<<
>>

Юридические гарантии как форма нейтрализации нормативных юридических препятствий в реализации конституционных прав граждан РФ

(Е. Р. Зайцева)

В ряду основных прав и свобод личности, закрепленных в Кон­ституции РФ, есть немало таких, реализация которых невозможна без специального процедурно-правового механизма, заложенного в пра­вотворческой и правоприменительной деятельности и обеспечиваю­щего переход от идеала, содержащегося в нормах Конституции РФ, к объективной действительности.

Механизм этот раскрывается через структуру, упорядоченные связи между субъектами, объектами, раз­нообразные социальные и юридические факторы, формы, способы, условия, гарантии и процедуры осуществления конституционных норм. Кроме того, механизм реализации конституционных прав и свобод должен включать в себя систему гарантий реализации консти­туционных прав и свобод, которые нужны для того, чтобы устранить те затруднения, помехи, преграды, которые мешают идеалу, закреп­ленному в правовой норме, перерасти в действительность[439], т. е. нор­мативные юридические препятствия в реализации прав и свобод[440].

Нормативные юридические препятствия, как заложенные в са­мом праве необоснованные затруднения в реализации конституцион­ных прав и свобод личности, имеют исключительно правовую приро­ду, причины их возникновения кроются в самом праве, и устранить их можно только юридическими инструментами, а именно - юридиче­скими гарантиями, которые заложены (должны быть заложены) в процедурно-правовом механизме реализации прав и свобод.

По сути дела, нормативные юридические препятствия и юриди­ческие гарантии в реализации конституционных прав и свобод лично­сти выступают как парные правовые категории. И если гарантии, по меткому выражению профессора Л. Д. Воеводина, служат тем надеж­ным мостиком, который обеспечивает необходимый в основах право­вого статуса личности переход от общего к частному, от проклами­руемой в законе возможности к действительности, то препятствия- это как раз то, что мешает реализации права, тот «ров», через который мостик-гарантия проложен[441].

Как правило, нормативные юридические препятствия в реализа­ции конституционных прав и свобод личности обнаруживаются на стадии непосредственной правореализации и правоприменения, когда выясняется, что закрепленное в законе положение сложно, а иногда и невозможно воплотить в действительность.

«Работа» с юридическими препятствиями должна охватывать весь процесс правотворчества, правореализации и правоприменения. Эту «работу» можно назвать формированием правового пространства беспрепятственной реализации конституционных прав и свобод лич­ности. Процесс формирования такого правового пространства нужно рассматривать как систему взаимосвязанных между собой, последо­вательно сменяющих друг друга стадий: прогнозирование, предотвра­щение, выявление, нейтрализация, устранение.

1. Прогнозирование нормативных юридических препятствий в реализации конституционных прав и свобод личности в РФ возможно и необходимо при осуществлении правотворческой деятельности. Очевидно, законодатель желает, чтобы принятый им закон действо­вал, функционировал, работал, а не существовал только на бумаге. Следовательно, он (законодатель) должен спрогнозировать все воз­можные помехи и затруднения, которые могут возникнуть на пути превращения возможного (того, что закреплено в правовой норме) в действительное.

Это обусловливает необходимость анализа всех при­чин возникновения нормативных юридических препятствий и разра­ботки по каждой из них схемы возможного появления таковых.

Например, одной из причин возникновения нормативных юри­дических препятствий в реализации конституционных прав и свобод выступает многоуровневый характер правотворчества в Российской Федерации. Зачастую федеральные законы содержат большое количе­ство бланкетных и отсылочных норм, и впоследствии эти отношения регулируются, в том числе на региональном уровне[442]. В этом случае вполне ожидаемо, что региональные власти, ошибочно воспринимая свой собственный интерес как публичный, общегосударственный ин­терес, могут допустить появление в региональном законодательстве нормативных юридических препятствий в реализации конституцион­ных прав и свобод личности.

2. Предотвращение (недопущение) нормативных юридических препятствий в реализации конституционных прав и свобод личности в РФ. Данная стадия формирования правового пространства беспре­пятственной реализации конституционных прав и свобод личности также происходит в процессе правотворческой деятельности. Прогнози­руя возникновение юридических препятствий при реализации того или иного конституционного права или свободы, законодатель может и обя­зан их предотвратить в процессе правотворчества, максимально тщатель­но прописывая весь процесс реализации того или иного конституционно­го права. Именно поэтому законодательство, регулирующее реализацию конституционных прав и свобод личности, требует наличия как можно большего количества процессуальных норм.

