<<
>>

§ 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании

Х.В. Гонсалес Гарсиа прослеживает в испанской правовой системе генезис государственно-частного партнерства от концессионного законодательства второй половины XIX века – применительно, в первую очередь, к транспортной инфраструктуре[955], некоторые авторы – с более ранних времен.

Известно, что первая концессия по освоению полезных ископаемых была предоставлена в Испании в 1256 году[956].

Анабелен Сазарес Маркос, профессор административного права Университета Кастильи и Леона, ведет историю государственно-частного партнерства в Испании с относительно ранних времен, обращая внимание на то, что зарождение института государственно-частного партнерства в Испании началось еще в XVIII веке, когда вопрос политики общественных работ находился в компетенции городов и поселков. Так, Закон № XX Королевства Испании гарантировал сохранение существующих общественных работ, затем компетенция местных властей в данной области была расширена, например, инициатива городов и поселков по воздвижению мостов не облагалась налогом[957].

Законодательство XVIII–XIX вв. в Испании было достаточно развитым в отношении создания правовых основ государственно-частного партнерства в строительстве и финансировании общественных работ, прежде всего – дорожной инфраструктуры и (с XIX века) железнодорожной инфраструктуры.

Как пишет А. Сазарес Маркос, XVIII век стал по-своему переломным моментом в систематизации действий в сфере общественных работ. Фундамент, заложенный тогда, приносил положительные результаты на протяжении всего XIX века, что привело к артикуляции и консолидации ряда принципов и методов взаимодействия между государственным и частным секторами с соответствующими изменениями и адаптациями. Правовая база, установившая тогда основные принципы и методы указанного сотрудничества, приносит плоды и в настоящее время[958].

Королевский Декрет от 10.06.1761 считается первым нормативно-правовым актом Испании о плане дорог в стране. Суть этого плана состояла в проектировании и строительстве (как раз посредством реализации формы государственно-частного партнерства) радиальной дорожной сети, соединявшей Андалусию, Каталонию, Галисию и Валенсию дорогами с твердым покрытием[959]. В последующем на его основе было принято законодательство о транспортных инфраструктурах, включавшее новые правовые формы их проектирования, строительства, финансирования и эксплуатации, устанавливавшие совместное участие государственного и частного секторов в данной области.

В XIX веке законодательство в данной области достаточно четко регулировало участие частного сектора в строительстве и финансировании общественных работ. Отправной точкой развития института государственно-частного партнерства стал Закон Испании от 17.07.1836 о принудительном отчуждении частной собственности на государственные нужды. Реализация форм государственно-частного партнерства в сфере строительства и эксплуатации железных дорог подпадала под Королевский указ от 31.12.1844[960].

Некоторая упорядоченность в регулирование государственно-частного партнерства была внесена Королевским указом от 10.10.1845.

Считается, что «первым современным стандартом регулирования договоров»[961] явился Королевский указ от 27.02.1852, систематизировавший правовой режим договоров, заключавшихся со стороны правительства[962]. Закон Испании о дорогах от 22.07.1857 устанавливал нормативно-правовое регулирование общественных работ. Закон Испании от 1858 года о бюджете также предполагал совместное участие государственного и частного секторов в строительстве дорог, каналов и портов. План государственных шоссе от 07.09.1860, пересмотренный в 1864 году, устанавливал общие правила выполнения государственных заказов[963]. Существенный вклад в развитие государственно-частного партнерства внесли Закон Испании о бюджете от 1858 года, Королевский указ от 09.04.1872, Закон Испании от 1876 года, управомочивший министра развития на разработку и издание Общего закона Испании о публичных работах в сфере железнодорожной, дорожной, водной транспортной инфраструктуры и портов[964].

Следует также отметить, соответственно, Общий закон Испании «О публичных работах» от 13.04.1877, Закон Испании «О дорогах» от 04.05.1877, Закон Испании «О железных дорогах и железнодорожной полиции» от 23.11.1877, а также Закон Испании от 07.05.1880, которые составляли в тот период нормативно-правовую основу регулирования государственно-частного партнерства.

Таким образом, даже на примере одной Испании можно сделать вывод о том, что история государственно-частного партнерства насчитывает существенно больший срок, нежели время, истекшее с начала 1980-х гг., когда в Великобритании был инициирован новый виток развития государственно-частных партнерств.

Возвращаясь к Испании, отметим, что следующей вехой развития правового обеспечения государственно-частного партнерства в Испании стал Закон Испании от 01.07.1911 «Об управлении и учете», глава V которого была посвящена «договорам публичных услуг и работ».

Правила от 1955 года установили механизмы управления публичными услугами на местном уровне и способствовали развитию концессионных отношений. Административные контракты на публичные работы были урегулированы Законом Испании № 198/1963 от 28.12.1963 об основах государственных контрактов, который открыл новый этап в регулировании государственных контрактов, не порвав с традиционно устоявшейся системой, но существенно ее улучшив для обеспечения большей эффективности. Законодательство о государственных контрактах претерпело существенные изменения в 1965 году, когда был принят Декрет № 923/1965 от 08.04.1965. Следует также упомянуть Закон № 8/1972 от 10.05.1972, касавшийся государственно-частного партнерства в сфере автодорожной инфраструктуры.

В настоящее время различные формы государственно-частного партнерства регулируются Законом Испании № 13 от 23.05.2003 «О регулировании концессионных соглашений о публичных работах»[965], а также Королевским Законодательным декретом № 2 от 16.06.2000 «Об основных положениях о договорах с государственной администрацией», куда входят нормы об общественных работах и концессионных соглашениях[966].

