§ 2.21. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства во Франции

Франция сегодня является одним из государств, где активно и успешно реализуются проекты государственно-частного партнерства.

История государственно-частного партнерства во Франции, так же, как в Испании и в ряде других стран, насчитывает несколько столетий.

При короле Генрихе II инженеру Адаму де Крапону в 1554 году была предоставлена концессия для постройки канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс^[1235].

Еще одним концессионным объектом стал Лангедокский канал (иначе – Южный канал; фр. – Canal du Midi) длиной 240 км на юге Франции, соединивший Тулузу со средиземноморским городом Сет, в Тулузе связанный с Гароннским каналом, который ведет к Атлантическому океану. Строительство трети протяженности этого канала было оплачено Пьером-Полем Рике. Канал строился при короле Людовике XIV с 1666 по 1681 гг.^[1236]

Известно также, что еще Генрих IV передал функции по очистке парижских улиц частному лицу за фиксированную плату. Впоследствии такие контракты продлевались на десятилетние периоды по результатам проводимых торгов. Уже в XVII–XVIII веках во Франции на основании концессионных договоров строились дороги и мосты, каналы и дамбы, функционировали многие коммунальные службы того времени. Еще более широкое распространение концессии получили в XIX веке, когда на их основе строились железные дороги, системы городской канализации и другие объекты инфраструктуры^[1237].

Ярким примером является модернизация под руководством барона Османа парижской городской инфраструктуры во времена Второй Империи.

В 2004 году увидела свет книга французского исследователя Ксавье Безансона под говорящим названием «2000 лет истории государственно-частного партнерства для строительства систем и объектов общего пользования»^[1238].

Возможность создать новый тип договора инвестирования, условно находящийся по своему содержанию между государственными закупками и аутсорсингом государственных услуг, активно обсуждалась во Франции с середины 1990-х годов^[1239].

Правовые основы государственно-частного партнерства, в строгом понимании данного термина во Франции, были установлены Ордонансом от 17.06.2004 № 2004-559^[1240].

Согласно части 1 статьи 1 указанного Ордонанса, соглашение о партнерстве (contrat de partenariat) является административным контрактом, в соответствии с которым государство или государственное учреждение поручает третьей стороне в течение периода, определяемого исходя из амортизации инвестиций или условий финансирования, реализовать крупную задачу по строительству или трансформации, содержанию, обслуживанию, эксплуатации и управлению работами, оборудованием или нематериальными активами, необходимыми для выполнения публичных функций, полностью или частично за счет средств этой третьей стороны, за исключением любого участия в акционерном капитале. Соглашение о партнерстве также может своим предметом предусматривать полностью или частично реконструкцию этих сооружений, оборудования или нематериальных благ и услуг, способствующих осуществлению публичными органами власти возложенных на них государственных задач.

Следующие элементы обычно характеризуют государственно-частное партнерство в его устоявшемся во Франции понимании:

– относительная длительность партнерских отношений между государственным и частным партнером по различным аспектам запланированного проекта;

– метод финансирования проекта, в частности, со стороны частного сектора, в том числе через комплекс договоренностей между различными субъектами. Государственное финансирование иногда выступает важнейшим элементом партнерства, иногда финансовое участие государства сведено к минимуму;

– важную роль играет субъект, который принимает участие на разных этапах реализации проекта (проектирование, строительство, реализация, финансирование). Государственный партнер концентрируется, прежде всего, на определении целей с точки зрения реализации, охраны и защиты публичных интересов, качества предоставляемых услуг, ценовой политики и осуществляет контроль за обеспечением достижения этих целей;

– распределение рисков между государственным и частным партнерами. При этом государственно-частное партнерство не обязательно подразумевает, что именно частный партнер берет на себя все риски или самую большую долю рисков, связанных с проектом. Точное распределение рисков определяется в каждом конкретном случае в зависимости от возможностей заинтересованных сторон для оценки, мониторинга и управления ими^[1241].

Во Франции действует также ряд законов, создающих правовые основы для реализации государственно-частного партнерства в отдельных сферах. Например, Закон Франции № 2002-1094 от 29.08.2002 (с последующими изменениями)^[1242] создал такие возможности применительно к строительству, реконструкции или модернизации объектов позиции, жандармерии и национальной обороны.

