<<
>>

Идентификация и преодоление юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в сфере финансового права

(В. Ю. Дианова)

Для начала хотелось бы отметить, что в доктрине не выработана единая дефиниция права. Существует множество точек зрения, одна­ко, согласно позиции ученых, являющихся представителями юриди­ческого факультета Санкт-Петербургского государственного универ­ситета, наиболее верно понимать право как систему правовых комму­никаций, то есть такую систему отношений, субъекты которых на ос­нове интерпретации различных социально легитимированных право­вых текстов нормативно взаимодействуют между собой путем реали­зации принадлежащих им прав и обязанностей[429]. Таким образом, реа­лизация права означает действие системы правовых коммуникаций, осуществление взаимодействия субъектов на основе социально леги­тимированных правовых актов. В. Ю. Панченко полагает, что реали­зация права - это «действие права, рассмотренное со стороны субъек­та, активное осуществление тех правил поведения, которые сформу­лированы в правовых нормах»[430].

Очевидно, что, реализуя свое право, субъект выполняет требо­вания предписывающих, дозволяющих, запрещающих норм.

Под законным интересом понимается «стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых слу­чаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовле­творения не противоречащих нормам права интересов, которое в оп­ределенной степени гарантируется государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла»[431].

Таким образом, препятствия в реализации прав и законных ин­тересов означают полную или частичную невозможность осущест­вить субъектом правила поведения, предусмотренные в правовых нормах, и воспользоваться каким-либо социальным благом, в том числе обратиться за защитой.

Под юридическими препятствиями в данном случае представля­ется верным понимать конструкцию норм, действия третьих лиц (в том числе уполномоченных органов и должностных лиц), которые не позволяют субъекту осуществить свои права и реализовать свои за­конные интересы в полном объеме.

Юридические препятствия представляется возможным распо­знать посредством проведения мониторинга правовых актов и кон­троля за деятельностью уполномоченных органов и должностных лиц, так как именно мониторинг позволит выявить недостатки в кон­струировании тех или иных норм в их применении на практике. В ре­зультате анализа и обобщения актов представляется возможным об­наружить неправомерные действия уполномоченных органов и долж­ностных лиц, препятствующих субъектам осуществлять свои права и реализовывать законные интересы. Особенно эффективным способом можно считать конституционный контроль со стороны Конституци­онного суда Российской Федерации (далее - КС РФ), так как КС РФ разрешает подведомственные ему дела и вопросы, проверяя спорные моменты на соответствие букве и духу закона, а также учитывая об­щепризнанные принципы и нормы международного права и между­народные договоры Российской Федерации. Такие полномочия даны ему в соответствии со ст. 125 Конституции РФ[432], ст. 1 ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федера­ции»[433].

Механизмами преодоления юридических препятствий в реали­зации прав и законных интересов являются внесение изменений в со­ответствующие акты; применение мер пресечения, принуждения и ответственности к соответствующим уполномоченным органам и должностным лицам; совершенствование законодательства, порядка разработки и принятия актов всех уровней, которые могут повлиять на надлежащую реализацию прав и законных интересов граждан; признание тех или иных актов несоответствующими Конституции РФ.

Что касается КС РФ, то он, благодаря полномочиям, которыми он наделен, играет существенную роль в распознавании и преодоле­нии юридических препятствий в осуществлении прав и законных ин­тересов. Ярким примером является Определение КС РФ от 08.02.2007 № 322-О-П «По запросу Правительства Челябинской об­ласти о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации»[434]. Дело в том, что в связи с поправками, внесенными в Закон РФ от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании» Федеральным законом № 122 от 22.08.2004 (редакция от 19.07.2011), абз. 3 и. 5 ст. 55 Закона «Об образовании» 1992 г. был изменен. Теперь он предусматривает следующее: «Педагогические работники, проживающие и работаю­щие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оп­лату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указан­ных мер социальной поддержки педагогическим работникам феде­ральных государственных образовательных учреждений, устанавли­ваются законодательством Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, му­ниципальных образовательных учреждений устанавливаются законо­дательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации». В связи с этим положением законодательства сложилась ситуация, при которой с 2004 по 2006 г. субъекты Российской Федерации льготы педагоги­ческим работникам образовательных учреждений субъектов Россий­ской Федерации, муниципальных образовательных учреждений не предоставляли. Тем самым складывалась ситуация, при которой юри­дические препятствия не позволяли гражданам должным образом реализовать свои права.

