Развитие законодательства, регулирующего ограничения оборотоспособности земельных участков

С древнейших времен, несмотря на существование частной собственности, правовое регулирование оборота земельных участков сопровождалось ограничениями оборотоспособности, которые были известны римскому праву и реализовывались в законодательстве посредством выделения участков, изъятых из оборота.

3

относившиеся к категории общественного обладания . К числу участков, изъятых из оборота, относились также межи - полосы земли шириною 1,5 метров, посредством установления которых земельные владения отделялись

4

друг от друга .

Определенной спецификой характеризовался правовой режим береговой полосы. Моря и реки признавались публичной собственностью, но берег реки мог принадлежать на праве собственности частным лицам, на которых возлагалась обязанность предоставить другим лицам право пользования прибрежной полосою для судоходства и иных целей насколько этого требовал торговый оборот^{[3] [4] [5]. Такие обязанности представляли собой ограничения прав собственника в общественном интересе[6].}

Категория земельных участков, ограниченных в обороте, существующая в действующем законодательстве РФ, в римском праве отсутствовала.

Изъятие земельного участка для публичных нужд могло повлечь исключение его из оборота. Вопрос о существовании института изъятия земельных участков в римском праве носит дискуссионный характер. По мнению Д.В. Дождева, законодательство древнего Рима не допускало возможности принудительного прекращения права собственности в интересах общественной пользы; римские власти не имели права обязать собственника земельного участка продать его, если участок был необходим, например, для возведения дороги. Принудительный выкуп земли даже с

7

целью ее последующей раздачи ветеранам считался неправовым актом . Вместе с тем, Ч. Санфилиппо, подчеркивал, что римское право допускало

о

экспроприацию земельных участков в общественных целях . По нашему мнению, наличие в законодательстве института изъятия земельных участков для публичных нужд является объективной потребностью, поскольку представляет собой юридический механизм решения социальноэкономических задач, таких как возведение дороги, общественных зданий и сооружений при отсутствии возможности размещения указанных объектов другим способом или в другом месте, в связи с чем институт изъятия земельных участков для публичных нужд является составной частью любой правовой системы, в том числе римского права.

Одной из публичных форм земельного оборота, получившего распространение в Средние века, является изъятие земельных участков; к публичным формам земельного оборота наряду с изъятием относились перераспределение земель, а также секуляризация земель, принадлежащих церкви. В ряде случаев изъятие земельных участков влекло ограничение их ^{[7] [8] оборотоспособности. Так, участки, изъятые в пользу церкви, исключались из гражданского оборота и поступали в так называемую «мертвую руку» (en main morte, ins todte Hand). В свою очередь, секуляризация церковных земель предполагала изъятие участков из юрисдикции церкви и возвращение их в гражданский оборот путем предоставления частным лицам[9].}

В Средние века и Новое время ограничение оборотоспособности земельных участков осуществлялось также путем выделения участков, изъятых из оборота, к которым относились земельные участки казны, публичных юридических лиц, публичные дороги и иные пути сообщения^[10].

Публичные формы земельного оборота были известны и русскому дореволюционному законодательству. В частности, в российском государстве продолжительное время существовал институт родовых имений; участки, входившие в состав родовых имений, могли продаваться и покупаться, но полноценной собственностью они не являлись, так как по усмотрению государства подлежали изъятию и перераспределению^[11].

В соответствии с русским дореволюционным законодательством изъятие земельных участков путем выкупа допускалось в общественных интересах^{[12] [13], именуемых в литературе «общественной пользой намеченного}

13

предприятия» . Размещение на земельном участке дороги или иного подобного объекта влекло присвоение земельному участку статуса изъятого из оборота.

Возможность продажи земли или переход прав на землю от одного лица к другому в русской дореволюционной литературе определялись как

«оборотоспособность», при этом некоторые авторы подчеркивали, что определенные земли являются не способными к обороту по их природе^[14]. В качестве примера норм об ограничении оборота земли можно назвать положения о выделении участков, изъятых из оборота, к которым относились межи и межники, дороги, воды и водяные пути сообщений, участки с расположенными на них крепостями, портами, гаванями, церковными строениями, монастырями, публичными памятниками и общественными кладбищами^[15]. Исследуя вопрос изъятия из гражданского оборота кладбищенских земель А.М. Гуляев отмечал, что по религиозным основаниям опустевшие кладбища, находящиеся среди населенных мест, должны быть огорожены или обведены рвом владельцами той земли, на которой они были устроены, никакого строения на этих местах нельзя возводить, а также запрещено обращать эти места под пашню, отсюда можно бы заключить, что земля под кладбищем была изъята совершенно из обращения^{[16] [17] [18]. Таким образом, правовой режим земельного участка как изъятого из оборота мог сохраняться в случае прекращения}

функционирования на участке объекта, наличие которого стало поводом для изъятия.

Ограничения оборотоспособности земельных участков устанавливались по русскому дореволюционному законодательству в отношении иностранных граждан, которым запрещалось приобретать землю

17

в собственность .

Революционные преобразования 1917 г. оказали существенное влияние

на оборот земельных участков в России. Декрет ВЦИК от 26 октября 1917 г.

18

«О земле» провозглашал национализацию всей земли и ее равное распределение между трудящимися. Наемный труд, сдача земли в залог или в аренду запрещались.

Положения Декрета о земле получили дальнейшее развитие в Земельном кодексе РСФСР 1922 г.^[19], ст. 2 которого определяла, что все земли являлись собственностью рабоче-крестьянского государства, независимо от того, в чьем пользовании они находились, а статья 6 Конституции СССР 1936 года^[20] называла землю, ее недра, воды, леса государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.

В свою очередь, Земельным кодексом РСФСР 1922 г. были подробно регламентированы публичные формы оборота. Так, ст. 22 ЗК РСФСР 1922 г. предусматривала изъятие земли при землеустройстве, а также для мелиорации, дорожного строительства или иных государственных, либо общественных надобностей^{[21] [22].}

22

Статьей 46 ЗК РСФСР 1922 г. Народный Комиссариат Земледелия

наделялся правом для нужд переселения изымать в местностях, открытых для переселения, участки у земельных обществ, которыми они не пользовались или пользовались не по назначению. В свою очередь, земельное общество обладало правом изъятия усадебных земель сверх установленной ст. 127 Кодекса нормы, используемых в качестве полевых земель, у их пользователей и передачи нуждающимся существующим или вновь образующимся крестьянским дворам, с учетом уравнения в угодьях, производимого за счет излишков. Данная конструкция фактически предусмотрела возможность изъятия земель в целях их последующего перераспределения.

Право пользования землей регламентировалось ст. 21 ГК РСФСР 1922

2 3 24

г. ; ст. 95 ГК РСФСР 1964 г. . Договоры аренды земельных участков были ограничены изначально рядом актов, а Постановлением ЦИК и СНК СССР от

25

4 июля 1937 г. - запрещены. Со временем (после Великой Отечественной войны) ограниченная возможность временного пользования землей была предусмотрена, но не в результате соглашения сторон, а в силу распорядительного акта государственного органа^{[23] [24] [25] [26] [27] [28].}

Право пользования землей упомянуто и Конституцией СССР 1977

27

года , устанавливающей возможность предоставления для использования гражданам, предприятиям, учреждениям природных объектов, в том числе земли, являющихся неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, и находящихся в ведении Советов народных депутатов (ст. 10).

Общая концепция земельных прав в тот период была четко регламентирована: если гражданин или организация нуждались в получении участка, то для его выделения принималось соответствующее административное решение. При этом в тот исторический период, по словам

А.В. Венедиктова, государство объединяло всю полноту государственной

28

власти со всеми правомочиями собственника на землю . Можно добавить, что в период господства исключительной государственной собственности на землю не существовало легального гражданского оборота любых земельных участков (в том числе, сельскохозяйственного назначения), но был их публичный (административный) оборот, выражавшийся в предоставлении земельных участков колхозам, предприятиям и учреждениям. Колхозы и совхозы имели право передавать земельные участки во вторичное землепользование членам колхозных дворов и работникам совхозов. Данный механизм передачи (перехода) прав от одного субъекта к другому также выражал собою разновидность административного земельного оборота. В определенных пределах в земельных отношениях присутствовали и частноправовые элементы. Так, изъятие земельного участка как форма административного оборота земли основывалось на нормах публичного права, а возмещение убытков землепользователей и потерь сельскохозяйственного производства осуществлялись по гражданскому законодательству^{[29] [30] [31] [32].}

На основе анализа советского земельного законодательства можно отметить, что ограничение оборота земли в советское время

характеризовалось высокой степенью публичного контроля в связи с ограничением свободы договорных отношений, что обуславливалось

30

спецификой политической системы страны .

Конец восьмидесятых и начало девяностых годов XX века ознаменовались наступлением перестройки и переходом к рыночной

31

экономике. Основы законодательства Союза ССР «Об аренде» 1989 г. ,

32

Основы законодательства СССР и союзных республик «О земле» 1990 г. , Закон СССР 1990 г. «О собственности»^[33] и Закон РСФСР 1990г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»^{[34] [35], указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулировавшие порядок и условия осуществления земельной и аграрной реформы, создали необходимую нормативную базу для развития гражданского оборота земельных участков.}

Как справедливо отмечает Ф.П. Румянцев, организующая роль государства при осуществлении современной земельной реформы 1990-х годов проявилась не в полной мере, законодательство о реформе было неполным и противоречивым, в нем не уделялось должного внимания надлежащему оформлению прав новых земельных собственников, землеустроительным действиям, их государственному финансированию,

35

вследствие чего земельный оборот не получил ожидаемого развития . Следует добавить, что в период земельного реформы пробельностью характеризовались также нормы, ограничивающие оборотоспособность земельных участков. В Земельном кодексе РСФСР 1991 г.^[36] четко не выделялись земельные участки, изъятые и ограниченные в обороте. Статья 76 ЗК РСФСР упоминала об участках общего пользования, к которым относились земли, для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения, полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий, а также земли, на которых располагались пути сообщения. Несмотря на отсутствие в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. прямого указания о том, что земельные участки общего пользования являлись участками, изъятыми из оборота, Кодекс содержал положения о целевом назначении указанных земель, предоставление которых гражданам и юридическим лицам не допускалось. Следовательно, правовой режим земель общего пользования по своему содержанию соответствовал правовому режиму участков, изъятых из оборота.