3.1. Основания установления ограничений оборотоспособности земельных участков

Исследование содержания ограничения оборотоспособности земельных участков предполагает установление оснований возникновения у земельного участка режима участка, изъятого из оборота или ограниченного в обороте.

Первым основанием установления ограничения оборотоспособности земельного участка следует назвать наличие на земельном участке определенных объектов, с размещением которых законодатель связывает возникновение ограничения оборотоспособности. Так, согласно ст. 27 ЗК РФ режим ограничения оборотоспособности земельного участка возникает в силу нахождения на нем определенных объектов, находящихся в федеральной собственности. Согласно письму Министерства экономического развития и торговли РФ от 13 марта 2007 г. № Д08-840 «О принципах исключения земельных участков из объектов налогообложения по земельному налогу»^[165] характеристика земельного участка как изъятого из оборота определяется в соответствии с п. 4 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации исходя из того, что на земельном участке расположены соответствующие объекты, находящиеся в федеральной собственности.

Анализ судебной практики показывает, что при рассмотрении споров суды, определяя правовой режим земельного участка, руководствуются положениями ч. 4 ст. 27 ЗК РФ и исходят из следующего: если на спорном земельном участке находятся объекты недвижимости, принадлежащие Вооруженным Силам Российской Федерации или иным воинским формированиям, либо земельный участок используется для обеспечения обороны и безопасности страны, то такой земельный участок признается участком изъятым из оборота или ограниченным в обороте в зависимости от характера расположенного на нем объекта и его целевого использования^[166].

В качестве второго основания установления ограничения

оборотоспособности можно назвать исторически сложившиеся правила использования земель, предполагающие обособление земельных участков общего пользования. Положения ЗК РФ характеризуются неполнотой и фрагментарностью в сфере регулирования правового режима земельных участков общего пользования. Так, в ст. 85 Земельного кодекса РФ упоминается, что земли общего пользования располагаются на территории земель населенных пунктов. К ним относятся земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, на которых имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться граждане. К землям общего пользования согласно ст. 27 ЗК РФ также относятся береговые полосы и участки, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Понятие земель общего пользования в ЗК РФ не содержится. В то же время понятие территорий общего пользования приводится в ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ^[167] (далее - ГрК РФ), определяющей, что это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).

Согласно ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство призвано регулировать земельные отношения - отношения в сфере использования и охраны земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

По смыслу норм ст. 85 ЗК РФ, ст. 1 ГрК РФ, ст. 262 ГК РФ граждане имеют право свободно и без каких-либо разрешений находиться на земельных участках общего пользования. Это правомочие должно быть наполнено реальным содержанием, т.е. возможностью защиты права. Анализ материалов судебной практики, например, кассационного определения СК по гражданским делам Орловского областного суда от 09 февраля 2011 г. по делу № 33-196 показывает, что довольно частым явлением выступает захват земельных участков общего пользования. Однако действующее законодательство не предусматривает возможность предъявления частным лицом материально-правового требования, связанного с защитой и (или) охраной земельных участков общего пользования; правом на предъявление такого иска наделены компетентные органы исполнительной власти и прокурор.

В литературе высказано мнение о том, что Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»^[168] признает земельные участки общего пользования участками, изъятыми из оборота ^[169]. С этой точкой зрения нельзя согласиться. Действующее законодательство нечетко регулирует режим ограничений оборотоспособности земельных участков общего пользования: данные участки не отнесены законодателем ни к изъятым из оборота, ни к ограниченным в обороте землям.

В то же время ст. 85 ЗК РФ устанавливает запрет на приватизацию этих участков, т.е. их передачу в частную собственность, но Кодекс не содержит положений, препятствующих предоставлять участки общего пользования на праве аренды или иных правах субъектам гражданского оборота. Следовательно, земельные участки общего пользования необходимо отнести к участкам, ограниченным в обороте. Правильность сделанного вывода

170

подтверждается, в том числе материалами судебной практики .

С момента введения в действие ЗК РФ правовой режим земельных участков должен устанавливаться на основании положений Кодекса и принятых в соответствии с ним нормативных актов, поэтому и режим земельного участка как участка, изъятого из оборота или ограниченного в обороте, возникает на основании ЗК РФ и принятых в его исполнение федеральных законов.

Согласно нормам ЗК РФ, ГК РФ и ГрК РФ возведение на земельных участках объектов капитального строительства и иных временных и вспомогательных сооружений осуществляется при условии предоставления участков для соответствующих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, получения необходимых разрешений и соблюдения градостроительных, строительных и иных норм и правил. Из сказанного следует, что возведению на участке определенных объектов, в т.ч. объектов, наличие которых может свидетельствовать о режиме участка как изъятого из оборота или ограниченного в обороте, должно предшествовать установление в отношении участка соответствующего вида разрешенного использования и отведение участка для соответствующих целей. По нашему мнению, именно данного с момента у земельного участка возникает режим участка, изъятого из оборота или ограниченного в обороте. Иными словами, определяющую роль в установлении режима ограничения ^[170]

оборотоспособности играют соответствующие земельно-правовые

регуляторы (в частности, вид разрешенного использования), а не фактическое использование земельного участка и наличие на участке определенных объектов, возведение которых при нарушении правового режима участка является незаконным.

Ограничение оборотоспособности земельных участков устанавливается в результате резервирования земель и определения соответствующих видов разрешенного использования земельных участков.

Наряду с названными основаниями установления ограничений оборотоспособности, необходимо выделить такое основание как

возникновение ограничений в силу закона, характеризующееся наличием прямой нормы, определяющей соответствующие земельные участки как изъятые или ограниченные в обороте. Например, таковыми являются ограничения оборотоспособности земельных участков сельскохозяйственного назначения, введенные в отношении иностранных лиц; ограничения оборотоспособности участков, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы, участков в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и др.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся, в том числе, установление ограничений оборотоспособности земельных участков. В этой связи актуальным представляется вопрос о том, могут ли ограничения оборотоспособности устанавливаться актами органов местного самоуправления. На данный вопрос следует дать утвердительный ответ только в случае, если федеральное законодательство устанавливает право муниципалитета принимать соответствующие акты. Так, в населенных пунктах ограничения оборотоспособности могут вводиться в результате установления охранных зон объектов промышленности и иного специального назначения, например, зон военных объектов в соответствии со ст. 85 ЗК РФ и Методическими рекомендациями по разработке схем зонирования

171

территории городов МДС 30-1.99 ; запретных и иных зон с особыми

условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил РФ согласно Постановлению

172

Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405 .

Анализ материалов судебной практики показывает, что при возникновении споров относительно режима земельного участка (изъятого из оборота или ограниченного в обороте) суды руководствуются не только данными о целевом назначении участка и отнесении его к определенной категории, но и документами об установлении вида разрешенного

173

использования такого земельного участка .

Следствием отнесения земельного участка к определенной категории при ограничении оборотоспособности является установление соответствующего вида разрешенного использования. В литературе справедливо обращалось внимание на то, что изъятые из оборота земельные участки, например, из состава земель обороны и безопасности могут входить не только в категорию земель обороны и безопасности, но и быть ^{[171] [172] [173] расположены на землях иных категорий (землях поселений, особо}

174

охраняемых территорий, землях водного или лесного фондов) .

В этом случае, как уже отмечалось в предыдущей главе, определение вида разрешенного использования земельного участка является основанием для установления режима ограничения оборотоспособности такого участка.

При возникновении споров относительно режима земельного участка (изъятого из оборота или ограниченного в обороте) суды руководствуются правовой позицией, приведенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2012 года

175

№13763/11 , где суд со ссылкой на Федеральный закон от 14 марта 1995

года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» разъяснил, что отнесение природных объектов и территорий к особо охраняемым природным территориям осуществляется путем принятия нормативного правового акта органов государственной власти (федеральных или региональных) или органов местного самоуправления. В другом судебной акте^{[174] [175] [176]} разъяснено, что особо охраняемая природная территория регионального значения считается образованной со дня принятия соответствующего решения Правительством субъекта РФ об ее организации, утверждения границ и положения о режиме особой охраны; органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности муниципального образования.

Дополнительно в судебной практике отмечается, что решение об изъятии земельного участка из оборота или ограничении его в обороте должно приниматься компетентным органом . Правовое регулирование полномочий компетентных органов на принятие решения об ограничении оборотоспособности земельных участков осуществляется в соответствии со ст. 8-11 ЗК РФ и другими положениями Земельного кодекса РФ и федеральных законов. Решение об отнесении земельных участков к участкам, изъятым из оборота или ограниченным в обороте, влекущее установлении соответствующего вида разрешенного использования участка, может принять соответствующий уполномоченный орган власти, в ведении которого находятся объекты, перечисленные в ст. 27 ЗК РФ.

В литературе подчеркивалось, что для целей установления ограничений оборотоспособности земельных участков важным является отражение в государственном кадастре недвижимости земельных участков территорий, в

178

отношении которых ограничена оборотоспособность . Надлежащим источником информации о правовом режиме земельного участка как участка изъятого из оборота или ограниченного в обороте, по мнению некоторых

179

авторов, является кадастровый паспорт . По результатам анализа судебной практики В.П. Камышанский делает вывод о том, что если свидетельство о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок не содержит сведений об ограничении права на него, к

участку не может применяться правило ст. 27 ЗК РФ о запрете на

180

предоставление его в частную собственность . Иной подход изложен в постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 ^{[177] [178] [179] [180]} августа 2011 г. № 17АП-11197/10, где подчеркивается, что суд может принимать во внимание лишь сведения о земельном участке, в том числе о его оборотоспособности, указанные в кадастровом паспорте; при этом отклоняются доводы одной из сторон дела о том, что в Едином

государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним

181

отсутствует указание на ограничение земельного участка в обороте .

С введением в действие Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221- ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о ГКН) установлен порядок кадастрового учета, в том числе и земельных участков, предусматривающий внесение основных и дополнительных сведений о характеристиках объекта в Государственный кадастр недвижимости. Однако необходимый для характеристики и учета объекта перечень сведений, приведенный в ст. 7 Закона о ГКН, не содержит упоминания об изъятии земельного участка из оборота или ограничения его в обороте.

Е.Н. Иванова обозначила проблему, заключающуюся в том, что земельные участки, являющиеся в силу закона изъятыми из оборота или ограниченными в обороте, входят в состав территорий, однако отражений сведений в государственном кадастре недвижимости о правовом режиме данных территорий на сегодняшний день не предусмотрено, в связи с чем в правоприменительной практике возникают сложности, связанные с процессом доказывания вхождения спорных земельных участков в границы соответствующих территорий^{[181] [182]}. Г.Л. Землякова обращала внимание на то, что ГКН, содержащий сведения о земельных участках, должен выступать информационной основой для государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, а также гражданского оборота земельных участков. Кроме того, сведения о земельных участках, содержащиеся в ГКН, формируемые по результатам их кадастрового учета, служат своего рода государственной гарантией существования конкретного

183

земельного участка с четко определенными характеристиками .

По нашему мнению, сведения об ограничении оборотоспособности земельных участков должны содержаться в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Основания такой позиции следующие. Предлагается обратить внимание на выработанные ещё дореволюционным правом принципы публичности и достоверности регистрации прав на объекты недвижимости. Принцип публичности предусматривает наличие реестра, в который в обязательном порядке вносятся сведения о правах на недвижимое имущество и переходе прав на него (в т.ч. обременении прав); соответственно, права и обременения возникают с момента внесения соответствующих сведений в реестр. Принцип достоверности гарантирует, что всякая запись в реестре имеет полную юридическую силу для третьих лиц даже тогда, когда она не соответствует действительности; заинтересованные лица могут добиваться исправления

~ 184

такой записи, но пока она не исправлена, запись считается истинной .

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Наряду с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество регистрации подлежат ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление и аренда. Ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании ^{[183] [184] договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом.}

В литературе подчеркивалось, что такое правовое средство, как государственная регистрация, является одним из составных элементов правового режима недвижимых вещей, следовательно, и земельных

185

участков . Согласно мнению федеральной антимонопольной службы, изложенному в письме от 5 июня 2007 г. № АГ/8961, права на земельные участки с учетом установленных статей 27 ЗК РФ ограничений их оборотоспособности должны подлежать государственной регистрации^{[185] [186]}. С такой позицией следует согласиться.

Наличие у земельного участка режима участка, изъятого из оборота или ограниченного в обороте, влечет соответствующие правовые последствия, например, запрет на предоставление участка в частную собственность и совершения других гражданско-правых сделок с ним (в случае изъятия его из оборота). Необходимым условием недопущения незаконного вовлечения в оборот изъятых из оборота или ограниченных в обороте земельных участков является наличие общедоступной информации об ограничении их оборотоспособности.

В соответствии со ст. 27 ЗК РФ ограничения оборотоспособности устанавливаются в силу закона, т.е. без государственной регистрации, таким образом, можно предположить, что необходимость в регистрации и внесении в ЕГРП соответствующих сведений отсутствует. Однако в действующем законодательстве положения об ограничении оборотоспособности земельных участков урегулированы нечетко с точки зрения доступности данных сведений для заинтересованных лиц. Так, согласно п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограниченными в обороте признаются земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий; участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; участки, предназначенные для строительства объектов инфраструктуры, предоставленные для производства ядовитых веществ и др.

Формулировки типа «в пределах», «предназначенные» и «предоставленные» являются неконкретными; лица, заинтересованные в приобретении прав на участок, могут столкнуться со сложностями в определении соответствия участка нормам об ограничении оборотоспособности, предусмотренным п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Аналогичный вывод можно сделать в отношении изъятых из оборота участков, поскольку таковыми являются участки, при условии, что на них находятся предусмотренные ст. 27 объекты, находящиеся в федеральной собственности. При этом в ЗК РФ не содержатся положений о том, каким образом заинтересованные лица могут установить, что на участке находятся соответствующие объекты.

187

В судебной практике подчеркивалось, что при возникновении спора о выкупе участка из состава государственных или муниципальных земель собственником располагающейся на участке недвижимости уполномоченный орган, принимающий решений о выкупе или об отказе в заключении договора купли-продажи по причине того, что участок изъят из оборота, должен предоставить суду доказательства того, что в отношении спорного земельного участка, было принято решение об ограничении оборотоспособности. ^[187]

В письме Минэкономразвития РФ от 30.03.2010 №Д23-1060^[188] отмечается, что при государственной регистрации прав на земельный участок регистратору необходимо учитывать, что в соответствии с ЗК РФ в ряде случаев устанавливаются ограничения оборотоспособности земельных участков. При этом регистратор обязан проверить наличие законных оснований для регистрации права собственности на земельный участок, в частности, необходимо установить отсутствие запрета на предоставление соответствующего земельного участка в частную собственность. Данные разъяснения Минэкономразвития РФ касаются приобретения права собственности на земельные участки, предоставленные до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования. Однако подход Минэкономразвития РФ, изложенный в письме от 30.03.2010 № Д23- 1060, справедлив и в отношении иных земельных участков, приобретаемых в частную собственность. Руководствуясь ст. 8.1 ГК РФ, регистрационный орган в ходе процедуры регистрации обязан проверить, предусмотрены ли действующим законодательством ограничения оборотоспособности с тем, чтобы не допустить предоставление изъятого из оборота или ограниченного в обороте земельного участка в частую собственность.

Действующее законодательство содержит положения об основаниях приобретения права собственности (ст. 218 ГК РФ) и ограничении прав (ст. 56 ЗК РФ), которые, как и ограничения оборотоспособности, возникают в соответствии с законом. Вместе с тем, законодательство определяет, что

права на недвижимое имущество и ограничения этих прав подлежат государственной регистрации и возникают с момента такой регистрации, представляющей собой юридическое признание государством факта наличия прав на имущество, а также факта ограничения или обременения имущественных прав. Такой подход, на наш взгляд, целесообразно распространить и на ограничения оборотоспособности земельных участков, сведения о котором затрагивают права неопределенного круга лиц; данные лица в силу положений действующего законодательства могут получить сведения о соответствующем ограничении только из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В пользу довода о необходимости осуществлять государственную регистрацию ограничений оборотоспособности земельных участков можно привести положения ст. 11 Федерального закона от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающие обязательную норму о том, что ограничения оборотоспособности земельных участков, устанавливаемые в соответствии с настоящим Законом, подлежат государственной регистрации в качестве ограничения (обременения) прав на земельный участок.

Механизм государственной регистрации ограничения оборотоспособности в соответствии со ст. 11 Закон № 119-ФЗ выглядит следующим образом. При государственной регистрации права безвозмездного пользования земельным участком орган по государственной регистрации одновременно без дополнительного заявления вносит в Единый государственный реестр прав регистрационную запись об ограничении оборотоспособности такого земельного участка. Регистрационная запись об ограничении оборотоспособности земельного участка погашается без представления дополнительного заявления одновременно с государственной регистрацией прекращения права безвозмездного пользования таким земельным участком по основаниям, предусмотренным ст. 9 указанного Федерального закона.

В связи с изложенным, считаем целесообразным внести изменения в ст. 27 ЗК РФ, ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и определить, что ограничения оборотоспособности земельного участка подлежат государственной регистрации; аналогичные изменения предлагается внести в ст. 1, 9 Федерального закона «О государственной регистрации

недвижимости».

3.2.