Юридические категории «публичная собственность» и «публичный оборот» в системе правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков

В соответствии со ст. 27 ЗК РФ изъятые из оборота земельные участки относятся к федеральной собственности, а ограниченные в обороте участки - к государственной или муниципальной собственности. Собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований

75

определяется в современной литературе как публичная собственность .

В русской дореволюционной литературе понятие «публичная собственность» наполнялось несколько иным содержанием и было взаимосвязано с термином «публичные вещи». Ю.С. Гамбаров выделял следующие виды публичных вещей: 1) публичные вещи общего пользования (в т.ч. земельные участки), находящиеся в собственности государства или муниципалитетов; 2) публичные вещи, состоящие в собственности государства, и необходимые для покрытия государственных расходов, в т.ч., государственные леса, рудники, и др.; 3) публичные вещи, непосредственно служащие государственным целям, отличным от общего пользования, в т.ч. земельные участки на которых располагались крепости, казармы, военные объекты, тюрьмы, здания государственных ведомств, общественных школ и т.д.^{[75] [76]}. Определяя понятие публичной вещи, И.И. Евтихиев исходил из того, что это объект административной собственности, административная или публичная собственность не сохраняет все характерные признаки частной собственности, она связывается с публичной властью и характеризуется в

77

своих результатах предназначением вещи в интересах публичной пользы^[77].

С понятием «публичная собственность» взаимосвязан термин «публичное вещное право». В дореволюционной литературе существовало мнение о том, что публичное вещное право представляет собой право

78

государства (публичной власти) на государственную территорию . С такой позицией нельзя согласиться. Как верно отмечал Ф.Ф. Мартенс, собственность государства представляет собой право территориальной (политической) власти (dominium eminens), включающее в отличие от права собственности право взимания налогов и сборов, изъятия имущества для публичных нужд и право завладения (оккупации)^{[78] [79] [80]}. Таким образом, необходимо различать право территориальной (политической) власти и право собственности как совокупности правомочий владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.

По мнению дореволюционного ученого-правоведа А.И. Елистратова, публичное вещное право выступало связующим звеном между правом личной свободы и правом публичных служб; личную свободу ученый понимал как право дышать здоровым воздухом, беспрепятственно двигаться

по улицам, дорогам, пользоваться парком и рекой, а права на публичные вещи

80

(вещи вне оборота) - это своеобразное продолжение прав личной свободы . На наш взгляд, автор нечетко разграничивал понятия «публичное вещное право» и «публичная вещь», которые являются разными по своему правовому содержанию.

Право собственности, как и право публичной собственности, является вещным правом, к признакам которого (как вещного права) в литературе

относят: 1) объект - индивидуально-определенная вещь; 2) абсолютный характер; 3) наличие правомочий владения, пользования и распоряжения; 4)

осуществление правомочий в своем интересе и по своему усмотрению; 5)

81

наличие пределов осуществления прав; 6) бессрочный характер .

авторы в числе признаков вещного права называют господство лица над

82

вещью , специальные способы вещно-правовой защиты и необходимость

83

государственной регистрации прав . Таким образом, признаки вещного права не зависят от вида права собственности (частной или публичной).

Дореволюционные правоведы обоснованно в качестве специфики публичных вещей по сравнению с обычными вещами называли признак

84

назначения общественной пользе либо государству , к разряду публичных вещей относились вещи, которым силою закона придавалось свойство

85

публичных вещей в связи с соответствующим публичным интересом .

В современной юридической литературе отмечается, что государственную собственность необходимо рассматривать в качестве материальной основы российского государства, в том числе его целостности^{[81] [82] [83] [84] [85] [86]}; подчеркивается, что классификация объектов собственности может осуществляться в зависимости от последствий для общества, которые возникают в результате осуществления правомочий пользования и распоряжения. Объекты публичной собственности, в т.ч. используемые в интересах всего общества, могут иметь целевое назначение, что предполагает допустимость более интенсивного ограничения содержания права публичной собственности; в то же время указывается, что к публичной собственности должно относиться только то имущество, которое выступает в качестве

87

материальной базы полномочий, закрепленных за публичными субъектами .

Представляется, что понятие «публичная собственность» необходимо рассматривать во взаимосвязи с выделяемым учеными доктринальным принципом целевого характера государственного имущества, в соответствии с которым в публичной собственности может находиться не любое имущество, а лишь то, которое служит основой исполнения полномочий публичных субъектов. Принцип целевого характера государственного

имущества корреспондирует принципу ограничения объектного состава

88

имущества, принадлежащего публичным собственникам^{[87] [88] [89]}.

По нашему мнению, ключевую роль в выделении публичной собственности призван играть публичный интерес. При этом мы соглашаемся с позицией Ю.А. Тихомирова, подчеркивающего, что публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов

89

граждан и общества .

В литературе подчеркивалось, что право собственности (как частной, так и публичной) в субъективном смысле означает возможность собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом, по своему усмотрению совершать в отношении него любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц^[90]. С данной точкой зрения следует согласиться и при этом необходимо добавить, что государство в интересах всего общества вынуждено устанавливать пределы осуществления права как частной, так и публичной собственности.

Земля как основа жизни и деятельности человека, будучи публичным достоянием многонационального народа России, обладает жизненно важной многофункциональной значимостью для общества в целом. В большинстве государств Европейского союза установлен приоритет публичных интересов в вопросах собственности и использования природных ресурсов, в отношении которых применяются такие термины, как «общее благо», «общественная собственность», «общественные интересы», «общественное владение»^[91]. С.В. Грузин отмечает, что природные ресурсы принадлежат всему человечеству, в частности, подчеркивается, что «все созданное природой без участия человека принадлежит всем по праву рождения и проживания на Земле; земля должна являться общим достоянием всех поколений и быть доступной всем поколениям на одинаковых условиях»^[92]. Последняя точка зрения справедлива в отношении земельных участков, являющихся материальной основой публичных полномочий, и имеющих особое и ценное значение, что не исключает возможности нахождения в частной собственности иных земельных участков, в отношении которых законом не установлен запрет на их предоставление гражданам и юридическим лицам.

По нашему мнению, изъятые из оборота и ограниченные в обороте земельные участки по своим характеристикам наиболее полно по сравнению с иными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, соответствуют понятию «публичная собственность»; данные участки и расположенные на них объекты, обеспечивают реализацию публичных функций государства, поэтому законодателем устанавливаются пределы включения данных участков в оборот и особенности такого оборота. Таковыми, в частности, являются земельные участки, необходимые для исполнения государством своих задач в сфере обороны, транспортного сообщения, земельные участки общего пользования, участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а также иные, определенные законом земельные участки.

По смыслу норм ст. 27 ЗК РФ в отношении изъятых из оборота участков законодательно установлен не только запрет на передачу их в частную собственность, но и запрет на совершение иных гражданскоправовых сделок, позволяющих вовлечь такие земельные участки в гражданский оборот. Между тем, эти (изъятые из оборота) участки нельзя признать полностью исключенными из оборота, так как в п. 2 ст. 27 ЗК РФ и других положениях Кодекса допускают возможность предоставления изъятого из оборота земельного участка на основании акта уполномоченного органа.

В соответствии со ст. ст. 24, 27, 39.9, 39.10 ЗК РФ изъятые из оборота земельные участки могут предоставляться государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления на основании решения уполномоченного органа на праве постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного пользования в соответствии с целевым назначением таких участков.