4.2.3. Підстави та процедури прийняття нормативних актів адміністрації

Процедури прийняття нормативних актів адміністрації іс­тотно відрізняються від усіх інших адміністративних процедур.

Це зумовлено тим, що прийняття нормативних актів органами публічної адміністрації за змістом є дуже наближеним до прий­няття законодавчих актів парламентами.

З іншого боку, прийняття законів за доктриною поділу влад очевидно є прерогативою законодавчої влади. Наділення ж ор­ганів публічної адміністрації такою функцією фактично су­перечить цій доктрині, однак було зумовлено об'єктивними за­кономірностями розвитку держави та права. На певному етапі (здебільшого у 19 столітті) у провідних демократичних держа­вах стає зрозумілим, що парламенти не можуть впоратись з пос­тійно наростаючим обсягом законодавчої діяльності. По-перше, у зв'язку з розвитком економіки та удосконаленням соціально­го забезпечення об'єктивно зростає потреба у великій кількості нових законодавчих актів. По-друге, ці акти часто стосуються дуже вузьких сфер (зокрема, із застосуванням технічних наук) і, відповідно, потребують вузькоспеціалізованих знань, що не за­вжди може бути ефективно забезпечено у парламенті. З огляду на зазначені фактори у державах, де доктрина поділу влад була закріплена в конституціях, юристи протягом чималого часу на­магались обґрунтувати об'єктивну потребу в наданні органам публічної адміністрації права на прийняття нормативних актів, а по суті — законодавчої функції.

Зокрема, у Сполучених Штатах Америки, Конституція яких не передбачає можливості передачі нормотворчих повноважень органам виконавчої влади це обґрунтовують таким чином. Від­повідно до останнього абзацу розділу 8 статті 1 Конституції Кон­грес має право видавати будь-які закони і, як вважають аме­риканські вчені, також закони, які делегують повноваження агенціям на видання нормативних актів щодо сфери їх діяль­ності. Крім того, Верховний Суд (нагадаємо, що в країнах англо- американської правової системи саме судам надано прерогативу вирішувати всі спірні питання права) в одному з своїх рішень ухвалив, що нормативний акт агенції має силу закону і пору­шення такого акта спричиняє притягнення порушника до від­повідальності152.

Отже, підставою прийняття органами публічної адміністра­ції нормативних актів є норми відповідних законів, що уповно­важують ці органи на нормотворчу діяльність. Інакше кажучи, органи публічної адміністрації не можуть приймати нормативні акти без чіткої вказівки на це у законі. У країнах континенталь­ної правової системи це правило також визнається в адміністра­тивно-правовій доктрині. Як відзначають автори одного з поль­ських підручників, «...принципом є, щоб юридичною підставою загальнозобов'язуючих нормативних актів був припис, що міс­титься в законі і виразно уповноважує певний орган публічної адміністрації на видання цього нормативного акта в окресленій сфері»153.

Процедуру адміністративного нормотворення можна поділи­ти на такі основні стадії:

1) Розробка проекту нормативного адміністративного акта. Здійснюється відповідно до законодавчої вимоги або з ініціати­ви самого органу публічної адміністрації чи третіх осіб.

2) Публічне обговорення проекту та висловлення пропози­цій щодо його змісту усіма зацікавленими суб'єктами (ця стадія не є обов'язковою у всіх країнах).

3) Прийняття остаточного варіанту нормативного ад­міністративного акта і його оприлюднення у встановленому за­коном порядку.

Прийняття нормативних актів адміністрації висвітлимо на прикладі США, де їх правове регулювання передбачає кілька варіантів:

— формальне нормотворення (formal rulemaking);

— неформальне або нормотворення з повідомленням та ко­ментуванням (informal or notice and comment rulemaking);

— виняткове154 нормотворення (exempted rulemaking).

Основною різницею між цими трьома процедурами є ступінь

залучення приватних осіб до прийняття нормативних актів ад­міністрації. Ці акти приймають адміністративні структури, які у більшості випадків безпосередньо не обирає населення. Тому демократичні держави вважають за необхідне залучати пред­ставників громадськості (передусім — зацікавлені підприєм­ницькі та неприбуткові організації), до процедури прийняття нормативних актів адміністрації. Таким чином ці акти набува­ють більшої легітимності та довіри у приватних осіб — адресатів встановлених органами публічної адміністрації юридичних норм.

Перша названа процедура, формальне нормотворення є най­складнішою за своїм змістом. Вона передбачає, що агенція (один з видів центральних органів публічної адміністрації) повинна перед прийняттям нормативного акту провести слухання судо­вого типу та забезпечити зацікавлених сторонам можливість подавати свідчення і докази, а також провести перехресний до­пит свідків155. Оскільки така процедура вимагає багато часу та коштів, її застосовують доволі рідко — коли законодавчий акт спеціально вимагає проведення слухань в агенції. Формальне нормотворення застосовують у важливих для громадян сферах

— встановленні тарифів на комунальні послуги, надання ліцен­зії на використання харчових добавок чи виробництво харчової продукції.

Друга з названих процедур — неформальне нормотворення. Вона є найпоширенішою в американській практиці. Відповідно до параграфу 553 Акта про адміністративну процедуру кожна агенція зобов'язана:

— повідомити про запропоновані проекти правил (норматив­них актів адміністрації) у спеціальному виданні «Федеральний реєстр» із зазначенням часу, місця та характеру процедури пуб­лічного творення правил, правових підстав його прийняття та сутності запропонованого правила;

— надати зацікавленим особам можливість взяти участь у творенні правил шляхом подання письмових даних, поглядів або аргументів без можливості їх усної презентації;

— прийняти остаточний варіант правила (закон не зобов'язує агенцію брати до уваги усі подані пропозиції до проекту правил, адже через суперечності між різними позиціями це об'єктивно неможливо, але на практиці обґрунтовані з погляду публічних інтересів аргументи зазвичай беруть до уваги) та опублікувати його у тому ж «Федеральному реєстрі» не пізніше, ніж за ЗО днів до набуття ним чинності156.

Третій варіант прийняття нормативних актів адміністрації

виняткове нормотворення, передбачає випадки, коли агенція вільна від обов'язку залучати громадськість до нормотворчої процедури. Однак і в цих випадках агенція повинна керуватись публічним інтересом, визначення якого тут належатиме до сфе­ри адміністративного розсуду. Акт про адміністративну проце­дуру встановлює такі сфери застосування виняткового нор­мотворення:

— питання військової або зовнішньої політики;

— питання управління агенцією або його кадрами чи публіч­ною власністю, кредитами, субсидіями, грошовою допомогою та контрактами;

— правила тлумачення, загальнополітичні заяви або прави­ла організації, процедури та практики агенції;

— коли агенція обґрунтовано вирішить, що повідомлення та публічні процедури прийняття акта не мають ніякого прак­тичного значення, є зайвими або суперечать публічним інтере­сам157.

Незважаючи на те, що деякі з наведених формулювань можна тлумачити досить широко, агенції усе ж не схильні до надмірно­го застосування виняткового нормотворення з огляду на чималі можливості судового перегляду прийнятих актів.

Узагальнюючи, можна стверджувати, що в інших зарубіж­них країнах процедури прийняття нормативних актів ад­міністрації не містять таких жорстких правил щодо залучення до них зацікавлених суб'єктів із приватного сектора. Хоча до­волі істотний рівень їх участі в зазначених процедурах наявний у більшості демократичних держав.

Наприклад, у Японії, при прийнятті нормативних актів ад­міністративними органами, важливе значення має думка, вис­ловлена з цього приводу консультативними органами, які фор­муються при органах публічної адміністрації. До них належать відомі політичні діячі, представники підприємницьких струк­тур, науковці. З іншого боку, спеціальними законами можуть встановлюватись підвищені вимоги до процедури прийняття нормативних актів адміністрації. Зокрема, законом про електро­енергетику встановлено, що для прийняття рішення про підви­щення плати за електроенергію міністр повинен створити кон­сультативну нараду і заслухати думку широких кіл, а також зобов'язаний провести публічне слухання158.

На завершення ще раз наголосимо на важливості правового регулювання процедур прийняття нормативних актів адмініст­рації. Адже ці акти, конкретизуючи положення законів, як і за­кони, є загальнообов'язковими до виконання усіма суб'єктами. Більше того, нормативні акти адміністрації часто мають більше фактичне значення з огляду на деталізованість їх регулювання.