§ 2.17. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Новой Зеландии

В 2000-х годах в публичном секторе Новой Зеландии, в особенности – в органах местного самоуправления, наблюдается повышение интереса к различным формам и механизмам государственно-частного партнерства^[1122].

В рамках государственно-частного партнерства в настоящее время в Новой Зеландии реализуются проекты строительства и эксплуатации стадиона в Окленде, очистных систем в Веллингтоне, дорожной инфраструктуры Auckland’s Grafton Gully, развития территорий, населенных аборигенными народами иви и маори^[1123], и мн. др.

Концепция государственно-частного партнерства для Новой Зеландии не является новой, поскольку с 1990-х годов различные схемы государственно-частного партнерства реализовывались на уровне местного самоуправления с целью строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов, таких, как дороги общего пользования, вывоз мусора, эксплуатация стадионов и иных спортивных объектов. Тем не менее, как указывает новозеландская исследовательница Саша Мюллер, его использование было, скорее, эпизодическим и лишь по нескольким крупным проектам в форме государственно-частного партнерства. В отличие от Великобритании и Австралии, в Новой Зеландии центральное правительство не столь активно поощряет применение государственно-частного партнерства^[1124].

Как указывает Роберт Лонегэн, споры по вопросам использования частного финансирования в Новой Зеландии для помощи в преодолении дефицита инфраструктуры были в значительной степени сосредоточены на дополнительных возможностях в смысле предоставления доступа к новым источникам финансирования и преодоления структурных проблем, чтобы обеспечить более высокий уровень инвестиций в дополнение к государственным активам в определенных проектах. Поэтому дискуссия была сосредоточена на «дефиците финансирования» и на необходимости «преодоления этих недостатков». Выводом из этой дискуссии является то, что если проект может финансироваться с помощью обычных средств, то так и следует делать, а частное финансирование будет использоваться только там, где проекты не могут финансироваться с помощью обычных средств^[1125].

Недостаточная развитость применения механизмов государственно-частного партнерства в Новой Зеландии во многом определяется тем, что в этой стране законодательно не установлено определение государственно-частного партнерства, а также не существует всеобъемлющих законодательных и политических рамок для государственно-частного партнерства.

Тем не менее, в последние 10 лет появился целый ряд докладов государственного и частного секторов о необходимости более организованного и широкого применения государственно-частных партнерств. Несколько правительственных учреждений опубликовали отчеты о целесообразности партнерства с частным сектором, основывающие свои выводы в большей мере на сравнении существующего опыта государственно-частного партнерства за рубежом, в частности – в Великобритании и Австралии^[1126].

Государственно-частные партнерства могут принимать различные формы, но обязательные его характеристики в Новой Зеландии нижеследующие^[1127]:

– государственное учреждение заключает договор с частной компанией или консорциумом (организованное генеральным подрядчиком объединение инвесторов, инжиниринговых фирм, строительных компаний и управляющих компаний) в целях обеспечения финансирования и организации проектирования, строительства и текущей работы объекта («текущие операции» могут включать в себя предоставление полного спектра услуг или только обеспечение технической эксплуатации объекта);

– договор, как правило, заключается на 20–30 лет либо на значительную часть срока жизнедеятельности объекта;

– по окончании контракта контроль над объектом, как правило, возвращается государству или муниципалитету;

– передача рисков от государственного сектора к частному сектору;

– система вознаграждения по итогам работ;

– акцент на предоставление услуг.

В Новой Зеландии, как правило, нет каких-то специальных юридических препятствий для реализации государственно-частных партнерств, за исключением следующих:

1. Ряд финансовых требований и ограничений установлен статьей 16 Закона Новой Зеландии «О публичном аудите» от 2001 года.

2. Закон Новой Зеландии от 2004 года ограничил возможности властей заключать договоры на управление учреждениями исполнения наказаний, запретил любое участие частного сектора в строительстве и содержании тюрем и установил требование о том, что функционирование тюрем должно обеспечиваться только государством. При этом следует отметить, что тюрьма г. Окленда была построена в 2000 году и функционировала по схеме государственно-частного партнерства, однако в 2004 году был принят указанный закон, ликвидировавший такую возможность^[1128]. Недавно внесенные в Закон изменения смягчили эти запреты^[1129], и Департамент исправительных учреждений сегодня реализует региональные программы развития тюрем с привлечением схем государственно-частного партнерства^[1130].

3. Статья 130 Закона Новой Зеландии «О местном самоуправлении» от 2002 года ограничивает возможности заключения контрактов государственно-частного партнерства на услуги в области управления водоснабжением и водоотводом (водным хозяйством). Но к сегодняшнему дню и этот запрет оказался в значительной степени смягчен^[1131].

4. Закон Новой Зеландии «Об управлении наземным транспортом» № 118 от 12.11.2003 (в ред. на 10.05.2011)^[1132] предусматривает ряд ограничений реализации схем ГЧП в области дорожной инфраструктуры – применительно к автомобильным дорогам общего пользования. Указанный Закон Новой Зеландии ограничивает возможность взимать дорожные сборы в недавно построенной инфраструктуре. Проекты государственно-частного партнерства, направленные на повышение параметров или поддержание существующей инфраструктуры, не могут быть профинансированы за счет взимания платы с пользователей. Кроме того, секция 56 (6) предусматривает, что «концессионные соглашения не должны содержать какие бы то ни было положения, ограничивающие граждан и препятствующие устойчивому развитию транспортных систем – таких, как государственный транспорт».

В Новой Зеландии по сей день отсутствуют специальные профильные акты, регулирующие государственно-частное партнерство. Нормативно-правовое регулирование в этой области рассредоточено по множеству действующих законов.

Так, Закон Новой Зеландии № 69 от 22.07.1991 (с последующими изменениями)^[1133] содержит дефиниции понятий «частные дороги», устанавливает условия проведения тендеров, ряд иных норм, имеющих прямое или косвенное отношение к государственно-частному партнерству. Закон Новой Зеландии «О ликвидации последствий землетрясения Кэнтербери» от 18.04.2011 № 12^[1134] создал некоторые механизмы, позволяющие привлекать частные инвестиции в формах государственно-частного партнерства для реализации соответствующих целей.

С 2008 года правительство Новой Зеландии существенно изменило свое отношение к государственно-частному партнерству и свою политику в этой области. Кабинет министров решил использовать механизмы государственно-частного партнерства для создания инфраструктуры и поддерживать такие проекты более централизованно и формализованно^[1135].

В настоящее время в Новой Зеландии отсутствует орган центральной исполнительной власти по координации проектов государственно-частного партнерства и содействию их применению.

Некоторыми полномочиями в области государственно-частного партнерства наделен созданный в 2004 году Новозеландский совет по инфраструктурному развитию (New Zealand Council For Infrastructure Development)^[1136], занимающийся инфраструктурными и инвестиционными проектами. Именно этот Совет инициировал несколько лет назад дискуссию об основной проблеме новозеландской публичной инфраструктуры – о сети автомобильных дорог, а также о необходимости активизации привлечения частного капитала в эту сферу^[1137].

Министр финансов Новой Зеландии в 2011 году объявил, что правительство намерено вложить 7,5 млрд. новозеландских долларов в инфраструктуру до 2014 года, для чего центральное правительство будет более активно использовать государственно-частные партнерства. Как пишет Саша Мюллер, ситуация с государственно-частными партнерствами в Новой Зеландии может кардинально измениться в самом ближайшем будущем. Например, правительство планирует потратить в ближайшие годы 1,5 млрд. новозеландских долларов на модернизацию и расширение существующей инфраструктуры широкополосной связи в Новой Зеландии. Это планируется сделать, по крайней мере, частично за счет использования механизмов государственно-частного партнерства. Кроме того, Министерство финансов создало Национальное подразделение по инфраструктуре и Национальный совет по инфраструктуре, которые разрабатывают 20-летний национальный план развития инфраструктуры. Этот план может включать в себя более конкретные руководящие принципы для государственных структур по применению схем государственно-частного партнерства в инфраструктурных проектах^[1138].