По мнению ряда испанских авторов, новый Закон Испании, устанавливающий правовое регулирование концессионных соглашений об общественных работах, открыл множество возможностей для государственно-частных партнерств, установив ряд видов вкладов государства в частный сектор в интересах обеспечения адекватной доходности коммерческой деятельности[967].

Как пишет Фернандо Касадо Каньеке, подход к понятию государственно-частного партнерства значительным образом варьируется в зависимости от преследуемых целей: необходимо ли увеличить производительность отрасли, области деятельности, увеличить количество экспортируемых товаров, создать инфраструктуру в определенном регионе, технически модернизировать систему предоставляемых населению услуг медицинского характера, либо, например, содействовать проведению научных исследований, разработок и введению инноваций в конкретных областях экономики и науки[968].

Очевидно, что в результате модернизации и усложнения структуры и запросов современного общества государство будет оставаться прямым поставщиком многих общественных благ услуг, а роль государственно-частного партнерства будет все более возрастать, как это происходит сейчас, например, при строительстве дорог, мостов, аэропортов, обеспечении водоснабжения, снабжения электричеством и газом, доступа к жилью и т.д. Также роль института государственно-частного партнерства возросла при создании и обеспечении больниц, школ, спортивных центров, а также тюрем и судебной системы[969].

При определении объема участия государственного и частного секторов в достижении поставленной цели в Испании наиболее часто задействуются такие модели их взаимодействия, как: BOT (Build, Operate, Transfer – строительство, эксплуатация, передача); BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство, владение, эксплуатация, передача); BOO (Build, Own, Operate – строительство, владение, эксплуатация); DBFO (Design, Build, Finance, Operate – разработка, строительство, финансирование, эксплуатация); DBFT (Design, Build, Finance, Transfer – разработка, строительство, финансирование, передача)[970].

В Испании наиболее распространенной формой государственно-частного партнерства является модель DBFO, широко применяемая в сфере транспортной инфраструктуры. Механизм действия данной модели схож с механизмом модели BOT с тем различием, что в данном случае частный сектор берет на себе также еще и проектирование, и право собственности на активы остается у государства, которое оплачивает такое участие частного сектора, ответственного за эксплуатацию проекта[971].

Генеральный план сотрудничества Испании на 2005–2008 годы (Plan Director de la Cooperacion Española 2005–2008) предусматривал ряд пилотных инициатив по стимулированию государственно-частного партнерства в соответствии с критериями совместимости, взаимодополняемости, состязательности, нейтралитета и субсидиарности[972].

По мнению экспертов, введение механизмов государственно-частного партнерства в Испании существенно облегчалось благодаря многоуровневой структуре территориального управления, особенно удачно подходящей для осуществления такого вида контрактных отношений между властью и бизнесом. Региональные органы власти (автономные общины) имеют право на осуществление проектов, включая проекты государственно-частного партнерства, в пределах своей компетенции. Это позволило максимально органично адаптировать механизмы государственно-частного партнерства к конкретным потребностям местных общин, а также сделать возможным создание межрегиональных проектов, контролируемых федеральным правительством. Планируемое расширение применения контрактов государственно-частного партнерства в инфраструктурных проектах, включая строительство автомобильных дорог и железнодорожных линий по направлениям Мадрид – Барселона, Мадрид – Перпиньян, Валенсия – Аликанте, Галисия – Куэнка – Теруэль и др., будет зависеть от частных инвесторов. По оценкам правительства Испании, частный сектор способен инвестировать в осуществление крупных инфраструктурных проектов около 20 % необходимого объема финансирования. Однако на практике правительство Испании по-прежнему сталкивается со значительными трудностями с привлечением частных инвестиций. Ощутимые результаты достигнуты во внедрении государственно-частных партнерств в области здравоохранения: в Программе новой инфраструктуры здравоохранения Мадрида от 2007 года было запланировано строительство девяти больниц в Мадриде с использованием инструментов государственно-частного партнерства[973].

В Испании не существует специального профильного центрального органа государственной власти, осуществляющего государственное управление в сфере государственно-частного партнерства, что делает Испанию (наряду с Австрией) в этом смысле уникальной среди других государств-участников Европейского Союза[974].

Некоторые государственные полномочия на центральном уровне в рассматриваемой сфере выполняются следующими организациями:

– государственная компания по инфраструктуре наземного транспорта (Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre)[975] при Министерстве развития Испании, являющаяся государственной корпорцией, которая обеспечивает развитие инфраструктуры на всей территории государства,

– Испанский центр по развитию опыта и знаний в области государственно-частного партнерства (Centro Español de excelencia y conocimiento de la colaboracion publico privada)[976].

На региональном уровне можно привести в пример Агентство по общественным работам Совета Андалусии (Agencia de obra publica de la Junta de Andalucia), которое является по своей сути органом государственной власти при Совете по развитию и по жилищному строительству. Агентство создано в 2010 году в соответствии с Декретом-Законом Андалусии № 5/2010 от 27.07.2010 о принятии неотложных мер по реорганизации государственного сектора[977]. Агентство осуществляет разработку политики в области развития транспортной инфраструктуры, железнодорожного строительства, а также развития инфраструктуры в целом[978].

<< | >>
Источник: В.Е. Сазонов. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. 2012

Еще по теме § 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании:

  1. § 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии
  2. § 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии
  3. § 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах
  4. § 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии
  5. § 2.18. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Перу
  6. § 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР
  7. § 2.5. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бельгии
  8. § 2.8. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Германии
  9. § 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии
  10. § 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике
  11. § 2.6. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бразилии