<<
>>

Особенности ограничения оборотоспособности земельных участков в составе отдельных категорий земель

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 6-П разъяснено, что возможность ограничений прав, ограничения оборотоспособности, как и их характер, должна

обусловливаться необходимостью защиты конституционно значимых ценностей, а именно основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Установленные федеральным законом ограничения прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров также должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать существо данных конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания

189

соответствующих конституционных норм .

Данная правовая позиция Конституционного суда РФ означает, что государство как организация публичной власти в силу своего статуса вынуждено ограничивать оборотоспособность ряда земель, необходимых для исполнения своих функций. К таким землям, прежде всего, следует отнести земли, предназначенные для защиты и охраны государственной границы и земли вооруженных сил, в т.ч. земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы [189]

Российской Федерации, войска пограничной службы Федеральной службы безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, военные суды; земли, занятые объектами организаций федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны; земельные участки, занятые пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, инженернотехническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

С древнейших времен установление государственных границ относилось к компетенции российского государства, а в Русской Правде подчеркивалось, что от точного установления границ зависят безопасность и благоденствие государства[190]. В современном законодательстве такой подход нашел свое отражение в ст. 71 Конституции РФ, относящей к исключительному ведению Российской Федерации установление и защиту Государственной границы, оборону и безопасность РФ. Данные нормы получили развитие в ЗК РФ и иных федеральных законах.

Исследование положений ЗК РФ показывает, что в Кодексе нечетко урегулирован вопрос о том, каково место земель, предназначенных для защиты и охраны Государственной границы, в составе земель специального назначения. Такая постановка вопроса обусловлена тем, что в ст. 87 ЗК РФ упоминаются лишь участки, на которых располагаются здания, строения сооружения и иные объекты, необходимые для охраны Государственной границы. При этом в соответствии со ст. 93 ЗК РФ земли, используемые или предназначенные для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ, входят в состав земель обороны и безопасности.

По нашему мнению, земли, предназначенные для защиты и охраны Государственной границы, сами по себе вне зависимости от расположения на них каких-либо объектов, обладают специальным правовым режимом, отличным от режима земель обороны и безопасности.

Понятие государственной границы приведено в ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»[191] [192] [193] (далее - Закон «О Государственной границе Российской Федерации»), определяющей границу РФ как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, устанавливающие пределы государственной территории РФ. Из данного понятия следует, что граница РФ - это линия на земной поверхности, представляющая собой пространственный предел действия государственного суверенитета РФ.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона о государственном кадастре недвижимости, п. 10 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 04

192

февраля 2010 г. № 42 территориальное установление Государственной границы РФ осуществляется на основании документов, представляемых

193

Министерством иностранных дел РФ в орган кадастрового учета (Росреестр, Кадастровая палата). В ГКН вносятся такие сведения о прохождении Государственной границы, как: описание ее прохождения; реквизиты международных договоров Российской Федерации, федеральных законов, в соответствии с которыми установлено или изменено прохождение

Государственной границы; реквизиты документов об изменениях, уточнениях прохождения Государственной границы на местности, произведенных в порядке проверки Государственной границы на основании международных договоров Российской Федерации.

В литературе справедливо обращалось внимание на ряд недостатков, связанных с занесением в ГКН сведений о государственной границе. Так, указанные данные МИД России должен представить в орган кадастрового учета в течение пяти рабочих дней, однако момент, с которого начинает течь этот срок, в ст. 15 Закона о ГКН не предусмотрен. «После внесения сведений о Государственной границе в ГКН на кадастровой карте наглядно видно, какие земельные участки остаются за пределами России. Однако законодательство не предусматривает обязанности органа кадастрового учета по направлению кому-либо сведений об этих участках, как, соответственно, не устанавливает и орган государственной власти, которому должны быть представлены эти сведения, и форму их представления»[194].