К сегодняшнему дню государственно-частные партнерства реализуются во Франции в сферах строительства и реконструкции медицинских учреждений^[1243], образовательных учреждений, спортивных сооружений для массовых зрелищных мероприятий^[1244].

С 2004 по январь 2012 года объемы контрактов в области государственно-частного партнерства составили во Франции 18 млрд. евро. По данным французских экспертов, объемы государственно-частного партнерства могут достичь 60 млрд. евро к 2020 году. «2011 год является рекордным годом», – заявил Франсуа Бержер, глава Миссии поддержки государственно-частного партнерства (Mission d’appui aux partenariat public-prive), созданной правительством Франции, чтобы оказать необходимую поддержку этому типу договора^[1245].

Фирма Vinci вложила в контракты государственно-частного партнерства 8,9 млрд. евро, из которых 7,8 млрд. евро – в строительство высокоскоростной линии «Tours-Bordeaux». Фирма Eiffage инвестировала 3,7 млрд. евро, Bouygues – 3,8 млрд. евро. В контракты государственно-частного партнерства вовлечены фирмы GDF-Suez, EDF и Veolia. Огромные по цене контракты государственно-частного партнерства ожидаются в 2012 году: строительство железнодорожной линии Ним – Монпелье, нового здания суда в Париже (до 1 млрд. евро), Кампус-плана, который включает в себя реновации и модернизации кампусов 12 университетов. Кроме того, запланировано создание 24 000 новых мест в тюрьмах к 2017 году^[1246].

Основным органом государственного управления в области государственно-частного партнерства во Франции является, как уже было отмечено выше, Миссия поддержки государственно-частного партнерства (Mission d’appui aux partenariat public-prive)^[1247] в рамках Министерства экономики и финансов Франции. Указанная структура, созданная в 2005 году, в отличие от аналогичного органа, созданного в Великобритании, не является совместным предприятием государства и частного сектора. Миссия осуществляет консультативную деятельность в отношении проектов государственно-частных партнерств, а также осуществляет рассмотрение всех сделок о государственно-частных партнерствах на уровне государства. Кроме того, Миссия разрабатывает методики оценки проектов в рамках государственно-частных партнерств с технико-экономической точки зрения, а также рассматривает все подобные проекты на предмет эффективности с точки зрения соотношения приемлемого качества по доступной цене. Также Миссия содействует развитию рынка государственно-частных партнерств во Франции^[1248].

Важно отметить, что сама идея государственно-частного партнерства во Франции воспринимается далеко не однозначно^[1249]. В этой области есть множество пока не решенных серьезных проблем.

По мнению Себастьена Рамну, «эта система, по-видимому, таит в себе подводные камни. Прежде всего, арендная плата, в конечном счете выплачиваемая государством своему партнеру по некоторым схемам соглашений о партнерстве, может превышать в два-три раза первоначальную стоимость оборудования. Комплекс Balard – будущий французский Пентагон – оценивается в 745 млн. евро, но это будет стоить Французскому государству более 3,5 млрд. евро в качестве арендной платы в течение 27 лет»^[1250]. «Государственно-частное партнерство – это просто скрытая форма долга, это перекладывание основной нагрузки по долгам на потом», – говорит исследователь Филипп Арлэн^[1251].

Финансовый консультант муниципалитетов Мишель Клопфер заявляет: «Я видел, что некоторые предварительные оценки стоимости проектов в рамках государственно-частного партнерства намеренно искажены, чтобы оправдать использование государственно-частного партнерства. Я видел грубые ошибки в оценках финансовых затрат или в безосновательном изменении экономии на техническое обслуживание с 20 % до 25 % в пользу частного капитала. Все фирмы, адвокаты, финансовые консультанты напрямую заинтересованы в государственно-частных партнерствах, которые обеспечивают им работу в течение многих лет»^[1252].

Во Франции имеется еще целый ряд связанных с государственно-частными партнерствами проблем, не нашедших пока своего решения, но в целом французский опыт в этой сфере следует оценить положительно.