Кроме того, в вышеприведенном примере по региональному зако­нодательству действенным способом предотвращения (недопущения) нормативных юридических препятствий в реализации конституцион­ных прав и свобод личности в РФ является принятие на федеральном уровне так называемых «рамочных законов»[443].

3. Выявление нормативных юридических препятствий в реализа­ции конституционных прав и свобод личности в РФ происходит в хо­де правореализации и правоприменения.

Именно в процессе осуществления конституционного права и выявляются помехи, которые не позволяют беспрепятственно реали­зовывать конституционные права или свободы как таковые, а также определяется обоснованность этих помех. И если выясняется, что реализации права мешают нормативные юридические препятствия (необоснованные затруднения, содержащиеся в норме права), то вста­ет задача устранения этих препятствий.

4. Нейтрализация нормативных юридических препятствий в реализации конституционных прав и свобод личности в РФ. Эта ста­дия - своеобразная «работа над ошибками» законодателя, предпола­гающая использование всех имеющихся в рамках действующего за­конодательства правовых средств для обеспечения реализации кон­ституционного права или свободы, несмотря на какие бы то ни было препятствия. Термин «нейтрализация» означает, что нормативные юридические препятствия не исчезают, но их негативное воздействие на реализацию конституционных прав и свобод минимизируется.

Механизм нейтрализации нормативных юридических препятст­вий строится на юридических гарантиях, которые обеспечивают реа­лизацию конституционных прав и свобод. В частности, это могут быть процессуальные гарантии, которые тщательно прописывают по­рядок реализации конституционных прав и свобод. Эти процедуры могут основываться на общеправовых принципах и носить рекомен­дательный характер.

5. Устранение нормативных юридических препятствий в реали­зации конституционных прав и свобод личности в РФ. Тщательный анализ и систематизация процедур по нейтрализации юридических пре­пятствий в реализации конституционных прав и свобод, анализ судебной и иной правоприменительной практики могут и должны привести к изме­нению законодательства в сфере реализации конкретного конституцион­ного права. Тем самьгм устранение юридических препятствий - это всегда внесение изменений в законодательство либо в подзаконные акты.

Каждая стадия «работы» с нормативными юридическими пре­пятствиями может осуществляться в различных формах, различными методами.

Думается, что вышеописанный процесс лучше рассмотреть на конкретном примере.

Статья 32 Конституции РФ предоставляет гражданам РФ право участвовать в управлении делами государства. Весьма обобщенно сформулированное, это право конкретизируется в этой же статье че­рез такие права, как право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, иметь равный доступ к государственной службе и право участвовать в отправлении правосудия.

Особый интерес с точки зрения предмета нашего исследования представляют право быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право иметь равньгй доступ к госу­дарственной службе и право участвовать в отправлении правосудия.

Эти права объединены рядом законодательных нововведений, которые в некоторой степени осложнили реализацию этих прав, а ес­ли быть точнее, создали весьма серьезные юридические препятствия для их реализации.

Действительно, изменения в российском законодательстве по­следних лет затруднили или могут затруднить реализацию указанных конституционных положений для части российских граждан. После принятия отдельных нормативно-правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией[444] [445] и незаконным обогащением, были внесены серьезные изменения в избирательное законодательство, законода­тельство о государственной и муниципальной службе и законодатель­ство о статусе судей в Российской Федерации. Речь идет прежде всего о введении для определенной категории публичных должностных лиц (термин взят из международно-правовых документов. - Е. 3.) обязан­ности представлять определенные сведения и соблюдать определен­ные запреты.

Так, при проведении выборов в федеральные органы государст­венной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов кандидаты должны представить:

- сведения о принадлежащем кандидату, его (ее) супруге (супру­гу) и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находя­щемся за пределами территории Российской Федерации, об источни­ках получения средств, за счет которых приобретено указанное иму­щество, об обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации кандидата, а также сведения о та­ких обязательствах его (ее) супруге (супруга) и несовершеннолетних детей;

- сведения о своих расходах, а также о расходах своего супруга (своей супруги) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в тече­ние последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруги (ее супруга) за три последних года, предше­ствующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка*-.

Подобные требования предъявляются к государственным, муни­ципальным служащим[446], судьям2 [447].

Кроме того, перечисленным выше публичным должностным ли­цам, их супругам и несовершеннолетним детям запрещается откры­вать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами терри­тории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться ино­странными финансовыми инструментами[448], а если таковое имеет место быть, то они обязаны закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, рас­положенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов[449].

