4.1. Форми діяльності публічної адміністрації

4.1.1. Загальна характеристика форм діяльності публічної адміністрації

У попередніх розділах було описано правове регулювання внутрішньої організації публічної адміністрації. Для суспіль­ства загалом воно має дуже важливе значення, адже що краще організована система адміністративних органів, то менші ви­датки на її утримання несе суспільство та кращих результатів може бути досягнуто.

Тому правове регулювання діяльності публічної адміністра­ції по суті є основним інститутом (щоправда, з різними назвами) адміністративного права у зарубіжних країнах. Більше того, на відміну від норм про адміністративні структури чи публічну службу, правові норми, що забезпечують діяльність публічної адміністрації, детально аналізуються в адміністративному праві країн, належних як до континентальної правової системи, так і англо-американської.

Діяльність публічної адміністрації регулюється нормами, які в багатьох правових доктринах називають адміністративно- процедурними. В цьому контексті у Федеративній Республіці Німеччини та країнах, що орієнтуються на її право, чітко відріз­няють норми, які забезпечують процедури діяльності органів публічної адміністрації від норм, які регулюють процес розгля­ду справ в адміністративних судах (на якому ми зупинимось у наступному розділі). Однак у багатьох країнах розмежування не є настільки чітким.

У кожному випадку норми, що закріплюють процедури діяльності органів публічної адміністрації, стануть предметом нашого огляду. Проте перед цим варто також зробити традицій­не для української адміністративно-правової доктрини узагаль­нення та з'ясувати, в яких формах органи публічної адмініст­рації виконують поставлені завдання і функції. Під формами в Україні розуміють відмінні за своїм характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності органів виконав­чої влади113. Інакше кажучи, окреслюючи форми, ми говоримо про найпоширеніші на практиці способи функціонування ор­ганів публічної адміністрації.

Загальне уявлення про форми діяльності публічної ад­міністрації дає їх класифікація за окремими критеріями:

— За цілеспрямованістю форми поділяють на внутрішні (забезпечують відносини в межах системи публічної адміністра­ції) та зовнішні (забезпечують відносини органів публічної ад­міністрації з приватними особами). В адміністративному праві країн, що належать до англо-американської правової системи основний акцент робиться на висвітленні зовнішніх форм, в краї­нах континентальної правової системи розглядаються також і внутрішні форми.

— За способом вираження виділяють письмові (є основною формою, яку будемо розглядати), усні (наприклад, вимога по­жежного інспектора перенести вогнегасник у відповідне місце) та конклюдентні (наприклад, дії поліції по усуненню транспорт­них засобів з місця пригоди).

— За способом прийняття відповідної форми виділяють акти (приймає в односторонньому порядку орган публічної ад­міністрації) та договори (приймають внаслідок двосторонньо­го чи багатостороннього узгодження волі органу публічної ад­міністрації та інших осіб).

Акти, своєю чергою поділяють на нормативні (містять пра­вила поведінки загального характеру, що поширюються на не- визначене кола осіб) та індивідуальні (стосуються визначених громадян чи юридичних осіб у конкретних правових ситуаціях). Договори, що укладають органи публічної адміністрації, та­кож розмежовують на дві групи: приватно-правові та публічно- правові. Договори приватно-правового характеру (наприклад, про ремонт приміщення органу публічної адміністрації або про купівлю автомобіля у приватної компанії) за загальним пра­вилом регулюються нормами цивільного законодавства, а тому в адміністративному праві не вивчаються. Договори ж публічно- правового характеру, які укладають органи публічної адмініст­рації, регулюються значною мірою адміністративно-правовими нормами (на них ми зупинимось в окремому підрозділі).

Поза актами та договорами існують й інші форми діяльності органів публічної адміністрації, які умовно назвемо допоміж­ними. Це різного плану організаційні (наприклад, проведення нарад) та технічні дії (наприклад, реєстрація заяви, що надійш­ла на розгляд відповідного органу). їх допоміжний характер зу­мовлено тим, що в багатьох випадках ці форми передують при­йняттю актів чи укладенню договорів. Проте для забезпечення публічного інтересу важливим є навіть мінімальне правове ре­гулювання інших форм діяльності публічної адміністрації. На­приклад в естонському законі 2001 року «Про адміністративну процедуру» окремо виділяються заходи — дії адміністративно­го органу, що не є виданням правового акта і не здійснюються в цивільно-правових відносинах114.