Аргументированно и своевременно распознать такие препятствия и преодолеть их помог Конституционный суд РФ. В своем Определении от 08.02.2007 № 322-О-П «По запросу Правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 ста­тьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункта 5 ста­тьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации» КС РФ указывает на следующие обстоятельства. Законодатель не только обязывает субъекты Российской Федерации установить и ввести до 1 января 2005 г. в дейст­вие правовое регулирование, которое обеспечило бьг предоставление пе­дагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской ме­стности и рабочих поселках (поселках городского типа) субсидий (ком­пенсаций) на оплату коммунальных услуг и жилья. Норма, закрепленная в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, сохраняет еще и право таких работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Таким обра­зом, вопреки ситуации нарушения прав граждан данной категории, сло­жившейся в период с 2004 по 2006 г., переход от натуральных льгот к субсидиям (компенсациям) не должен снижать уровень социальной под­держки указанных работников и перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих «стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет». Это значит, что субсидии (компен­сации) должны быть установлены в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

Также КС РФ указал на факт создания Федерального фонда со- финансирования социальных расходов на 2005-2007 гг. в соответствии со ст. 40 ФЗ от 23 декабря 2004 г. «О федеральном бюджете на

2005 год», ст. 40 ФЗ от 26 декабря 2005 г. «О федеральном бюджете на

2006 год», ст. 43 ФЗ от 19 декабря 2006 г. «О федеральном бюджете на

2007 год». Его средства предназначены в том числе для частичного возмещения расходов бюджетов РФ на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение. В том числе - проживающим и рабо­тающим в сельской местности педагогическим работникам. КС РФ приходит к выводу, что абзац третий пункта 5 ст. 55 Закона Россий­ской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) не изменяет порядок реализации меры социальной поддержки и даже повторяет соответствующие нормы За­кона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной по­литики» и других законодательных актов Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных ус­луг. В соответствии с ними РФ как до 1 января 2005 г., так и после этой даты продолжает нести обязанность по финансовому обеспечению предоставления того объема мер социальной поддержки, который со­ответствует абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». Федеральным законом о федеральном бюджете ежегодно устанавливается определенное количество финансовых средств, поскольку этот закон создает финансовые условия для реали­зации норм, предусматривающих финансовые обязательства государ­ства (эта позиция КС РФ отражена и в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П). При этом важно понимать, что Федеральный закон о федеральном бюджете сам по себе не порождает и не отменяет прав и обязательств, поэтому он не может как lexposterior изменить положе­ния других федеральных законов, которые затрагивают расходы РФ. Также он не может лишать эти законы юридической силы. Российская Федерация - это правовое социальное государство, и она не вправе произвольно отказаться от публично-правовых обязательств, взятых на себя. Тогда и п. 5 ст. 83 Бюджетного кодекса (далее - БК РФ) не может служить правовым основанием освобождения РФ от выполнения бюд­жетных обязательств по финансовому обеспечению данных мер под­держки педагогических работников.

Таким образом, КС РФ с помощью анализа и системного толко­вания норм способствовал преодолению юридического препятствия реализации прав педагогических работников образовательных учреж­дений субъектов Российской Федерации, муниципальных образова­тельных учреждений на получение соответствующих льгот. Действи­тельно, при первом приближении может показаться, что норма абз. 3 и. 5 ст. 55 Закона «Об образовании» 1992 г. «перекладывает ответст­венность» за предоставление льгот данным категориям граждан на бюджеты субъектов Российской Федерации. Но поскольку Россий­ская Федерация - это правовое социальное государство (ст. 1, 7 Кон­ституции РФ), то произвольный отказ от взятых на себя публично­правовых обязательств не представляется возможным.

Также важно упомянуть Определение Конституционного суда РФ от 07.02.2008 № 383-О-П «По жалобе граждан А. В. Иванова и других на нарушение их конституционных прав отдельными положе­ниями пункта 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Россий­ской Федерации и признании утратившими силу некоторых законода­тельных актов Российской Федерации в связи с принятием Федераль­ных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[435].

Медицинские работники Хохольской центральной районной боль­ницы, которая является муниципальным учреждением, обратились в КС РФ для оспаривания на предмет конституционности отдельных положе­ний и. 50 ст. 35 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Де­ло в том, что этим федеральным законом внесены изменения в ст. 63 Ос­нов законодательства Российской Федерации об охране здоровья граж­дан, которые заключались в утрате силы ч. 2 данной статьи. Именно она закрепляла право медицинских и фармацевтических работников, рабо­тающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением. Теперь меры по социальной поддержке таких работников должны были устанавливаться органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и местного самоуправления.

КС РФ полагает, что норма, закрепленная в и. 50 ст. 35 ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (во взаимосвязи с преамбулой и ст. 153 данного ФЗ), не означает отмену права на получение льгот по оплате жилья и коммунальных услуг (освещения, отопления). Это право проживающие и работающие в сельской местности и поселках город­ского типа медицинские работники организаций здравоохранения приобрели на основании законодательства, действовавшего до 1 ян­варя 2005 г.; и. 50 ст. 35 ФЗ № 122 обеспечивает его сохранение и по­сле этой даты. На органах государственной власти РФ, субъектов РФ и органах местного самоуправления лежит обязанность по введению эффективных правовых механизмов, которые будут обеспечивать со­хранение прежнего уровня социальной защиты в жилищно- коммунальной сфере в случае изменения порядка и способа социаль­ной поддержки данной категории медицинских работников.

Что касается Верховного суда Российской Федерации (далее- ВС РФ), то он придерживается несколько иной позиции по вопросу предоставления льгот после изменений, внесенных в правовые акты посредством принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

В Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 13 января 2012 г. № 58-В11-7[436] установлено, что медицинскому работнику, проживающему и работающему в сельской местности, не выплачивалась компенсация за отопление и содержание жилья с 1 янва­ря 2007 г. по 31 декабря 2008 г. Речь идет о старшей медсестре Феде­рального бюджетного учреждения поликлиники войсковой части Ми­нистерства обороны РФ, проживающей в сельской местности. ВС РФ отменил решения судов, вынесенные ранее в пользу данного медицин­ского работника о взыскании за счет казны РФ с Министерства финан­сов РФ компенсации за период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2008 г., и указал на то, что надлежащим ответчиком по такому иску медицин-

скоро работника является Министерство обороны России, предостав­лявшее жилищно-коммунальные льготы до 1 января 2005 г. ВС РФ, со­славшись на статью 125 ГК РФ, мотивировал свое решение тем, что ор­ганы государственной власти в пределах их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные не­имущественные права и обязанности, выступать в суде. Право установ­ления для гражданского персонала воинских частей льгот и компенса­ций предоставлено лишь Министерству обороны России (Постановле­ние Правительства РФ от 03.01.1993 №2 «О расширении прав отдель­ных центральных органов федеральной исполнительной власти в облас­ти оплаты труда гражданского персонала» в редакции от 22.11.2006 №711). По мнению ВС РФ, так как военный госпиталь войсковой части имеет ведомственную подчиненность, то возмещение расходов, связан­ных с предоставлением мер социальной поддержки, решается Мини­стерством обороны России. Этот аргумент ошибочен в силу того, что РФ - это правовое социальное государство (ст. 1, 7 Конституции РФ), и произвольный отказ от взятых на себя публично-правовых обязательств не представляется возможным. Федеральный закон никоим образом не может «перекладывать» ответственность с Российской Федерации на отдельное ведомство - Министерство обороны России, - так как ком­пенсация за отопление и содержание жилья - это публично-правовые обязательства государства.

Также ВС РФ высказал свою позицию в Определении Судеб­ной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 2 апреля 2010 г. № 45-В10-2[437] [438]. Нижестоящие суды удовлетворили иск гражданина, яв­ляющегося инвалидом Великой Отечественной войны II группы, ко­торый согласился на получение денежной компенсации взамен ожи­дания в очереди получения автомобиля (он полагался ему в соответ­ствии с ФЗ «О ветеранах»). Однако после вступления в силу ФЗ №122 1 января 2005 г. выплата данной компенсации прекратилась. Гражданин подал иск о признании за ним права на бесплатное полу­чение в собственность автомобиля или на единовременную денежную компенсацию, а также об обязании включения его в список инвали­дов, состоявших на учете на 1 января 2005 года для обеспечения транспортным средством.

Согласно позиции ВС РФ, решения нижестоящих судов подле­жат отмене, так как гражданин выбрал ежегодную денежную компен­сацию вместо транспортного средства и не состоял в очереди на его бесплатное получение до 1 января 2005 г. Так что право на бесплат­ное получение транспортного средства у него не возникло. Судебная коллегия ВС РФ по гражданским делам отказала в удовлетворении иска гражданина к органам субъекта РФ и местного самоуправления о признании права на получение автомобиля или денежной компенса­ции, обязании включить его в список инвалидов, состоящих на учете.

Но тогда данный гражданин не получит ни компенсации, на ко­торую он согласился взамен ожидания в очереди, ни автомобиля. ВС РФ следовало бы удовлетворить его иск в части признания права на получение денежной компенсации, так как он ранее изъявил свою во­лю на получение именно компенсации взамен автомобиля. Выплата, прекращенная со вступлением в силу ФЗ № 122, должна быть возоб­новлена, так как она является публично-правовым обязательством го­сударства в соответствии с ФЗ «О ветеранах».

Судебная практика может быть разной, всем известно, что суще­ствуют решения судов, прямо противоречащие друг другу. Главное- чтобы субъекты права не испытывали трудностей в процессе право­вой коммуникации друг с другом. Человек и гражданин, в силу кон­ституционных положений, должен быть защищен от нарушения его прав и законных интересов. Юридические препятствия в их осущест­влении - это, несомненно, вызов нашего времени, который подлежит незамедлительному ответу. Устранить такие препятствия можно в том числе и путем толкования отдельных положений законодательст­ва судами. Прежде всего - Конституционным судом Российской Фе­дерации. В силу своих положения и полномочий именно он поддер­живает атмосферу конституционности, в том числе и в сфере финан­сового права. Это наглядно продемонстрировано на примере выше­указанных Определений КС РФ.

2.6.

<< | >>
Источник: М. Абдрашитов.. Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: вопросы идентификации и преодоления : моно¬графия / В. М. Абдрашитов и др. ; под ред. В. Ю. Панченко, А. А. Петрова. - Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2016. - 396 с. . 2016

Еще по теме Идентификация и преодоление юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в сфере финансового права:

  1. ГЛАВА 1 Методологические и теоретические основы идентификации и преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  2. ГЛАВА 2 Отраслевые и межотраслевые проблемы идентификации и преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  3. М. Абдрашитов.. Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: вопросы идентификации и преодоления., 2016
  4. Квалифицированное молчание правотворческого органа и идентификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  5. Предостережение как правовое средство преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  6. Страховые механизмы преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  7. Избирательность правоприменения как юридическое препятствие в реализации прав и законных интересов граждан: распознавание и преодолени
  8. Оценка правовых режимов как способ распознавания и преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  9. Преодоление юридических препятствий в реализации законных интересов
  10. Моделирование преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов (о некоторых общих подходах к использованию математических методов для оптимизации правовых систем)
  11. Преодоление коллизий в праве как нормативных препятствий в реализации прав и законных интересов
  12. Правовой эксперимент как средство недопущения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  13. О юридических препятствиях в реализации прав и законных интересов потерпевшего в контексте статьи 52 Конституции Российской Федерации
  14. Неправомерные ограничения прав человека и юридические препятствия в их реализации: распознавание и преодоление
  15. Юридические препятствия в реализации права обвиняемого на рассмотрение его уголовного дела судом присяжных и пути их преодоления
  16. Юридические гарантии как форма нейтрализации нормативных юридических препятствий в реализации конституционных прав граждан РФ
  17. Юридические препятствия в реализации прав собственников недвижимого имущества