Итак, российское законодательство, предоставляя гражданам России права, предусмотренные ст. 32 Конституции РФ, одновремен­но возлагает на них дополнительные обязанности о представлении сведений об их активах и запрещает иметь активы в иностранных банках вне территории РФ. Таким образом, реализация указанных прав обусловливается необходимостью исполнения конкретной до­полнительной обязанности и соблюдения конкретного юридического запрета, т. е. реализация права обременена исполнением обязанности и соблюдением запрета, что может рассматриваться как ограничение права, связанное с особенностями специального конституционно­правового статуса отдельных категорий граждан РФ, или норматив­ное юридическое препятствие в реализации конституционного права.

Ограничения основных прав и свобод личности в Российской Федерации, как известно, должны соответствовать требованиям ст. 55 Конституции РФ, а именно: они должны быть закреплены в нормативно-правовом акте юридической силой не ниже федерального закона и должны быть направлены на защиту указанных в этой статье ценностей, как то: основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение оборо­ны страны и безопасности государства.

Что касается установления запрета для определенной категории публичных должностных лиц самим (курсив мой. - Е. 3.) открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценно­сти в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, то он (запрет), конечно же, является ограни­чением анализируемых конституционных прав, потому как федераль­ный закон, предусматривающий такой запрет, прямо говорит о том, что содержащиеся в нем положения направлены на «обеспечение на­циональной безопасности Российской Федерации», что соответствует указанным в ст. 55 Конституции РФ целям ограничения основных прав и свобод[450].

Обязанность представлять сведения о своих (курсив мой. - Е. 3.) активах (доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущест­венного характера) была закреплена в законодательстве[451] после приня­тия 25 декабря 2008 г. федерального закона «О противодействии кор­рупции»[452].

Однако в самом законе не говорится о том, как противодействие коррупции соотносится с целями ограничения прав, указанными в ст. 55 Конституции РФ. В то же время Конвенция ООН против корруп­ции[453] содержит прямое указание на то, что коррупция порождает про­блемы и угрозы для стабильности и безопасности общества, наносит ущерб демократическим институтам, национальной экономике и пра­вопорядку, что в полной мере соответствует положениям ст. 55 Кон­ституции РФ, где в качестве одной из ценностей, ради которых могут быть ограничены основные права и свободы, выступает защита основ конституционного строя.

Можно проанализировать положения первой главы Конституции РФ на предмет того, наносится ли коррупцией какой-либо ущерб осно­вам конституционного строя РФ (создается ли угроза его нанесения).

Конституция РФ провозглашает в качестве ценностей для Рос­сии демократию, правовое государство, единую экономическую сис­тему, территориальную целостность страны. Тем самым можно сде­лать вывод, что коррупция угрожает важнейшим ценностям России, основам ее конституционного строя.

Однако в федеральном законе «О противодействии коррупции» об этом ничего не говорится, хотя согласно этому нормативному акту правовую основу противодействия коррупции составляют в том числе и общепризнанные принципы и нормы международного права.

Таким образом, наличие в законодательстве требования предос­тавлять сведения о своих (курсив мой. - Е. 3.) активах, отказаться от своих (курсив мой. - Е. 3.) счетов (вкладов), не хранить наличные де­нежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, являются ограниче­ниями прав публичных должностных лиц, обусловленными особен­ностями специального конституционно-правового статуса публичных должностных лиц в РФ.

Иначе обстоит дело с подобными требованиями к супругу (супруге) публичного должностного лица и его (ее) несовершеннолетним детям.

Вышеуказанные нормативные правовые акты предусматривают, что исполнение обязанности и соблюдение запрета публичным долж­ностным лицом в полном объеме, надлежащим образом и в надлежа­щие сроки зависит не только от действий самого публичного должно­стного лица, но и от действий или бездействий «третьих лиц» - суп­руга (супруги) и их несовершеннолетних детей. Считается, что это положение соответствует международным нормам в регулировании такого рода отношений.

Однако это не совсем так. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц[454] говорит о том, что «государст­венные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служеб­ным положением и как это разрешено или требуется законом и адми­нистративными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности (курсив мой - Е. 3.), сведений об активах и обяза­тельствах супруга (супруги) и/или иждивенцев».

Таким образом, в международном праве юридическая обязан­ность представлять сведения о своих активах возлагается только на публичное должностное лицо. И это правильно, поскольку «третьи лица» не имеют никакой юридической обязанности в этих правоот­ношениях, так как не являются субъектами этих правоотношений, а значит, не несут никакой ответственности за непредставление сведе­ний. За неисполнение обязанности «третьими лицами» несет ответст­венность само публичное должностное лицо. Так как «третьи лица» не несут никакой ответственности за непредставление сведений о своих активах, то можно предположить, что они могут уклониться от представления сведений, создав тем самым необоснованные затруд­нения, т. е. нормативные юридические препятствия для публичного должностного лица в реализации его прав, предусмотренных ст. 32 Конституции РФ.

Так, гражданин РФ не будет зарегистрирован в качестве канди­дата на выборную должность, если он не представит сведения о своих активах, активах его (ее) супруги (супруга) и их несовершеннолетних детей[455], а регистрация кандидата на выборную должность будет анну­лирована в случае установления факта открытия или наличия у него счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Рос­сийской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами[456].

Непредставление государственным гражданским служащим све­дений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имуществен­ного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи в случае, если пред­ставление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с государственной гражданской службы[457].

В случае непредставления судьей сведений о своих доходах, расходах, об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и обязательствах имущественного характера, сведений о доходах суп­руга (супруги) и несовершеннолетних детей, их расходах, об имуще­стве, принадлежащем им на праве собственности, и обязательствах имущественного характера в установленные сроки, а также представ­ления заведомо недостоверных сведений судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности[458].

Полномочия судьи прекращаются в том числе в случае наруше­ния судьей, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денеж­ные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) поль­зоваться иностранными финансовыми инструментами[459].

Итак, когда речь идет об участии в исполнении обязанности «третьих лиц» или в соблюдении запрета «третьими лицами», можно говорить о нормативных юридических препятствиях в реализации конституционных прав и свобод публичных должностных лиц как граждан РФ. Действительно, у правообладателя возникают необосно­ванные затруднения в реализации своего права, а возможно, он не сможет реализовать это право вообще, во всяком случае в настоящее время.

Необоснованность затруднений проявляется прежде всего в том, что реализация прав, исполнение обязанностей и соблюдение запре­тов, связанных со специальным конституционно-правовым статусом публичного должностного лица, зависят не только от волеизъявления и действий самого лица, а от действий (бездействия) других лиц.

Зачем законодатель обременяет обязанность публичного долж­ностного лица участием в этом «третьих лиц»? Понятно, что законо­датель стремится максимально затруднить возможность сокрытия не­законного обогащения, т. е. значительного увеличения активов пуб­личного должностного лица, превышающего его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать[460]. И поскольку Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, она должна принять такие законодательные меры, какие могут потребо­ваться, с тем чтобы признать незаконное обогащение, когда оно со­вершается умышленно, уголовно наказуемым деянием.

Человек, приобретая специальный конституционно-правовой ста­тус, сознательно идет на то, что он будет иметь как льготы, привилегии, преимущества, так и компенсирующие их ограничения. Почему в таком случае ограничениям подвергаются его родственники, которые не обла­дают специальным конституционно-правовым статусом?

И почему в качестве лиц выбраны именно супруг (супруга) и не­совершеннолетние дети? Почему именно эти лица? Законодатель ис­ходит из соображений близкого родства? Из соображений довери­тельного отношения? Список родственников можно расширить, в принципе, до бесконечности.

Так, Семейный кодекс РФ называет в качестве членов семьи, кроме детей и супругов, еще родителей, дедушек, бабушек, внуков, полнородных и неполнородных братьев и сестер[461]. Жилищный кодекс добавляет нетрудоспособных иждивенцев[462]. Не говоря уже о наслед­никах, в число которых включаются родственники чуть не до седьмо­го «колена», включая пасынков, падчериц, отчима и мачеху[463].

Таким образом, выделять из родственников кого-либо достаточ­но бессмысленно. К тому же как законодатель может определить, ка­кому лицу в большей мере доверяет публичное должностное лицо?

Однако Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная Россией, не обязывает публичное должностное лицо сообщать сведе­ния об активах родственников, т. е. не содержит нормативного юри­дического препятствия для реализации анализируемых конституци­онных прав. Для устранения данного нормативного юридического препятствия необходимо воспроизвести в российском законодатель­стве упомянутую норму из Конвенции и тем самым привести россий­ское законодательство в соответствие с нормами международного права: обязать публичное должностное лицо представлять сведения исключительно о своих активах.

Такое изменение законодательства устранит имеющееся норма­тивное юридическое препятствие в реализации конституционных прав, предусмотренных ст. 32 Конституции РФ. Вместе с тем, даже не устраняя нормативное юридическое препятствие (потому как процесс этот сложный и долгий), его можно нейтрализовать. В частности, ес­ли разработать и соблюдать определенные процедуры, основанные на общеправовых принципах.

В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, когда супруг (супруга) отказывается представлять сведения о своих активах или уз­нать эту информацию невозможно в силу разных обстоятельств (неиз­вестно место проживания супруга, например). В этом случае в государ­ственном (муниципальном) органе создается конфликтная комиссия, которая должна решить, можно ли считать причины, по которым не бы­ли представлены сведения об активах супруга (супруги), уважительны­ми и все ли усилия предприняло публичное должностное лицо для доб­росовестного исполнения своей обязанности по представлению сведе­ний об активах. В данном случае речь идет об усмотрении членов ко­миссии. Можно обратиться к аргументации, содержащейся в Указе Пре­зидента РФ: если в заявлении обязанного лица и других материалах со­держатся достаточные основания, позволяющие сделать вывод, что причина непредставления обязанным лицом сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является объективной и уважи­тельной, то можно считать, что обязанность по предоставлению сведе­ний об активах супруга (супруги) исполнена1.

Однако насколько органы Прокуратуры РФ посчитают доводы конфликтной комиссии убедительными, неизвестно. В этом случае можно было бы предложить наделить полномочиями руководителя органа государственной власти, государственного (муниципального) органа запрашивать соответствующие сведения об активах близких родственников своих сотрудников в органах и организациях, имею­щих такие сведения.

С другой стороны, насколько законным является получение све­дений об активах лица без его разрешения? Как соотносится это по­ложение с защитой персональных данных? Тайной личной жизни? С коммерческой тайной? С банковской тайной?

і

Согласно ратифицированной Россией Конвенции ООН против коррупции в рамках внутренней правовой системы России должны быть созданы надлежащие механизмы для преодоления препятствий, которые могут возникнуть в результате применения законодательства о банковской тайне[464]. Предположительно, это касается и коммерче­ской тайны, тайны частной жизни, защиты персональных данных.

Гораздо больше вопросов вызывает требование отказа супруга (супруги) публичного должностного лица и его (ее) несовершенно­летних детей от «иностранных активов» «открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в ино­странных банках, расположенных за пределами территории Россий­ской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финан­совыми инструментами». Конституционность этих положений зако­нодательства вызывает сомнения, потому как отказ указанных лиц соблюдать это требование не затрудняет реализацию права публично­го должностного лица, а делает его реализацию невозможной.

Но этот вопрос выходит за рамки данного исследования.

Резюмируя изложенное, необходимо отметить, что формирова­ние правового пространства беспрепятственной реализации консти­туционных прав и свобод, а значит, решение проблем с нормативны­ми юридическими препятствиями, возможно и необходимо в ходе всего процесса правового регулирования конституционных прав и свобод и их реализации. Основная нагрузка в этом лежит на законо­дателе. Правоприменители и сами управомоченные лица могут и должны помогать законодателю, выявляя нормативные юридические препятствия в реализации своих конституционных прав и свобод и предлагая формы их нейтрализации.

2.7.

<< | >>
Источник: М. Абдрашитов.. Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: вопросы идентификации и преодоления : моно¬графия / В. М. Абдрашитов и др. ; под ред. В. Ю. Панченко, А. А. Петрова. - Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2016. - 396 с. . 2016

Еще по теме Юридические гарантии как форма нейтрализации нормативных юридических препятствий в реализации конституционных прав граждан РФ:

  1. Избирательность правоприменения как юридическое препятствие в реализации прав и законных интересов граждан: распознавание и преодолени
  2. Предостережение как правовое средство преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  3. Правовой эксперимент как средство недопущения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  4. Оценка правовых режимов как способ распознавания и преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  5. Юридические препятствия в реализации прав собственников недвижимого имущества
  6. Неправомерные ограничения прав человека и юридические препятствия в их реализации: распознавание и преодоление
  7. Реут Дмитрий Алексеевич. ИНФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ КАК ГАРАНТИЯ РЕАЛИЗАЦИИ АКТИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2015, 2015
  8. Квалифицированное молчание правотворческого органа и идентификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  9. Преодоление коллизий в праве как нормативных препятствий в реализации прав и законных интересов
  10. Страховые механизмы преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов