные профильные комплексные нормативные правовые акты, регулирующие государственно-частные партнерства. Проекты, реализуемые в рамках такого сотрудничества, и отношения, возникающие в ходе их осуществления, подпадают под действие законодательства о государственных закупках.

До 1990-х годов правовое регулирование государственно-частных партнерств являлось недостаточно полным и в целом не способствовало привлечению участия частного сектора и осуществлению государственно-частных партнерств во всех сферах экономики, где это было возможно. Органы государственной власти, вступая в такого рода отношения, были ограничены специальным законодательством, содержащим ограничения на привлечение частного сектора к участию в реализации определенного рода проектов.

В 1990-х годах в Австралии был принят ряд нормативно-правовых актов, обеспечивающих более активное участие частного сектора в таких проектах и расширяющих сферы его потенциального привлечения. В качестве примеров можно привести Закон Австралии об аэропортах от 1996 года, Закон о дорогах от 1993 года штата Новый Южный Уэльс, Закон Австралии о национальной железнодорожной корпорации от 1992 года и Закон Австралии о телекоммуникациях от 1997 года. Главной особенностью данных актов относительно государственно-частных партнерств явилось установление более гибких норм, касающихся режима собственности, условий лизинга и предоставления услуг, а также предоставление более широких возможностей для участия частного сектора в обеспечении и строительстве инфраструктуры и предоставлении услуг[610].

С начала 1990-х годов австралийская экономика является одной из лучших в регионе. Структурные реформы во многих отраслях экономики внесли свой вклад в это достижение, в том числе в области науки и инновационной политики, инициатив, которые укрепили и расширили базу для экономического роста в стране за счет ускорения перехода от сырьевой модели развития к экономике, основанной на знаниях и новейших технологиях[611].

Следует отметить, что во многом таким переменам поспособствовал опыт штата Виктория[612].

Формализованный подход к государственно-частным партнерствам был начат в штате Виктория в 2000 году с принятием документа «Основы политики в отношении государственно-частных партнерств» Департаментом казначейства и финансов штата Виктория, направленного на обеспечение единого подхода к обеспечению государственной инфраструктуры и связанных с ней услуг в рамках государственно-частных партнерств[613].

В целом весь путь по развитию применения государственно-частных партнерств в Австралии можно условно разделить на два периода: до 2000 года и после 2000 года. Принятие Основ политики в отношении партнерств штата Виктория в 2000 году явилось переломным моментом в применении государственно-частных партнерств, поскольку повлекло за собой ряд существенных изменений[614].

Политика, проводившаяся штатом Виктория в отношении государственно-частных партнерств, послужила основой для выработки общегосударственной политики в сфере государственно-частных партнерств в целях обеспечения государственной инфраструктуры и иных сопутствующих услуг[615].

Предоставление основной части услуг, связанных с обеспечением субсидируемых штатом больниц, а также исправительных учреждений, было передано на осуществление в рамках соглашений о государственно-частных партнерствах. Кроме того, в штате Виктория началась разработка механизмов осуществления государственно-частных партнерств, основанных на опыте Соединенного Королевства, в частности, опыте применения модели привлечения частной финансовой инициативы, в соответствии с которой устанавливались процессуальные нормы, касающиеся принятия решений на стадии до заключения договора о государственно-частном партнерстве, а также осуществления контроля и надзора за предоставлением услуг на стадии строительства, а затем эксплуатации. В 2005 году такой подход к осуществлению государственно-частных партнерств в штате Виктория был принят за основу при гармонизации подходов и совершенствованию законодательства по реализации таких проектов на федеральном уровне и на уровне всех штатов. Общим моментом для всех государственно-частных партнерств является заключение соглашения, в соответствии с которым частный консорциум заключает контракт с государственным органом с целью осуществления финансирования, проектирования и строительства (или какого-либо рода улучшения) объекта в определенные сроки и с определенной стоимостью. Выплаты со стороны государственного сектора совершаются только после того, как услуги предоставлены, а результат готов к эксплуатации. Правительство штата Виктория признает два вида сотрудничества в рамках государственно-частных партнерств, которые характеризуются разными способами осуществления выплат, основанных на определении спроса на услуги, предоставляемые в рамках таких проектов[616]. Различие также заключается в способе получения доходов и в содержании государственных гарантий.

Первый вид государственно-частного партнерства во многом схож с моделью привлечения частной финансовой инициативы, распространенной в Великобритании. При осуществлении государственно-частного партнерства таким способом основные государственные услуги, в частности, в сфере здравоохранения и образования, предоставляются государственными организациями, а сопутствующие услуги, такие как поставка оборудования, обеспечение технического обслуживания помещений, предоставляются частными организациями. Государственный партнер при этом берет на себя риски, связанные со спросом, а также обеспечивает минимальный гарантированный уровень получаемых доходов и осуществляет выплаты непосредственно за предоставление услуг[617].

Характерной особенностью второго вида государственно-частных партнерств является передача риска, связанного с получением доходов, частному партнеру, государственный сектор при этом не обеспечивает гарантий получения доходов в принципе.

Кроме того, австралийскому рынку государственно-частных партнерств известны иные модели осуществления такого рода сотрудничеств, являющихся производными от указанных двух либо смешанными видами. Выбор модели реализации государственно-частных партнерств зависит от множества факторов, таких, как прогнозирование факторов спроса и возможных рисков[618].

Наиболее традиционной формой взаимодействия частного сектора с государством в отношении обеспечения и развития инфраструктуры и предоставления государственных услуг на всей территории Австралии являются обычные государственные закупки, включающие в себя такое взаимодействие, осуществляемое по модели «DB» («Проектирование – строительство»), а также так называемые «альянсы» (соглашения между частным сектором и государственными бизнес-единицами, включающие в себя положения о распределении рисков и доходов). При реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, в соответствии с договорами о которых частный сектор выполняет обязательства по проектированию, строительству, финансированию, а также эксплуатации инфраструктурного сооружения в течение периода от 25 до 30 лет, в результате чего осуществляется предоставление услуг в течение всего срока существования объекта, используется называемая по международной терминологии модель DBFO («Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация/управление»)[619].

Объем услуг, предоставляемых частным сектором в рамках государственно-частных партнерств, на данный момент достаточно велик, в результате чего увеличилась вероятность перехода возможных рисков со всего периода существования, например, объекта, в отношении которого осуществляется государственно-частное партнерство, на время, в течение которого выполняется проект, что в конечном итоге привело к значительному увеличению возможностей более широкого применения государственно-частных партнерств по предоставлению услуг по качеству, соответствующему цене, по сравнению с обычными закупками.[620]

Широкое использование государственно-частных партнерств на всей территории Австралии на настоящий момент обеспечивается разработанным федеральным правительством документом «Национальная политика, проводимая в отношении государственно-частных партнерств и руководящими принципы их осуществления». В 2008 году Совет австралийских правительств одобрил и поддержал реализацию «Национальной политики и руководящих принципов осуществления государственно-частных партнерств»[621].

Сегодня все австралийские юрисдикции (штаты и федерация) имеют концептуально-программные документы в отношении идентификации, создания и функционирования государственно-частных партнерств[622]. На уровне штатов и территорий Австралии действуют Департаменты по инфраструктуре, осуществляющие реализацию на основе указанных документов собственной политики в отношении развития инфраструктуры и разработки принципов реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств. Для примера укажем Орган по развитию инфраструктуры штата Виктория «Партнерство Виктория» («Partnerships Victoria»)[623].

В 2001 году в составе Казначейства штата Южная Австралия был создан Отдел по вопросам государственно-частных партнерств «Партнерства Южной Австралии», который является сходным с португальской организацией «Парпублика» и Миссией поддержки государственно-частного партнерства во Франции в том смысле, что входит в состав органов государственной власти, а не вынесен за их пределы, как это реализовано в некоторых других странах. При осуществлении своей деятельности Отдел сотрудничает с иными структурами других штатов Австралии, действующими в области применения института государственно-частных партнерств. Основным направлением деятельности Отдела является экспертиза основных предложений о реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также выработка рекомендаций относительно технической и финансовой жизнеспособности этих проектов[624].

На уровне ряда штатов Австралии действуют свои законы о государственно-частном партнерстве. Так, в штате Новый Южный Уэльс действует Закон о местном правительстве (Закон о государственно-частном партнерстве) № 113 от 2004 года[625].

Немаловажную роль в развитии применения института государственно-частных партнерств в отношении реализации инфраструктурных проектов играет австралийский Орган по развитию инфраструктуры в Австралии (точное название организации – «Инфраструктура Австралии» («Infrastructure Australia»))[626], который является независимым консультативным советом, учрежденным в соответствии с Законом Австралии № 17 от 08.04.2008 об учреждении Органа по развитию инфраструктуры в Австралии и должности Координатора по развитию инфраструктуры и о связанных с этим вопросах[627]. Этот орган подает регулярные отчеты о своей деятельности Совету австралийских правительств через Федерального Министра транспорта и инфраструктуры.

Согласно пункту 1 статьи 5 указанного Закона Австралии, к основным функциям Органа по развитию инфраструктуры в Австралии отнесены консультирование, выработка и представление рекомендаций Австралийскому Союзу, штатам, территориям, муниципальным образованиям, инвесторам и собственникам инфраструктурных объектов в отношении инвестиционных приоритетов и политики, совершенствования нормативно-правовых актов для содействия своевременной и скоординированной деятельности по обеспечению национальной инвестиционной инфраструктуры, в том числе относительно:

– текущих и будущих потребностей и приоритетов, касающихся государственного значения инфраструктуры в Австралии;

– политики ценообразования и регулирования, которые могут повлиять на использование инфраструктуры;

– препятствий эффективному использованию национальных сетей инфраструктуры;

– направлений и механизмов реформ, в том числе совершенствования нормативно-правовых актов, чтобы сделать использование национальных сетей инфраструктуры более эффективным;

– потребностей пользователей инфраструктуры;

– механизмов привлечения инвестиций в инфраструктуру.

К числу дополнительных функций Органа по развитию инфраструктуры в Австралии пунктом 2 статьи 5 указанного Закона Австралии отнесены:

– проведение аудиторских проверок с целью определения достаточности и соответствия объема и текущего состояния государственной инфраструктуры национального значения действительным потребностям, с учетом прогнозируемого развития инфраструктуры;

– составление списков приоритетных для Австралии инфраструктурных проектов для их последующей реализации;

– экспертиза и консультирование в отношении инициатив по обеспечению гармонизации проводимой политики и нормативно-правовых актов, касающихся развития инфраструктуры и осуществления инвестиций;

– оценка инвестиционных предложений и предложений по усовершенствованию национальной инфраструктуры;

– выявление возможных препятствий при осуществлении развития инфраструктуры национального значения и выработка предложений по преодолению выявленных препятствий;

– содействие привлечению инвесторов в развитие и обеспечение инфраструктуры; и др.

Согласно статье 7 Закона Австралии № 17 от 08.04.2008, в состав Органа по развитию инфраструктуры включены председатель и одиннадцать членов, которые назначаются на должность федеральным Министром транспорта и инфраструктуры.

Исходя из статьи 5 указанного Закона, в компетенцию данного органа также входит распределение денежных средств федеральных инфраструктурных фондов для реализации приоритетных проектов, а также осуществление и обеспечение процесса детальной экспертной оценки проектов для выбора с целью реализации.

Следует отметить, что Закон Австралии № 17 от 08.04.2008 не содержит понятия «государственно-частное партнерство».

Сфера публичных услуг, предоставляемых с участием частного сектора, постепенно с течением времени также развивалась. Частный сектор привлекался к оказанию широкого спектра государственных услуг в сфере развития и обеспечения экономической и социальной инфраструктуры. Реализация проектов в области развития социальной инфраструктуры осуществляется, как правило, таким образом, что государственный сектор осуществляет выплаты, основанные на наличии соответствующих активов и услуг. При реализации проектов по развитию экономической инфраструктуры учитывается их экономическая эффективность и целесообразность, частный сектор при этом берет на себя риски, связанные со спросом, как пример можно привести реализацию проектов по строительству и обеспечению платных дорог[628].

Несмотря на то, что по поводу реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств в Австралии какое-то время шли дискуссии по причине слишком высоких расходов на торги (конкурсы), неокончательно решенных вопросов рефинансирования, перерасхода средств, недостаточности транспарентности, правительство Австралии поддерживает применение государственно-частных партнерств при следующих условиях:

– их применение позволяет обеспечить качество предоставляемых услуг;

– они удовлетворяют требованию о том, что выплата денежных средств производится исключительно за конкретные предоставленные услуги или активы;

– такое сотрудничество способствует обеспечению доступа к эффективному человеческому капиталу, а именно – к лучшим техническим и управленческим кадрам и навыкам;

– обеспечиваются более качественные результаты в более короткие сроки[629].

Сложившаяся в настоящее время система применения государственно-частных партнерств в Австралии обладает следующими ключевыми особенностями[630]:

1) действует соответствующее законодательство, позволяющее частному сектору владеть объектами государственной инфраструктуры (имя в виду широкий круг разновидностей таких объектов), а также осуществлять управление и эксплуатацию;

2) в отношении инфраструктурных проектов значительного размера и объема применяется четко регламентированный и открытый процесс закупок;

3) действует Федеральный министр по развитию инфраструктуры, а также на территории государства действуют руководящие принципы осуществления проектов и политики в области обеспечения инфраструктуры, пересмотренные Органом по развитию инфраструктуры в Австралии;

4) эффективно скоординирована деятельность департаментов по осуществлению государственно-частных партнерств и министров по развитию инфраструктуры штатов и территорий в соответствии с разработанными в соответствии с накопленным опытом руководящими принципами и методологией проведения государственных закупок;

5) наблюдается значительное участие в области обеспечения инфраструктуры иностранных и внутренних финансовых инвесторов, подрядчиков, а также поставщиков средств технического обслуживания и содержания объектов и институциональных поставщиков капитала;

6) действует благоприятный режим бухгалтерского учета и налогообложения, облегчающий осуществление инвестиций в строительство и обеспечение инфраструктуры.

Один из крупнейших проектов – строительство грузовой железной дороги «Мельбурн – Брисбен» протяженностью в 1800 км и стоимостью в 1,4 млрд. австралийских долларов[631].

Однако не все проекты государственно-частного партнерства были успешны. Примером проблемного проекта является реализация контракта государственно-частного партнерства, подписанного с правительством Нового Южного Уэльса в 2006 году с фиксированной ценой этого контракта в 1,9 млрд. австралийских долларов, предусматривавшего поставку компанией «Даунер» в рамках железнодорожного консорциума Reliance 78 поездов (это эквивалентно примерно 626 вагонам), который столкнулся с серьезными проблемами[632].

Следует признать, что в целом практика государственно-частного партнерства успешно зарекомендовала себя в Австралии.

<< | >>
Источник: В.Е. Сазонов. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. 2012

Еще по теме § 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии:

  1. § 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии
  2. § 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах
  3. § 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии
  4. § 2.18. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Перу
  5. § 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР
  6. § 2.5. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бельгии
  7. § 2.8. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Германии
  8. § 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии
  9. § 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике
  10. § 2.6. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бразилии
  11. § 2.9. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Дании