<<
>>

Квалифицированное молчание правотворческого органа и идентификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов

(В. Ю. Панченко, А. М. Сабиров)

На сегодняшний момент понятие квалифицированного молчания правотворческого органа и понятие юридических препятствий в реа­лизации прав и законных интересов представляют собой достаточно актуальные темы научных исследований.

Это обусловлено как обще­теоретическим характером понятий, так и недостаточной исследован­ностью связанных с ними проблем в современной теории права.

Юридические препятствия в реализации прав и законных инте­ресов - это нормативно установленные и (или) юридико-фактические условия, осложняющие (затрудняющие либо блокирующие) процесс осуществления правовых возможностей (прав, свобод, законных ин­тересов) конкретного субъекта права в конкретной ситуации, тре­бующие от носителя прав и законных интересов дополнительных, нормативно незапрограммированных либо предусмотренных в уста­новленном правом порядке реализации права, но несоразмерных, не­разумных организационных, материально-технических, временных, интеллектуальных и иных затрат[19].

Квалифицированное молчание правотворческого органа- это целенаправленная его позиция по тому или иному вопросу, требую­щему правового регулирования, когда последнее осуществляется при помощи минимального набора нормативно-регулятивных средств вы­сокой степени обобщения (нормативных обобщений).

Использование такого юридико-технического приема количест­венно упрощает текст формального источника права, что, в свою оче­редь, позволяет соблюсти правило, упоминаемое Р. Иерингом: «чем меньше материал, тем легче и вернее пользоваться им». Однако такой юридико-технический прием «ничем не упрощает той мысли или того содержания, которое оно должно обозначать, но оно вливает его в форму, несравненно упрощающую и облегчающую пользование им»[20].

Наличие квалифицированного молчания по тому или иному во­просу позволяет субъектам правореализации формулировать кон­кретные правила на основании нормативных обобщений.

Однако всегда существует вероятность того, что субъекты пра­вореализационной деятельности используют эти возможности в це­лях, не предполагаемых правотворческим органом. Более того, воз­можно злоупотребление такими возможностями для удовлетворения собственных интересов противоправного характера. В такой ситуации возможно возникновение юридических препятствий в реализации прав и законных интересов, в большинстве случаев выражающихся в виде установления правоприменителем незаконных барьеров.

Представляется, что квалифицированное молчание при низком уровне правовой квалификации (знаний в области права) правопри­менителя выступает причиной возникновения юридических препятст­вий в реализации прав и законных интересов на основании следую­щего.

В случае, когда та или иная ситуация урегулирована путем ис­пользования норм права, от субъектов правореализации, по общему правилу, не требуется таких знаний в области права (уровня правовой культуры в целом), которые требуются для разрешения вопроса, уре­гулированного путем использования нормативных обобщений (пра­вовых принципов, целей, задач и иных).

Это означает, что субъекты права, прежде всего правопримени­тели, в государственно-организованном обществе должны обладать достаточным уровнем знаний в области права, чтобы быть в состоя­нии, во-первых, идентифицировать квалифицированное молчание правотворческого органа и, во-вторых, сформулировать на основе нормативных обобщений предписание, отвечающее признакам закон­ности.

Однако, с учетом фактических данных, вывод об отсутствии правоприменителей, неспособных выполнять вышеуказанные позна­вательные операции, является ошибочным[21].

При низком уровне профессиональной правовой культуры ква­лифицированное молчание правотворческого органа как юридико- технический прием будет выступать причиной возникновения право­применительных юридических препятствий в реализации прав и за­конных интересов в тех или иных формах.

В связи с изложенным приобретает актуальность вопрос об идентификации юридических препятствий в реализации прав и за­конных интересов в системе законодательства, а также при разреше­нии конкретных правоприменительных ситуаций. Речь идет о тех яв­лениях правовой действительности (критерии), обнаружив которые необходимо констатировать наличие юридического препятствия в реализации прав и законных интересов. Необходимость такой иден­тификации также обусловлена требованиями эффективного правового регулирования для нормального функционирования общественных отношений.

Поскольку понятия квалифицированного молчания, юридиче­ских препятствий, правовой культуры правоприменителя связаны между собой[22], представляется, что, констатируя наличие на право­творческом уровне квалифицированного молчания, необходимо, как правило, констатировать большую вероятность возникновения юри­дических препятствий в реализации прав и законных интересов.

В силу этого наличие квалифицированного молчания выступает своеобразным идентификатором юридических препятствий.

Необходимо отметить, что юридические препятствия возникают в данном случае не на нормативном уровне, поскольку квалифициро­ванное молчание представляет собой вполне определенную государ­ственную позицию[23] и означает урегулированность общественных от­ношений (этим оно отличается от пробелов в праве), а на уровне пра- вореализации.

Квалифицированное молчание в одних случаях может выступать в качестве причины возникновения юридических препятствий, в дру­гих случаях - эффективным средством их преодоления. Поэтому пра­воприменитель, обладающий достаточным уровнем правовой квали­фикации, не только не создаст юридических препятствий путем ис­пользования квалифицированного молчания, но и сможет преодолеть с его помощью уже существующие юридические препятствия в реа­лизации прав и законных интересов.

Представляется, что алгоритм идентификации правопримени­тельных юридических препятствий с помощью квалифицированного молчания правотворческого органа сводится к идентификации по­следнего.

Представляется, что алгоритм идентификации квалифицирован­ного молчания выглядит следующим образом.

В первую очередь, необходимо установить группу правовых нормативных актов, связанных с правоприменительной ситуацией. Необходимо, руководствуясь юридической силой правовых норма­тивных актов, выстроить их иерархию, расположив самый «сильный» акт во главе иерархии, самый «слабый» - в нижних звеньях иерархии.

Необходимость построения иерархии обусловлена определением места каждого нормативного обобщения в системе исследуемых ис­точников, которое будет описано далее.

Отметим, что в эту группу следует включать и акты высших ор­ганов судебной власти, содержащие в себе обобщения практики при­менения той или иной нормы права, ее толкование и т. д. К таким ак­там надо обращаться, чтобы найти, как те или иные спорные право­применительные ситуации (в том числе связанные с квалифициро­ванным молчанием правотворческого органа) уже решали правопри­менители.

В случае обнаружения решения такой спорной ситуацииправо- применителем нельзя констатировать отсутствие квалифицированно­го молчания, поскольку правотворческое молчание может быть уст­ранено только самим правотворческим органом. Правоприменитель обнаруживает те или иные выходы из спорной ситуации, связанные с молчанием, но не устраняет его. Иными словами, наличие правопри­менительной практики по тому или иному вопросу для идентифика­ции квалифицированного молчания значения не имеет.

Включению в вышеназванный перечень подлежат и акты органа конституционного контроля (в Российской Федерации - Конституци­онного суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации) в силу того, что такие акты по своей юридической силе приравниваются к закону[24] [25]. Так, в соот­ветствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федера­ции» вместе со вступлением в силу постановления Конституционного суда утрачивает силу признанный этим постановлением неконститу­ционным акт (включая закон).

Цель первой стадии заключается в том, чтобы систематизиро­вать законодательный материал в представлениях субъекта познава­тельной деятельности. Такая систематизация позволит избежать оши­бок познающего субъекта. Так, правоприменительная ситуация может быть урегулирована, но положения (статьи, части пункты), содержа­щие нормативно-регулятивные средства, ее регулирующие, могут быть изложены в законе различными способами (прямой, бланкет­ный, отсылочный"). В результате изучения лишь части законодатель­ного материала у познающего субъекта может сложиться ошибочное представление об отсутствии нормативного регулирования правопри­менительной ситуации, в то время как в неизученной части такое ре­гулирование будет иметь место.

Не исключено, что нормативное регулирование (а также его правоприменительное решение) может и вовсе отсутствовать, не­смотря на наличие необходимости, обусловленной как юридическими причинами (прямое указание органа конституционного контроля, вышестоящего органа), так и неюридическими (социальными, поли­тическими, экономическими). В таком случае имеет место правотвор­ческое бездействие, при котором правотворческий орган не осущест­вляет никакого правового регулирования, злонамеренно не исполняя так или иначе возложенную на него обязанность по созданию, изме­нению или отмене нормативных регулятивных средств.

Во вторую очередь следует определить направления политики, цели правотворческого органа, которые могут носить как правовой, так и неправовой (социальный, экономический) характер, которые последний преследует, вводя то или иное регулирование. Выражаясь словами Ш. Л. Монтескье, необходимо «уразуметь дух закона»[26] [27].

Данные цели правотворческого органа могут касаться как пра­вового нормативного регулирования, так и решения конкретной пра­воприменительной ситуации. Учитывая, что Ш. Л. Монтескье умыш­ленно при определении «духа» закона не отделял законы гражданские и законы политические", следует согласиться с С. А. Дробышевским и Е. А. Тихонравовым в том, что информация, необходимая для уста­новления такой цели, «может присутствовать не только в формальных источниках права, но и в других юридических актах». Кроме того, как отмечают авторы, такого рода сведения могут присутствовать и в средствах массовой информации[28].

В третью очередь следует проанализировать каждый правовой нормативный акт на наличие либо отсутствие следующих критериев квалифицированного молчания.

Во-первых, наличие нормативных обобщений, а именно право­вых принципов, правовых задач, правовых целей, правовых аксиом. Такие нормативные обобщения, как правовые фикции, правовые пре­зумпции, правовые дефиниции, а также нормы права, для констата­ции квалифицированного молчания использоваться не могут в силу: а) своего технического назначения в правовом регулировании, б) сво­ей конкретности, невозможности их использования для решения пра­воприменительной ситуации, к которой они напрямую правотворче­ским органом не отнесены.

Речь в данном случае не идет об общеправовых нормативных обобщениях, которые имманентны системе законодательства, напри­мер о презумпции «знания права».

Обнаружив принципы, цели, задачи в правовом нормативном акте, необходимо проанализировать их направленность: имеют ли они направленность на детальную регламентацию деятельности, четкое установление ее пределов либо на предоставление субъектам права определенной свободы.

В качестве примера невозможности использования второй груп­пы нормативных обобщений для идентификации квалифицированно­го молчания приведем пример дефиниции понятия «потребитель» в соответствии с Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»: потребитель - гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Данная дефиниция максимально конкретна и в случае невозможности определения статуса покупателя товаров (заказчика работ, услуг) связывает границы свободы усмот­рения правоприменителя с целью приобретения товаров, работ и ус­луг.

В качестве примера недопустимости использования квалифици­рованного молчания с позиций правоприменения возможно привести Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банков­ской деятельности» (далее - Закон). В данном Законе отсутствует ка­кое-либо указание на принципы правового регулирования, правовые цели, задачи. В то же время таковые могут быть выведены из норм указанного закона, в том числе и цель законодателя максимально формализовать банковскую деятельность, включая детальную регу­ляцию всех ее стадий с целью обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов заинтересованных лиц (вкладчиков и т. д.). Та­кая детальная регуляция будет способствовать укреплению принципа правовой определенности в банковской сфере, а также развитию эко­номики и профилактики правонарушений.

Ввиду отсутствия направленности нормативных обобщений на предоставление участникам оборота свободы в определении своей деятельности (включая те или иные процедуры), квалифицированное молчание как правотворческий прием в Законе реализован не был, поэтому правоприменителем в данном случае использован быть не может.

Необходимо указать, что в большинстве правоприменительных ситуаций возможно применение принципов, изложенных в Конститу­ции Российской Федерации (далее - Конституция), касающихся вер­ховенства прав и свобод человека и гражданина, свободы предприни­мательской деятельности; эти и другие принципы, в силу прямого указания ч. 1 ст. 15 Конституции, подлежат применению напрямую. В силу изложенного, на первый взгляд, в большинстве случаев пер­вый критерий всегда будет иметь место при разрешении конкретной правоприменительной задачи.

Однако, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции, права и свобо­ды человека и гражданина при определенных обстоятельствах могут быть ограничены. В силу возможности такого ограничения даже при наличии в группе исследуемых правовых нормативных актов Консти­туции (и соответствующих принципов) невозможно автоматическое удовлетворение первого критерия идентификации квалифицирован­ного молчания правотворческого органа. Другими словами, логика по типу «в группе правовых нормативных актов есть Конституция, в ней есть принципы, а значит, первый критерий идентификации удовле­творен» представляется неверной.

Во-вторых, выявив наличие и направленность указанных норма­тивных обобщений, необходимо установить, содержится ли в группе правовых нормативных актов или в конкретном правовом акте прямое указание на невозможность квалифицированного молчания, а именно наличие правил поведения, напрямую регулирующих правопримени­тельную ситуацию, требующую решения. Кроме этого, необходимо установить наличие запретов на расширительное толкование. В слу­чае констатации такого запрета применение квалифицированного молчания невозможно.

Это объясняется вышеупомянутым тезисом о последовательно­сти использования конструкции квалифицированного молчания: сна­чала она используется правотворческим органом, затем правоприме­нителем. В случае отсутствия первой стадии вторая не может иметь места.

Примером такого запрета выступает институт защиты должни­ка-гражданина при обращении взыскания на его имущество, а именно статья 446 Гражданского процессуального кодекса (далее - ГПК РФ), устанавливающая перечень имущества, на которое не может быть об­ращено взыскание по исполнительным документам. Это означает, что «при установлении механизма исполнительного производства феде­ральный законодатель, следуя принципам правового социального го­сударства, призванного создавать условия, обеспечивающие достой­ную жизнь и свободное развитие человека, правомочен определить пределы обращения взыскания по исполнительным документам на жилые помещения, находящиеся в собственности граждан- должников, с тем чтобы обеспечить их права в жилищной сфере на уровне, позволяющем реализовать естественную потребность в жи­лище как необходимом средстве жизнеобеспечения»[29].

Иными словами, расширительно статья 446 толковаться не мо­жет. В силу наличия запрета (выводимого не только из ГПК РФ, но из практики Конституционного суда Российской Федерации в отноше­нии данной нормы) квалифицированное молчание в отношении ст. 446 ГПК РФ отсутствует, причем и в случае с решением конкретной правоприменительной ситуации, и в случае с самим институтом пре­делов имущественной ответственности должника-гражданина.

В качестве факультативного критерия идентификации квалифи­цированного молчания при решении правоприменительной ситуации возможно установить, мог ли правотворческий орган детально урегу­лировать этот вопрос (в т. ч. оценить целесообразность такого деталь­ного регулирования). Если будет установлено, что правотворческий орган мог (например, не было острой необходимости в издании пра­вового нормативного акта) детально урегулировать этот вопрос, то такое установление должно быть очередным сигналом (маркером, критерием) наличия квалифицированного молчания как при решении конкретной правоприменительной ситуации, так и при исследовании конкретного правового нормативного акта на предмет квалифициро­ванного молчания.

При наличии всех вышеназванных критериев хотя бы в одном правовом нормативном акте, так или иначе связанном с правоприме­нительной ситуацией, следует констатировать наличие квалифициро­ванного молчания.

В случае, если квалифицированное молчание идентифицировать не удалось, то обнаруживать юридические препятствия необходимо иными способами.

В случае установления квалифицированного молчания на нор­мативном уровне имеет место и юридическое препятствие в реализа­ции прав и законных интересов.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что квалифицированное молчание правотворческого органа может быть использовано для идентификации правоприменительных юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в силу наличия причинной связи. Такая причинная связь обусловлена тем, что указанные поня­тия опосредуются с помощью правовой культуры (в т. ч. уровня зна­ний в области права) правоприменителя и правотворческого органа.

Таким образом, одним из способов идентификации юридических препятствий в реализации прав и законных интересов выступает ус­тановление квалифицированного молчания правотворческого органа. Алгоритм определения таких препятствий в правовом регулировании идентичен алгоритму идентификации квалифицированного молчания правотворческого органа.

Кроме того, квалифицированное молчание правотворческого ор­гана может быть использовано не только для юридических препятст­вий в реализации прав и законных интересов, которые уже имеют ме­сто, но и тех препятствий, которые предположительно возникнут в будущем, т. е. потенциальных.

1.4.

<< | >>
Источник: М. Абдрашитов.. Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: вопросы идентификации и преодоления : моно¬графия / В. М. Абдрашитов и др. ; под ред. В. Ю. Панченко, А. А. Петрова. - Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2016. - 396 с. . 2016

Еще по теме Квалифицированное молчание правотворческого органа и идентификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов:

  1. Идентификация и преодоление юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в сфере финансового права
  2. ГЛАВА 1 Методологические и теоретические основы идентификации и преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  3. ГЛАВА 2 Отраслевые и межотраслевые проблемы идентификации и преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  4. М. Абдрашитов.. Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: вопросы идентификации и преодоления., 2016
  5. Предостережение как правовое средство преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  6. Страховые механизмы преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  7. Правовой эксперимент как средство недопущения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  8. Избирательность правоприменения как юридическое препятствие в реализации прав и законных интересов граждан: распознавание и преодолени
  9. Оценка правовых режимов как способ распознавания и преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  10. О юридических препятствиях в реализации прав и законных интересов потерпевшего в контексте статьи 52 Конституции Российской Федерации
  11. Моделирование преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов (о некоторых общих подходах к использованию математических методов для оптимизации правовых систем)
  12. Преодоление юридических препятствий в реализации законных интересов
  13. Преодоление коллизий в праве как нормативных препятствий в реализации прав и законных интересов
  14. Юридические гарантии как форма нейтрализации нормативных юридических препятствий в реализации конституционных прав граждан РФ
  15. Юридические препятствия в реализации прав собственников недвижимого имущества
  16. Неправомерные ограничения прав человека и юридические препятствия в их реализации: распознавание и преодоление
  17. Статья 18. Обеспечение прав на квалифицированную юридическую помощь
  18. Обращение в защиту публичных интересов, прав и законных интересов других лиц (ст. 53 АПК РФ) :