В соответствии с ЗК РФ и Законом «О Государственной границе Российской Федерации» режим ограничения оборотоспособности устанавливается в отношении приграничной территории, в состав которой согласно ст. 3 Закона входят пограничные зоны, российские части вод пограничных рек, озера и иные водные объекты, внутренних морских вод и территориального моря РФ, пункты пропуска через Государственную границу, территории административных районов и городов, санаторнокурортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска.

Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (СЕД № 106; Мадрид, 21 мая 1980 года) предусматривает, что органы публичной власти вправе определять приграничные территории и вводить в отношении них специальный правовой режим[195], однако определение приграничной территории в указанной конвенции не приводится.

Правовой режим земель, земельных участков, водных и иных объектов, входящих в состав приграничной территории, характеризуется правовой неопределенностью в части установления ограничений прав на землю и ограничения оборотоспособности соответствующих земель и участков. Так, в ЗК РФ установлен запрет на приобретение иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами на праве собственности земельных участков, находящихся на приграничных территориях (ч. 3 ст. 15 ЗК РФ), перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации[196]. К таким территориям отнесены конкретные муниципальные образования, расположенные вдоль Государственной границы РФ. Однако в литературе обращалось внимание на нечеткость норм, ограничивающих права иностранцев на приобретение в собственность участков на приграничных территориях, в связи с тем, что определение перечня таких территорий не нашло отражения в законодательстве и отнесено к полномочиям Президента РФ[197] [198] [199].

Представители органов государственной власти также обращали внимание на пробельность положений земельного законодательства, регулирующего правовой режим земельных участков, примыкающих к Государственной границе, которые не препятствуют «скрытой» продаже земельных участков иностранным юридическим и физическим лицам и

198

лицам без гражданства на приграничных и иных особых территориях .

Помимо приграничных территорий, иностранные физические и юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными

199

участками в границах морского порта , земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения, а также участками, расположенными в закрытых административно-территориальных

образованиях и особых экономических зонах[200]. Такое положение иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства соответствует принципу национального режима, представляющего собой уравнивание в правах и обязанностях таких лиц с российскими гражданами и юридическими лицами, но с изъятиями, установленными законом.

Сложности с установлением содержания ограничений оборотоспособности приграничных территорий связаны с терминологическими неточностями в наименовании входящих в их состав земель и зон, определяемых как «пограничная зона», «пограничная полоса», «приграничная территория», «пограничный (приграничный) регион», «пограничное пространство» . Неопределенность понятий «пограничная зона» и «приграничная полоса» возникла в результате того, что в Законе о Государственной границе РФ в первоначальной редакции вместо понятия «приграничная зона» использовалось понятие «пограничная полоса». По мнению М.Р Панфиловой, приграничная полоса включает населенные пункты, «непосредственно выходящие на государственную границу», при этом автор указывает, что российские эксперты определяют среднюю ширину этой приграничной полосы в пять километров, однако в трактовке Всемирной

торговой организации (ВТО) полоса приграничной торговли устанавливается

202

как 15-километровая по обе стороны границы . На наш взгляд, термины «приграничная полоса» и «полоса приграничной торговли» имеют разное значение, поскольку полоса приграничной торговли не определяет режим земельных участков.

Нормы, регламентирующие ограничение оборотоспособности земель в составе приграничных территорий, характеризуются внутренними противоречиями и нуждаются в серьезной доработке. Согласно п. 10 ч. 4 ст. 27 ЗК РФ земли, занятые инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, являются изъятыми из оборота; на приграничных территориях устанавливаются ограничения оборотоспособности в отношении иностранных лиц и лиц без гражданства. Вместе с тем, ст. 93 ЗК РФ не исключает возможность предоставления на ограниченном вещном праве для хозяйственной, промысловой и иной деятельности земель обороны и безопасности, в т.ч. земельных полос и участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ. [201] [202]

Законодательная неопределенность в установлении содержания ограничения оборотоспособности земельных участков в составе приграничных территорий приводит к практическим проблемам.

Так, одни суды при определении режима земельного участка как ограниченного в обороте или изъятого из оборота основываются на

203

постановлении Правительства РФ от 05.05.2014 № 405 , которым

утверждено Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил РФ[203] [204] [205]. Другие суды, руководствуясь, п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которому земли, в том числе обороны и безопасности, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением, под ограниченными в обороте земельными участками, предоставленными для обеспечения обороны и безопасности, понимают земельные участки, выделенные организациям, которые в

205

соответствии с Федеральным законом от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» и Федеральным законом от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»[206] [207] непосредственно обеспечивают оборону и безопасность. Кроме того, суд исходит из того, что при рассмотрении вопроса об отнесении земельных участков, представленных для обеспечения обороны и безопасности к земельным участкам, ограниченным в обороте, в соответствии с законодательством РФ, необходимо установить вид разрешенного использования и его фактическое использование для обеспечения деятельности в области обороны и безопасности в соответствии с

207

действующим законодательством . Иными словами, суды исходят из статуса субъекта, которому принадлежит такой земельный участок.

В судебной практике встречается и формальный подход: суды указывают, что, поскольку законодательством не предусмотрен единый документ, подтверждающий отнесение земельных участков к изъятым из оборота или ограниченным в обороте, то в отсутствие такого документа наличие у земельного участка режима участка ограниченного в обороте может быть подтверждено документами о предоставлении земельных участков, сведениями из государственного кадастра объектов недвижимости,

сведениями об особом статусе лица, занимающего земельный участок, иными

208

сведениями .

По смыслу норм ст. 71 Конституции РФ и ст. 27, ст. 87, 93 ЗК РФ земельные участки, занятые объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы, относятся к исключительной федеральной собственности и изъяты из оборота, в связи с чем следует признать наличие земель, занятых объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы, как специального объекта правового регулирования со своим правовым режимом, что позволяет отнести данные земли к самостоятельному виду земель специального назначения; рекомендуется дополнить часть 2 статьи 87 ЗК РФ пунктом 8: «земли, предназначенные для защиты и охраны государственной границы», а также дополнить главу 7 Земельного кодекса РФ ст. 93.1, предусматривающей определение понятия данных земельных участков и содержание их правового режима.

Наряду с приграничными территориями в законодательстве РФ устанавливается специальный режим использования и охраны земель особо охраняемых природных территорий, в том числе ограничение их оборотоспособности. В соответствии со ст. 27 ЗК РФ территории государственных природных заповедников и национальных парков, являются [208]

землями, изъятыми из оборота. В то же время согласно данной статье земельные участки указанных территорий признаются изъятыми из оборота, кроме случаев, предусмотренных ст. 95 Кодекса. Согласно ст. 6 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, но федеральными законами могут быть установлены особенности ограничения оборотоспособности земельных участков в границах указанных территорий.

Статья 95 ЗК РФ относит к особо охраняемым природным территориям земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В качестве специального объекта охраны ст. 22 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» называет также государственные природные заказники, представляющие собой территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

В соответствии с п. 3 Постановления Совета Министров - Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 «Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации»209 национальные природные парки образуются постановлениями Совета Министров - Правительства Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации. Этому предшествуют соответствующие решения органов исполнительной

власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, согласованные с местными Советами народных депутатов, а также собственниками земель, которые намечаются к включению в границы национальных природных парков.

В литературе справедливо подчеркивалось, что особенность правового режима земель заповедника и национального парка заключается в том, что на прилегающих к данным территориям земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Решение об образовании охранной зоны и утверждение положения о ней

210

принимается органом исполнительной власти субъекта РФ .

Согласно ст. 1, 7, 94 ЗК РФ установление правового режима земельных участков особо охраняемых природных территорий, осуществляется, прежде всего, посредством отнесения земель к соответствующей категории в порядке, определенном на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В литературе справедливо отмечается, что основанием отнесения земельного участка к категории земель особо охраняемых природных территорий является наличие у участка лечебных

ресурсов и возможности его использования в лечебно-профилактических

211

целях . В этом случае наделение участка режимом особо охраняемой природной территории влечет ограничение его оборотоспособности.

В качестве иллюстрации такого ограничения оборотоспособности можно привести отнесение земельных участков к участкам особо охраняемых территорий, осуществляемое на основе Постановления Правительства

РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 «Об утверждении Положения о

212

государственных природных заповедниках в Российской Федерации» , [209] [210] [211] согласно п. 3 которого государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым при условии согласия соответствующего субъекта РФ на отнесение территории заповедника к объектам федеральной собственности. В силу п. 12 Положения природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота.

Приведенный пример показывает, что решение об учреждении особо охраняемой природной территории может одновременно выступать административным актом, которым ограничивается оборотоспособность земельных участков, входящих в состав территории.

В соответствии со ст. 95 ЗК РФ для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники в их границах и на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах могут создаваться охранные зоны, в пределах которых запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Таким образом, наряду с ограничениями оборотоспособности земельных участков в границах земель особо охраняемых природных территорий вводятся ограничения прав на землю, что вновь свидетельствует в пользу взаимосвязи юридических категорий ограничения прав на землю и ограничения оборотоспособности земельных участков.

Согласно ст. 96 ЗК РФ на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горносанитарной) охраны. В пределах данных округов могут определяться зоны, в том числе первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов, в границах которой уполномоченными органами вводится специальный санитарный режим, предусматривающий полное изъятие из оборота входящих в состав зоны земельных участков.

Статья 95 ЗК РФ предусматривает возможность установления ограничений оборотоспособности земель посредством их резервирования в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий на основании решения органов государственной власти субъектов РФ.

Режим ограничений оборотоспособности и ограничений прав собственников и иных правообладателей земельных участков может возникать в связи с существованием в составе территории определенных сооружений, например объектов культурного наследия и охраняемых объектов в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ

ліз

«О государственной охране» .

Закон об объектах культурного наследия вводит понятие «территория объекта культурного наследия», под которой понимается пространство, непосредственно занятое данным объектом и (или) связанное с ним исторически и функционально, являющееся его неотъемлемой частью. В состав территории объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц (ст. 31).

Согласно ст. 50 названного Закона отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ, памятники и ансамбли, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники, объекты культурного наследия, предоставленные в установленном порядке государственным музеям-заповедникам, объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат.

Объекты культурного наследия, относящиеся в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2010 года № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»214 к имуществу религиозного назначения, отчуждаются из государственной или муниципальной собственности исключительно в собственность религиозных организаций. Объекты культурного наследия, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут также передаваться в безвозмездное пользование религиозных организаций в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» выделяются охраняемые объекты, определяемые в том числе, как территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; в отношении указанных территорий может устанавливаться «внутриобъектовый режим» защиты охраняемых объектов. К таким территориям относятся запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель, которые согласно ст. 93 ЗК РФ устанавливаются в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты населения, бесперебойного функционирования объектов в области обороны страны и безопасности государства. Порядок установления указанных зон и использования в их границах земельных участков определяется Правительством Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 405 «Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны». В соответствии с данным постановлением Правительства РФ устанавливаются запретные зоны, определяемые как территории с особыми

условиями использования находящихся в их границах земельных участков, к числу которых относится, в том числе запрет на ликвидацию дорог и переправ, осушение и отведение русел рек; строительство объектов капитального строительства производственного, социально-бытового и иного назначения. Земельные участки, находящиеся в границах запретных зон и запретных районов, применительно к положениям ст. 27 ЗК РФ признаются

215

судами участками, ограниченными в обороте, и не могут быть предоставлены в частную собственность.

Анализ отношений в сфере ограничения оборотоспособности показывает наличие правовой неопределенности в части установления объекта отношений, каковым нередко выступает территория, не упомянутая в ст. 6 ЗК РФ в качестве объекта земельных отношений. Вместе с тем, анализ судебной практики показывает, что нахождение земельного участка в составе некоторых территорий влечет вполне конкретные правовые последствия в виде ограничения прав на землю и ограничения оборотоспособности земельных участков.

Так, суд, установив, что спорный земельный участок расположен на территории объекта археологического наследия, пришел к выводу о наличии ограничений в использовании земельного участка, в том числе предоставление участка для целей строительства[212] [213] [214]. Рассматривая другой спор, другой суд пришел к выводу о том, что действующее законодательство устанавливает ограничения оборотоспособности земельных участков, входящих в состав территорий общего пользования, исключая возможность

217

их приватизации .

В литературе отмечалось, что перечень объектов земельных отношений, приведенный в ст. 6 ЗК РФ, не является исчерпывающим,

поскольку в качестве такого объекта можно рассматривать категории

218

земель . Некоторые авторы обращают внимание на особенности территорий, обладающих особым земельно-правовым режимом, например, территории Государственной границы, Сколково, закрытых

219

административно-территориальных образований , территорий с особым

правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности

220

(свободные экономические зоны, зоны свободной торговли) . Ученые также обоснованно указывают на необходимость четкого законодательного

урегулирования вопроса об объекте, в отношении которого устанавливаются

221

ограничения оборотоспособности , в том числе применительно к понятию и

222

составу приграничной территории .

Следует добавить, что понятие «территория» в некоторых нормативных актах, например, в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О

223

землеустройстве» , рассматривается как объект землеустройства, в качестве которого выступают территории субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.

В соответствии с ГрК РФ территории могут быть объектами градорегулирования. По смыслу ряда норм ЗК РФ территории рассматриваются в качестве самостоятельного объекта правового регулирования земельного права: например, таковыми выступают территории [215] [216] [217] [218] [219] [220]

при зонировании (ст. 7), земли особо охраняемых территорий (ст. 1, 7), застроенные территории (11.2), загрязненные территории (ст. 13), приграничные территории и иные «особые территории» (ст. 15), территории общего пользования (11.10, 27, 85). Ст. 11.3, 11.4 и другими положениями Кодекса предусматривается необходимость разработки проекта планировки и проекта межевания территории, кадастрового плана территории, осуществления комплексного освоения территории. В отношении территории в силу ст. 11.10 ЗК РФ может изготовляться схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, представляющая собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.

В юридической литературе существуют разные подходы к определению понятия «территория». По мнению некоторых ученых (В.Ю. Егоров, С.А. Шишелова ), под территорией следует понимать ограниченное (т.е. с какими- либо пределами, границами) земельное пространство (например, территория

224

города, поселения) . О.И. Крассов выделяет такое понятие, как «территория земельного участка», под которым понимается пространственная сфера деятельности земельного собственника, где он может возводить здания, строения и различные сооружения. Территория земельного участка может

225

использоваться и как средство производства . При этом отмечается, что границы земельного участка определяют территориальную и пространственную сферу осуществления прав и исполнения обязанностей их собственников[221] [222] [223].

По справедливому замечанию ряда авторов понятие «территория» предусмотрено действующим законодательством в целях установления пространственных пределов распространения публичной власти , поэтому обладателями территории могут выступать только публичные образования[224] [225].

Однако в состав самих территорий могут входить как земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, так и земельные участки, принадлежащие на праве частной собственности физическим и юридическим лицам.

По нашему мнению, территорию целесообразно признать объектом земельных отношений наряду с иными объектами, предусмотренными ст. 6 ЗК РФ. Основания такой позиции следующие. В ряде случаев потребности общественного развития (например, содержания и охраны Государственной границы) предполагают необходимость формирования определенного предмета правового регулирования, охватывающего соответствующий круг общественных отношений, связанных с территорией, включающей в свой состав, в том числе, земельные участки, леса, водные объекты, здания и сооружения и другие объекты.

Так, режим государственной границы предусматривает специальные правила пересечения, перемещения Государственной границы, ведение на границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности. Содержание пограничного режима в пограничной зоне образуют, в том числе правила об ограничении оборотоспособности земельных участков, ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водных объектов и на островах на указанных водных объектах.

В соответствии с земельным, градостроительным, водным и лесным законодательством определяются территории общего пользования, включающие земельные участки, водные объекты и леса. В отношении территории общего пользования в целом устанавливается режим общего пользования, содержание которого образует права беспрепятственного пользования и ограничения оборотоспособности, распространяющиеся как на территорию, так и на входящие в ее состав объекты.

Установление режима охраны природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» посредством обособления специального объекта правового регулирования - особо охраняемой природной территории, в состав которой входят участки земли, леса, водной поверхности и воздушное пространство над ними.

Режим охраны объектов культурного наследия предполагает выделение территории - пространства, включающего земли, земельные участки, части участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, непосредственно занятые объектами культурного наследия и (или) связанные с ними исторически и функционально.

Установленный в отношении территории правовой режим распространяется на входящие в состав территории объекты, в т.ч. земельные участки, и определяет специальные правила регулирования различного рода общественных отношений, включая земельные отношения. Неотъемлемой частью установленного в отношении территории режима могут выступать положения об ограничении оборотоспособности земельных участков и ограничении прав на землю. Установленные в отношении территории ограничение оборотоспособности и ограничения прав на землю распространяются на все земельные участки и части участков, входящие и формируемые в составе территории.

Таким образом, выделение территории в качестве объекта правового регулирования позволяет установить в границах территории специальный правовой режим, который по отношению к иным правовым режимам, действующим на соответствующих территориях, определяет специальные правила регулирования различного рода общественных отношений (земельных, административных и др.). Определение оснований обособления территорий и установления специальных правовых режимов и их содержания относится к компетенции законодателя.

В литературе правильно обращалось внимание на необходимость установления в отношении территории границ, являющихся пространственными пределами действия соответствующего правового режима[226] [227]. В качестве примера можно добавить, что четко установленные границы территории имеют большое значение не только в отношении земельно-правовых, но и иных, например, налоговых, режимов. В

230

соответствии со ст. 381 Налогового кодекса Российской Федерации при освобождении от налогообложения налоговые льготы могут применяться при условии нахождения соответствующего имущества в границах определенных территорий.

Понятие «границы территории» и способы установления границ территорий в действующем законодательстве урегулированы нечетко, вместе с тем, термин «границы территории» используется в ряде нормативных

3 10

правовых актах, в том числе ст. 131 Конституции РФ и ст. 11 , 11 , 27 ЗК РФ. В качестве примера можно привести упоминаемые в судебной

231

практике[228] акты субъектов РФ, принимаемые во исполнение постановления Правительства РФ, которыми определяются границы зон и запретных районов, которые по своей сути также следует определить как территории.

Так губернатором Приморского края принято постановление от 07.12.2005 № 217-пг «Об установлении границ запретных зон и запретных районов для войсковых частей Министерства обороны Российской Федерации и Пограничного управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Приморскому краю», в соответствии с которым уточнены районы дислокации объектов войсковых частей Тихоокеанского флота с указанием запретных зон и запретных районов в пределах 3 км. Расположение спорного земельного участка в запретном районе военного объекта послужило основанием для принятия судом решения об отказе в предоставлении участка в собственность юридического лица в связи с тем, что данный участок ограничен в обороте. Судом признаны необоснованными доводы о том, что сведения о нахождении земельного участка в запретном районе не отражены в кадастровом паспорте земельного участка, исходя из которого участок относится к категории земель населенных пунктов, и не относится к землям обороны, безопасности и иного специального назначения. Суд указал, что сведения о нахождении земельного участка в запретном районе войсковой части не относятся ни к уникальным, ни к дополнительным сведения, подлежащим внесению в Государственный кадастр недвижимости, согласно ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Следует обратить внимание на ряд особенностей установления границ территорий по сравнению с определением границ земельных участков. В отличие от границ земельных участков, которые устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», в отношении границ территорий применению подлежит Закон о землеустройстве, согласно ст. ст. 15, 17 которого описание местоположения границ и установление на местности границ объектов землеустройства (в том числе территорий) осуществляется в порядке, определенном Правительством РФ, с последующей передачей сведений в органы кадастрового учета для их занесения в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН).

В литературе справедливо обращалось внимание на проблемы в сфере легитимизации границ территории, заключающиеся в том, что «на момент вступления в действие Закона о кадастре недвижимости уже существовали территории, границы которых были определены на основании ранее действовавших нормативных правовых актов и эти границы признаются

232

законными» . В частности, ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты

233

Российской Федерации» устанавливает, что созданные до принятия данного Закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, сохраняются в границах, определенных уполномоченными органами, установленном до вступления в силу указанного Закона.

Мы присоединяемся к точке зрения авторов, указывающих на то, что действующее законодательство характеризуется правовой

неопределенностью в части закрепления обязанности уполномоченных органов внести ранее установленные границы территорий в ГКН. В литературе справедливо говорилось о сложностях, связанных с внесением в ГКН сведений о границах территорий. Схожие проблемы характерны для отношений в сфере кадастрового учета земельных участков в составе территорий, резервируемых для государственных или муниципальных

234

нужд[229] [230] [231]. Некоторые ученые обращали внимание на противоречивость положений действующего законодательства, регламентирующего ограничения оборотоспособности земельных участков в составе заповедников и национальных парков, указывая на отсутствие правового механизма внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах таких участков и границах соответствующих охранных зон. При этом закон не позволяет заинтересованным лицам инициировать внесение таких сведений в ГКН, не определяет перечень документов, на основании которых сведения об особо охраняемых природных территориях могут быть внесены в ГКН и не устанавливает ответственных лиц за подготовку таких документов.

Указанные недостатки приводят к тому, что земли особо охраняемых природных территорий, с одной стороны, изымаются или ограничиваются в обороте, с другой стороны, нерешенность проблем с установлением границ способствует созданию «благоприятных условий» для незаконного оборота

235

земельных участков, располагающихся на таких территориях .

В пользу осуществления кадастрового учета границ территорий с целью четкого определения пределов действия устанавливаемого в отношении территории правового режима, включая ограничения прав на землю и ограничения оборотоспособности земельных участков,

свидетельствуют возникающие в судебной практике проблемы. Так, из обстоятельств спора[232] [233] следовало, что общество с ограниченной

ответственностью спустя несколько лет после заключения договора аренды земельного участка получило кадастровый паспорт, согласно которому арендуемый земельный участок имеет обременение - «особый режим использования земли», в связи с его нахождением в составе особо охраняемой территории (памятника истории и культуры). Такие изменения в режиме использования земельного участка сужали права арендатора по сравнению с тем, на что он рассчитывал при заключении договора. Не согласившись с действиями кадастровой палаты по восстановлению в государственном кадастре недвижимости сведений об обременении земельного участка, общество обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании их незаконными и восстановлении нарушенных прав.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, а суды апелляционной и кассационной инстанций оставили данное решение в силе, и исходили из того, что не представляется возможным однозначно и достоверно определить местоположение границ спорного земельного участка относительно местоположения границ территории памятника истории и культуры, а также зон его охраны, поскольку сведения об обременении земельного участка были внесены в кадастр с ошибками (отсутствовало указание на нахождение участка в границах территории памятника истории и культуры), и кадастровой палатой не соблюден установленный порядок внесения исправлений в кадастровые сведения при обнаружении технической ошибки.

Однако Высший Арбитражный Суд РФ не согласился с нижестоящими судами и указал, что наличие или отсутствие сведений в государственном кадастре недвижимости о нахождении спорного земельного участка в границах территории памятника истории и культуры памятника не влияет на существования указанной территории соответствующего памятника и его зоны охраны. В связи с тем, что границы территории памятника истории и культуры были установлены до заключения договоров аренды спорного участка, нахождение земельного участка в границах данной территории носит объективный характер.

Позиция ВАС РФ представляется спорной. В качестве доказательства своего подхода суд привел ссылку на письмо главы муниципалитета, в котором говорится о том, что спорный земельный участок располагается в охранной зоне памятника. Однако письмо главы муниципалитета не может быть признано документом, доказывающим местоположение границ, кроме того, данное письмо касается границ участка, а не границ территории. Нельзя также согласиться с выводом суда о том, что наличие или отсутствие в ГКН сведений о нахождении спорного земельного участка в границах территории не влияет на факт существования указанной территории в ранее установленных границах.

Принципы публичности и достоверности прав на недвижимое имущества, а также принцип добросовестности предполагают наличие отрытого реестра, в котором закреплены сведения о соответствующих ограничениях и обременениях. К данном реестру заинтересованное лицо может обратиться до заключения сделки и получить сведения об интересующем его объекте, что свидетельствует по смыслу разъяснений, приведенных в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

237

от 29 апреля 2010 г. № 10/22 о добросовестности приобретателя, и позволяет переложить на лицо, предоставляющее (отчуждающее) участок, риск неблагоприятных последствий (убытков), связанных с тем, что приобретатель участка не знал и не мог знать о существующих обременениях.

Анализ правоприменительной практики показывает, что земельные участки, находящиеся в составе различных территорий, активно вовлекаются в гражданский оборот, в связи с чем сведения о допустимых вариантах использования земельных участков и ограничении их оборотоспособности, имеют большое значение для обеспечения публичных интересов и интересов частных лиц.

На основании изложенного представляется необходимым включить в действующее законодательство императивные нормы о том, что границы территорий, в отношении которых вводится специальный правовой режим, в том числе режим ограничения оборотоспособности, подлежат установлению

237

Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. № 7.

в соответствии с законодательством о кадастровом учете и занесению в ГКН. Данное положение позволит исключить споры и противоречия относительно правового режима существующих и формируемых в составе территории земельных участков.

<< | >>
Источник: Корнилова Ульяна Вячеславовна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОГРАНИЧЕНИЙ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ. Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме Особенности ограничения оборотоспособности земельных участков в составе отдельных категорий земель:

  1. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель
  2. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию
  3. Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию
  4. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.
  5. Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию
  6. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий.
  7. І.Понятие правового режима земельного участка и особенности его изменения. Категории земель и виды разрешенного использования земельных участков
  8. Юридические категории «публичная собственность» и «публичный оборот» в системе правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков
  9. Ограничение оборотоспособности земельных участков.
  10. 3.1. Основания установления ограничений оборотоспособности земельных участков
  11. Развитие законодательства, регулирующего ограничения оборотоспособности земельных участков
  12. Актуальным представляется вопрос о том, какими средствами правового регулирования в действующем законодательстве могут устанавливаться ограничения оборотоспособности земельных участков.
  13. Глава 2. Понятие ограничения оборотоспособности земельных участков
  14. Глава 3. Содержание ограничений оборотоспособности земельных участков
  15. 2.1. Соотношение ограничения оборотоспособности земельных участков с правовым режимом и иными правовыми средствами в системе правового регулирования земельных отношений
  16. Глава 1. Правовые основы регулирования отношений в сфере ограничения оборотоспособности земельных участков
  17. Споры, связанные с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую