<<
>>

§ 2.19. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Португалии

В Португалии проекты государственно-частного партнерства сегодня активно реализуются в области здравоохранения[1173], строительства и эксплуатации транспортной инфраструктуры, энергетики[1174] и др.

Постоянная поддержка инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства в Португалии в основном обусловлена необходимостью модернизации инфраструктуры с целью повышения потенциала роста страны. В основном они применялись в транспортной отрасли, в том числе при строительстве второго моста Тежу, Северной и Западной платных дорог, а также запуске программы по строительству дублеров платных автомобильных дорог в рамках строительства шоссе с целью повышения уровня безопасности и сокращения времени путешествия между Португалией и Испанией (дублер платной дороги Beiras Litoral/Alta, или проект SCUT)[1175].

В этой стране юридическая концепция государственно-частного партнерства (parceria publico-privada) впервые появилась именно в законодательстве, до этого подобный термин не использовался ни в юридической литературе, ни на практике для обозначения правоотношений, которые обозначаются как государственно-частное партнерство, применялась традиционная концепция концессии и концессионных договоров. Как отмечает Педро Коста Гонсалвеш, профессор юридического факультета Университета Коимбры, неиспользование данного термина не означало отсутствия такого рода правоотношений на практике: к концу XX века довольно часто заключались контракты, которые по своей сути соответствовали контрактам, заключаемым сегодня в рамках государственно-частного партнерства. Так, в 1994 году закончилось строительство Моста Васко да Гама, начатое на основе концессионного договора, после 1997 года начали заключаться концессионные договоры, касавшиеся уплаты дорожных сборов[1176].

В португальском праве договор о государственно-частном партнерстве не является какой-то новой отдельной категорией контрактов, заключаемых с органами государственной власти. Действительно, такое понятие, как договор о государственно-частном партнерстве, охватывает категории обычных и основных административных договоров и публичных договоров. Так, например, договоры о концессии общественных работ или административные договоры о предоставлении услуг представляют собой также и договоры о государственно-частном партнерстве. Такое положение дел является результатом того, что законодательное определение договора о государственно-частном партнерстве, по сути, относит к таким договорам все контракты, заключаемые между частным сектором и государством, но обладающие при этом рядом определенных характеристик и элементов[1177].

До 2003 года в Португалии не существовало специального законодательства, регулирующего институциональные государственно-частные партнерства. Было только лишь общее указание в законодательстве о местных предприятиях, связанное с выбором институционального частного партнера. Это состояние было изменено Кодексом о публичных договорах, который определяет публичный договор как «учредительный договор товарищества», заключенный с организацией, проводящей публичные торги (государством, муниципальным образованием, организацией публичного права и т.д.).

Исходя из того, что подобного рода договоры квалифицируются как публичные, заключение учредительного договора товарищества, равно как и выбор участника договора организацией, проводящей публичные торги, должно происходить в открытой форме. Данное правило применяется к учредительным договорам товариществ, которые в доктринальной концепции считаются институциональными государственно-частными партнерствами[1178].

Закон Португалии «Об основах бюджетного регулирования» № 91/2001 от 20.08.2001[1179] создал ряд условий для дальнейшего развития института государственно-частного партнерства.

«Первой ласточкой» полноценного правового регулирования государственно-частного партнерства в Португалии явился принятый в 2002 году Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.2002[1180], установивший принципы и инструменты реализации государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения.

Указанный Декрет-Закон установил в преамбуле в качестве государственных приоритетов:

– обеспечение большего учета и привлечение опыта инновационного менеджмента коммерческих организаций для решения государственных задач;

– привлечение негосударственных инвестиций в систему здравоохранения Португалии, со все большим включением частного сектора в различных формах и договорных выражениях в управление предоставлением услуг в указанной сфере в целях прогрессивной рационализации функций финансирования и подрядных функций и оказания медицинской помощи.

Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.2002 в своей преамбуле определил, что, поскольку здоровье граждан является неотъемлемым элементом благосостояния граждан, необходимо установление четких и на систематическую перспективу партнерских государственно-частных отношений в этой области. Был сделан особый акцент на реформе здравоохранения и создании в рамках Национальной службы здравоохранения партнерства государственного и частного секторов посредством предоставления отдельных элементов управления и обеспечения совместно частному и публичному секторам, «в соответствии с принципами эффективности, отчетности, заключения контрактов и демонстрации преимуществ для здравоохранения». Целью государственно-частного партнерства в области здравоохранения (с применением элементов частного управления и финансирования) принципиально было обозначено улучшение услуг в области здравоохранения и распределение рисков и взаимной выгоды между государственными органами, которые несут ответственность за публичные службы здравоохранения, и частными организациями. Хотя основное внимание было уделено государственно-частным партнерствам в области организации медицинской помощи, рассматриваемый Декрет-Закон также распространялся на проекты косвенной поддержки системы здравоохранения.

Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.2002 установил принципы и механизмы реализации государственно-частного партнерства в области здравоохранения, под частичным управлением государственного сектора и при финансировании частного сектора, в рамках взаимодействия с Министерством здравоохранения Португалии, учреждениями и службами здравоохранения, интегрированными в Национальную службу здравоохранения, и другими учреждениями (статья 1).

Согласно пункту 1 статьи 2 указанного Декрета-Закона, создание государственно-частных партнерств в области здравоохранения представляет собой объединение усилий и возможностей частного и публичного секторов для непосредственного осуществления мероприятий, направленных на пользу общественному здоровью на уровне первичной медико-санитарной помощи, дифференцированной и непрерывной, прямой и косвенной поддержки реализации такой помощи, предоставляемой Национальной службой здравоохранения.

Пункт 2 статьи 2 устанавливал, что государственно-частные партнерства в области здравоохранения могут создаваться и реализовываться по одному или более видам деятельности: проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация и техническое обслуживание интегрированных в Национальную службу здравоохранения учреждений, с передачей и распределением рисков и использования привлеченных и получаемых финансовых средств.

В статье 3 Декрета-Закона № 185/2002 от 20.08.2002 закреплены следующие принципы государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения: «Развитие партнерских связей в области здравоохранения и системы управления частными инвестициями должны соблюдать следующие принципы:

– цели должны быть четко изложены и должны быть четко обозначены в качестве ожидаемых к достижению результатов, а не в качестве средств для их достижения;

– длительность контракта должна учитывать срок полезного использования активов, лежащих в основе обеспечения целей партнерства;

– распределение рисков должно быть осуществлено, исходя из необходимости определения наиболее эффективных и ответственных субъектов управления рисками;

– предварительная процедура выбора партнеров для проектов государственно-частного партнерства, как правило, должна иметь состязательный характер;

– заключению контракта государственно-частного партнерства должны предшествовать предварительная оценка экономической обоснованности и привлекательности, эффективности и результативности, а также анализ финансовых возможностей поддержки проекта государственно-частного партнерства».

Менее чем через год был принят Декрет-Закон № 86/2003 от 26.04.2003[1181] года, который в настоящее время является базовым профильным нормативным правовым актом, регулирующим институт государственно-частного партнерства в Португалии (в широком смысле). Этот акт определил (уже не только для области здравоохранения) концепцию государственно-частного партнерства в Португалии и закрепил определения основных понятий.

В преамбуле указанного Декрета-Закона подчеркивается, что «трансформации социальных систем в течение XX века привели к тому, что государство приняло на себя новые функции, включая производство и удовлетворение социальных потребностей, что вызвало одновременно значительное увеличение государственных расходов и привело к тому, что в современном обществе явно избыточный объем государства и неприемлемые уровни государственного долга, не соответствующие цели повышения качества государственных услуг для граждан. Реакцией на такое положение дел является изменение представления о роли государства в экономике, как в целом, так и в части удовлетворения потребностей населения. Сходство между некоторыми видами предпринимательской деятельности частных лиц и предоставлением тех или иных основных коммунальных услуг привело к выводу, что и в сфере государственных услуг возможно воспользоваться традиционно лучшим управленческим потенциалом частного сектора в целях улучшения качества обслуживания и создания значительной экономии в использовании государственных ресурсов. Один из международно признанных и проверенных способов получения государством таких возможностей управления заключается в создании долгосрочных отношений с частными партнерами в рамках государственно-частного партнерства, в котором частным партнерам передаются риски, включая технологические и эксплуатационные, с которыми они больше всего знакомы и которые более способны обрабатывать».

Согласно статье 1 Декрета-Закона № 86/2003 от 26.04.2003, в нем определены общие правила, применимые к участию государства в определении, планировании, подготовке и проведении тендеров, принятии решений, изменений, проверок и мониторинга проектов государственно-частного партнерства.

Декрет-Закон № 86/2003 от 26.04.2003 в пункте 1 статьи 2 (с изменениями Декретом-Законом № 141/2006 от 27.07.2006[1182]) закрепил юридическое определение понятия «государственно-частное партнерство»: «для целей настоящего Закона под государственно-частным партнерством понимается договор или объединение договоров, в соответствии с которыми частные юридические лица (частные партнеры) обязуются на долгосрочной основе осуществлять для государственного партнера деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей, обеспечивать, в полной мере или частично, финансирование и ответственность за инвестирование и управление указанной деятельностью»[1183].

Пункт 2 статьи 2 указанного Декрета-Закона определяет в качестве государственных партнеров само государство и государственные учреждения, государственные фонды, государственные предприятия.

Рассматриваемый Декрет-Закон в пункте 4 статьи 2 определяет виды контрактов, которые могут быть признаны, исходя из их сути, контрактами о государственно-частном партнерстве, в их числе: концессионные договоры об общественных работах, об оказании услуг, на управление, договоры о сотрудничестве.

Таким образом, делает вывод Педро Коста Гонсалвеш, в Португалии квалификация конкретных правоотношений как государственно-частного партнерства обладает определенным юридическим значением, когда контракт, на основании которого эти отношения возникают, имеет некоторые определенные типичные характеристики:

1) предметом контракта является осуществление публичной деятельности;

2) ответственность по управлению указанной деятельностью лежит на частном партнере;

3) финансирование данной деятельности полностью или частично осуществляет частный партнер;

4) контракт заключается на срок более трех лет[1184].

Такое правовое определение означает также, что контракты, заключаемые в рамках государственно-частного партнерства, не обязательно должны быть оформлены в новой соответствующей внешней форме, поскольку обязательные условия договора о государственно-частном партнерстве могут содержаться и в обычных административных договорах, в частности, в договорах о концессии общественных работ и публичной службы[1185].

Принятие вышеозначенных актов дало импульс развитию португальской правовой доктрины в сфере государственно-частного партнерства.

Как указывает П.К. Гонсалвеш, португальская правовая доктрина в области правового регулирования государственно-частных партнерств начала разрабатываться непосредственно после принятия соответствующего законодательства по данному предмету. С точки зрения позитивного права, между контрактным и институциональным государственно-частным партнерством не существует концептуального различия. Правовой режим осуществления государственно-частного партнерства регулируется Декретом-Законом № 86/2003 от 26.04.2003, который признает только контрактное государственно-частное партнерство. Тем не менее, практика показывает, что институциональное государственно-частное партнерство активно применяется, в частности, на уровне органов местного самоуправления. Модель смешанных муниципальных предприятий государственного и частного капитала получила широкое распространение по всей стране: такие предприятия в обязательном порядке регистрируются как торговые товарищества[1186].

Также регламентирование контрактов о государственно-частных партнерствах осуществляется Кодексом о публичных контрактах от 29.01.2008[1187], не отменяющим, однако, Декрет-Закон № 86/2003.

Хотя государственно-частное партнерство активно развивается в Португалии, как указывает Катиа Розас, эта страна долгое время не имела собственного профильного агентства, осуществлявшего государственную политику в области реализации проектов государственно-частного партнерства[1188].

Ныне таким органом выступает государственная управляющая компания «Парпублика» («Parpublica SGPS»)[1189].

В 2003 году, с возникновением необходимости формализации и повышения эффективности применения института государственно-частных партнерств, Министерство финансов Португалии учредило в своем составе отдел по государственно-частным партнерствам «Парпублика». В составе этого отдела имеется подразделение, непосредственно осуществляющее деятельность в области государственно-частных партнерств. «Парпублика» осуществляет деятельность по обеспечению контроля за реализацией проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также предоставляет заключения рекомендательного характера в отношении осуществимости и эффективности проектов, а также по оптимизации механизмов сотрудничества и проектов договоров о государственно-частных партнерствах[1190].

Строительство, финансирование и обслуживание первых автомобильных дорог осуществлялись государственной компанией BRISA, которая была приватизирована в 2001 году и в настоящее время отвечает за управление 11 дорогами согласно контрактам государственно-частного партнерства, срок которых составляет 30 лет. Основная задача BRISA – управление, строительство, обслуживание данных дорог до 2032 года. Также компания вправе ввести плату за пользование инфраструктурой. Помимо этого, существует еще 11 компаний, которые также являются инфраструктурными провайдерами по контрактам государственно-частного партнерства, силами которых в настоящее время обеспечивается строительство около 1000 км дорог и двух мостов Португалии[1191].

<< | >>
Источник: В.Е. Сазонов. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. 2012

Еще по теме § 2.19. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Португалии:

  1. § 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии
  2. § 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии
  3. § 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах
  4. § 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии
  5. § 2.18. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Перу
  6. § 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР
  7. § 2.5. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бельгии
  8. § 2.8. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Германии
  9. § 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии
  10. § 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике
  11. § 2.6. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бразилии
  12. § 2.9. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Дании
  13. § 2.7. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Великобритании
  14. § 2.3. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Азербайджане
  15. § 2.25. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Японии
  16. § 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании