<<
>>

Отказ в предоставлении земельных участков в связи с ограничением их оборота.

В соответствии со ст. 129 ГК РФ

объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

Конкретизация указанных в ст. 129 ГК РФ способов ограничения оборота земельных участков содержится в статье 27 ЗК РФ. Такое ограничение устанавливается путем определения перечня земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте. В соответствии с п. 2 указанной статьи земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

До недавнего времени к числу распространенных видов споров, связанных с отказом в предоставлении земельного участка по рассматриваемому основанию, являлись споры о так называемом «запрете на приватизацию» земельных участков в границах курортов. Данная проблема уже долгое время остается предметом широкого обсуждения при проведении научных исследований[152] и одним из актуальных направлений практики применения гражданского и земельного законодательства.

О масштабности проблемы свидетельствует и количество нормативных актов, на основании которых отдельным населенным пунктам придается режим курорта. Только в Краснодарском крае к курортам федерального значения отнесены курорты в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов Анапы, Геленджика и Сочи [153]. Правовой режим курортов краевого

значения, находящихся в ведении органов государственной власти Краснодарского края определен в отношении курортов

Туапсинского района, городов Ейска, Горячего Ключа[154]. В соответствии с Постановлением главы администрации Краснодарского края от 7 августа 1997 года № 332 «О признании отдельных территорий Краснодарского края курортами местного значения»[155] [156] таковыми признаны в пределах их административных границ более десятка городов и других населенных пунктов.

Наличие споров о границах курортов, двусмысленная теоретическая конструкция «совмещения» правовых режимов земель особо охраняемых природных территорий и населенных пунктов и уже сложившаяся судебная практика, свидетельствующая о правомерности отказа в приватизации земельных участков из состава таких земель, предопределили практически единственное правовое основание приобретения прав на них - договор аренды. Осуществление права пользования земельными участками, входящего в содержание арендных, обязательственных отношений также обусловлено отсутствием законодательно определенного перечня ограниченных вещных прав на земельные участки для широкого круга субъектов.

Подобный правовой подход к регулированию рассматриваемых отношений и определению практики применения законодательства не обеспечивал экономическую стабильность и уж тем более инвестиционную привлекательность курортов.

Поворотным событием, свидетельствующим об изменении данного подхода, явилось принятие Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской

3

Федерации» .

Данным нормативным актом сокращен перечень особо охраняемых природных территорий, из числа которых исключены лечебно оздоровительные местности и курорты.

Такие изменения законодательства предопределяют необходимость рассмотрения ряда, на наш взгляд, важнейших вопросов теории и практики его применения. Прежде всего,

необходимо определить особенности нового правового режима курортов и его отличия от ранее существующего. В настоящее время в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно оздоровительных местностях и курортах»[157] [158] курорты отнесены к особо охраняемым территориям. При этом

сравнительный анализ норм Федерального закона от 14 марта 1995

2

года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в действующих редакциях позволяет сделать вывод о том, что законодателем определены различные правовые режимы применительно к двум объектам: «особо охраняемая природная территория» и «особо охраняемая территория».

Основные различия в правовом режиме указанных объектов заключаются в следующем.

Во-первых, земельные участки из состава земель курортов и лечебно оздоровительных местностей как особо охраняемых, но не природных территорий теперь не являются ограниченными в обороте и не подпадают под действие п. 5 ст. 27 ЗК РФ.

Такие изменения в правовом режиме земель курортов являются революционными и, на наш взгляд, имеют принципиально положительное значение, поскольку устраняют очевидную непоследовательность в применении норм земельного законодательства об ограничении оборота земельных участков курортных поселений в уже сложившейся судебной практике. Анализ содержания решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции, вынесенных до вступления в силу Федерального закона №406-ФЗ, позволяет сделать вывод о различных правовых подходах в разрешении споров, связанных с приобретением права частной собственности на земельные участки в границах курортов.

Так, отказы органов государственной власти или местного самоуправления в предоставлении земельных участков в собственность признавались незаконными со ссылкой на то обстоятельство, что спорные земельные участки относятся к категории земель населенных пунктов и фактически используются в режиме земель населенных пунктов[159] [160]. Еще одним обстоятельством также являлся тот факт, что до настоящего времени в соответствии с правилами землеустройства и иными требованиями действующего законодательства границы курорта не установлены, на местность не вынесены, в связи с чем, отсутствуют правовые основания отнесения спорного земельного участка к категории земель особо охраняемой природной территории2.

Однако в судебной практике не менее распространенной являлась и иная позиция, в соответствии с которой принадлежность земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов к категории земель населенных пунктов, отсутствие на местности

»_/ »_/ ^ »_/ »_/ Ґ

границ первой, второй либо третьей зон санитарной (горносанитарной) охраны не изменяют и не отменяют установленный нормативными актами статус особо охраняемых земель, их ограничение в обороте и запрет на приватизацию[161].

Представляется, что причиной столь неоднозначного толкования законодательства о правовом режиме рассматриваемых объектов является отсутствие в науке и правоприменительной практике обоснованных критериев для установления перечня объектов гражданских прав, ограниченных в обороте. Двойственность правового режима земельных участков (объект природы, объект гражданских прав), порождающая известный вопрос о соотношении норм гражданского и земельного законодательства, по-видимому, предопределила существование целого ряда правовых проблем в регулировании отношений, связанных с реализацией законодательства об ограничении оборотоспособности земельных участков из состава земель курортов.

Так, нормы, ранее определявшие правовой режим земель особо охраняемых природных территорий являлись специальными по отношению к нормам, определяющим правовой режим земель

населенных пунктов и, в связи с этим, применение норм об ограничении оборота земельных участков курортных населенных пунктов выглядело вполне логично. С другой стороны, в данном случае существовал факт внутреннего противоречия норм ЗК РФ, поскольку в соответствии с п. 8 ст. 1 данного нормативного акта одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования.

Именно поэтому изменение правового режима земельных участков из состава земель курортов путем исключения правила об ограничении их оборота устраняет как теоретические коллизии, так и обеспечивает единообразие в правоприменительной практике.

Находящиеся в границах курорта земельные участки, являясь объектами гражданских прав, имеют большое экологическое значение, чем и обосновывалось ограничение их оборота в целях недопустимости произвольного изменения целевого назначения и вида разрешенного использования, а также обеспечения прав на использование указанной территории всеми субъектами гражданских правоотношений.

В тоже время, очевидно, что на территории курорта находятся объекты, не выполняющие экологических функций, в том числе предназначенные для индивидуального жилищного строительства. При этом цели ограничения их оборота, влекущие невозможность приобретения таких объектов в частную собственность, не может быть основано на идее обеспечения требований экологического законодательства, которое распространяются на всех субъектов рассматриваемых отношений, в том числе граждан и юридических лиц. Данные требования не детализированы в зависимости от того, на каком праве - собственности или аренды используются земельные участки.

Во-вторых, в отличие от правового режима особо охраняемых природных территорий, правовой режим особо охраняемой территории не предполагает осуществление отдельных функций государственного управления в сфере охраны окружающей среды. В частности, правовой режим особо охраняемой территории не включает в себя требования о проведении государственной экологической экспертизы на основании пунктов 6, 7.1 статьи 11 и пунктов 4, 4.1 статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[162] [163]. Данное обстоятельство необходимо учитывать при оценке правомерности решений органов власти о разрешении на строительство или его отказе в уже имеющей место правоприменительной практике. Так, например, в одном из решений Арбитражного суда Калининградской области содержится обоснованный вывод о том, что довод органа власти о необходимости представления обществом положительного заключения государственной экспертизы проектной документации в целях получения разрешения на строительство гостиницы со ссылкой на то, что город отнесен законом к особо охраняемой природной территории,

на дату рассмотрения спора по существу не соответствует

2

приведенной норме законодательства .

Представляется, что отсутствие необходимости в наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы для осуществления строительства в границах курорта вовсе не означает, что на указанные территории не распространяются иные экологические требования.

Правовой режим хотя и не природной, но особо охраняемой территории, предполагает установления округов их санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно оздоровительных местностях и курортах». В пределах указанных зон запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению, вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Учет данных норм является важнейшим фактором определения правомерности отказа в выдаче разрешения на строительство объектов, так и отказа в выборе участка для целей строительства. Например, в судебной практике данное обстоятельство учитывается при определении оснований для отказа в выборе испрашиваемого заявителем земельного участка и в утверждении и выдаче схемы его расположения на кадастровом плане территории1.

Ко второму, не менее распространенному виду земельных споров, можно отнести споры об отказе в предоставлении земельного участка в связи с принятием решения о резервировании земель.

В данном случае законодательно определенная возможность отказа в приобретении земельного участка в собственность решает практическую проблему сокращения бюджетных потерь и иных расходов, связанных с последующим изъятием имущества. Предоставляя в настоящее время земельные участки бесплатно или по законодательно установленным выкупным ставкам, уже спустя непродолжительный период времени, органы государственной власти и местного самоуправления вынуждены будут принимать решения об их изъятии для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном гражданским законодательством, но уже путем выкупа с равноценным возмещением рыночной стоимости, а также всех убытков и потерь.

Этот вывод следует из содержания статьи п. 4 ст. 28 ЗК РФ, в котором резервирование земель для государственных и муниципальных нужд рассматривается как основание для отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Несмотря на то, что правила ст. 28 ЗК РФ уже имеют длительную практику своей реализации, некоторые правовые проблемы, возникающие при их применении, до сих пор не находят обоснованного решения.

К числу таких проблем можно отнести неясность в вопросе о том, в каких случаях отказ в предоставлении земельного участка будет являться законным. Проблема заключается в том, что действующим законодательством предусмотрен разный порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности для различных целей использования. Кроме того, существенные отличия в порядке приобретения права собственности установлены в зависимости от наличия или отсутствия ранее возникших прав на земельные участки, расположения на земельном участке объекта недвижимости. Будет ли являться законным отказ в приобретении права собственности на земельный участок, если ранее было принято решение о резервировании земель только в случае первичного приобретения данного права, либо такое основание для отказа будет правомерным и в случае, если речь идет о переоформлении ранее возникших прав или выкупе земельного участка под объектом недвижимости?

Анализ судебной практики рассмотрения подобных споров свидетельствует об очевидном различии в правовых позициях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Так, например, в п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»[164], при разрешении споров, связанных с приобретением в собственность земельных участков на основании правил ст. 36 ЗК РФ, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). Основываясь на содержании данных разъяснений, арбитражные суды при вынесении решений признают отказ в приобретении в собственность земельного участка законным[165].

Однако в настоящее время из анализа судебной практики можно сделать вывод о частых случаях признания судами общей юрисдикции такого отказа неправомерным в случаях, когда земельный участок уже используется гражданином. При этом судами формулируются следующие выводы:

- п. 4 ст. 28 ЗК РФ предусматривает возможность отказа гражданам в передаче земельного участка в собственность при резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд в случае первичного предоставления земельного участка для целей строительства, а не в случае изменения титула прав на земельный участок для граждан, проживающих в принадлежащем им на праве собственности доме, расположенном на этом земельном участке[166];

- ст. 28 ЗК РФ регулирует вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, незанятых объектами недвижимости, и допускает отказ в предоставлении в собственность граждан таких земельных участков в случае их резервирования для государственных или муниципальных нужд[167].

По существу решая вопрос о соотношении норм ст. 28 и 36 ЗК РФ, судами указывается на отсутствие в тексте ст. 36 данного нормативного акта правила об отказе в приватизации земельного участка собственнику объекта недвижимости в случае

резервирования земель. Так, в одном из Постановлений Президиума областного суда было отмечено, что положения ст. 36 ЗК РФ закрепляют право лица на получение в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий этому лицу на праве собственности объект недвижимости, и не содержат ограничений указанного права в случае, если данный участок зарезервирован для муниципальных нужд. Как было отмечено судом, в силу статьи 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и

расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, ограничиваются в обороте, а статья 28 ЗК РФ допускает возможность отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в случае резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Однако согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Такой специальный случай установлен, в частности, п. 1 ст. 36 ЗК РФ, которым и надлежало руководствоваться судам первой и второй инстанций при разрешении дела[168].

На наш взгляд, вывод о том, что решение о резервировании земель не является безусловным основанием для отказа в приобретении земельного участка в собственность, не является бесспорным.

Во-первых, нормы ст. 28 и 36 ЗК РФ действительно можно рассматривать как общие и специальные. Однако специальными нормами по отношению к ст. 28 будут являться и нормы, предусматривающие порядок предоставления земельных участков для целей строительства, целей не связанных со строительством и многие другие. Отсутствие в них правил о запрете предоставления земельных участков в случае принятия решения о резервировании, на наш взгляд, не может являться основанием для «игнорирования» содержания п. 4 ст. 28 ЗК РФ. В противном случае необходимым являлось бы дублирование перечня оснований для отказа в приобретении земельных участков в собственность в целом ряде статей рассматриваемого нормативного акта, что противоречит здравому смыслу и вряд ли является оправданным с позиции законодательной техники.

Во-вторых, действующим законодательством установлены правила ограничения оборотоспособности земельных участков, реализуемые во всех видах правоотношений, независимо от факта первичного приобретения права или переоформления ранее возникших прав.

Таким образом, отсутствие единой правовой позиции по рассматриваемому вопросу не может способствовать единообразию в практике разрешения споров при отказе в предоставлении земельных участков в собственность.

При определении правомерности либо неправомерности отказа в приватизации земельного участка в случае принятия решения о резервировании земель важным также является вопрос об определении момента, с которого такой отказ может быть произведен.

Необходимо отметить, что в соответствии с п. 6 ст. 56 ЗК РФ ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Очевидно, что решение о резервировании земель не является ограничением, а представляет собой юридический факт, который ограничения порождает. Кроме того, в соответствии с п. 9 Постановления Правительства Российской Федерации «О

некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»[169] [170] осуществляется

государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а не федеральным законом.

Таким образом, решение об отказе в приобретении земельного участка в собственность может быть принято с момента официального опубликования акта органа государственной власти или местного самоуправления о резервировании земель, поскольку государственная регистрация такого акта законом не

предусмотрена. Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, в одном из Постановлений арбитражного

апелляционного суда было указано следующее: «...то

обстоятельство, что собственники объектов недвижимости на земельном участке не оформили права на данный земельный участок, не может свидетельствовать об ограничении их прав на получение его в собственность, до момента официального

опубликования сведений об отнесении такого земельного участка в

2

земельный резерв ».

Следует согласиться с позицией авторов, указывающих на необходимость закрепления нормы, которая бы прямо

предписывала обязательность государственной регистрации

решения о резервировании земель1. В отношениях, возникающих при резервировании земель и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, есть много общего. Решение принимается органом государственной власти или местного самоуправления, схожими являются и ограничения прав на использование земельного участка. В тоже время, в отличие от решения о резервировании земель, в соответствии со статьей 279 ГК РФ решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем

регистрацию прав на земельный участок.

Представляется, что порядок принятия таких решений в указанных случаях должен быть одинаков. Необходимо законодательное определение не только требования о

государственной регистрации решения о резервировании земель, но и об обязательном извещении правообладателей земельных участков о произведенной регистрации с указанием ее даты.

<< | >>
Источник: Конспект лекций для обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) бакалавр) по дисциплине «Земельные споры» / А.С. Волосников, Е.А. Гринь, Э. А. Гряда, Д.В. Кудрякова. - Электронный ресурс,2016. - 178 с.. 2016

Еще по теме Отказ в предоставлении земельных участков в связи с ограничением их оборота.:

  1. Споры с органами государственной власти и местного самоуправления в связи с отказом в предоставлении земельного участка
  2. Юридические категории «публичная собственность» и «публичный оборот» в системе правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков
  3. Ограничение оборотоспособности земельных участков.
  4. 3.1. Основания установления ограничений оборотоспособности земельных участков
  5. Статья 7.34. Нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность Комментарий к статье 7.34
  6. Предоставление земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов
  7. Нормы предоставления земельных участков для строительства
  8. Размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах, не будет соответствовать установленным в соответствии с федеральным законом требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков
  9. Развитие законодательства, регулирующего ограничения оборотоспособности земельных участков
  10. Предоставление земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов
  11. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).
  12. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)
  13. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
  14. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель,находящихся в государственной или муниципальной собственности
  15. Анализ судебной практики[93] также показывает, что права на изъятые из оборота земельные участки могут переходить к определенным субъектам
  16. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).