РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ГОСУДАРСТВЕ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Идея правовой государственности теснейшим образом связана с теорией разделения властей.

Генезис теории разделения властей. Истоки теории разделения властей, именуемой нередко принципом разделения властей, на­ходятся еще в Древней Греции и Древнем Риме.

К этому времени созревают необходимые предпосылки для разви­тия этой теории. Они сводятся к следующему:

— в недрах феодализма созревает новый капиталистический уклад, подготавливающий условия для демократизации всех сфер общественной жизни;

— во многих государствах Европы появляется политический и идеологический плюрализм;

— среди творческой интеллигенции идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных или граждан;

— предпринимаются попытки ограничения властных полно­мочий отдельных лиц и отдельных органов государства.

В конце XVII в., в период «славной революции» в Англии, и в середине XVIII в., в период нарастания революционных настрое­ний во Франции, разрабатываются основные положения, закла­дывается фундамент и создается каркас здания под названием тео­рии разделения властей. Основателями ее считаются английский философ-материалист, создатель идейно-политической доктрины материализма Дж. Локк и французский просветитель, философ и правовед Ш.-Л. Монтескье.

Идеи Дж. Локка о разделении властей были изложены в главном его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690), а идеи Ш.-Л. Монтескье — в романе «Персидские письма», истори­ческом очерке «Размышления о причинах величия и падения рим­лян» и основном его произведении — «О духе законов» (1748).

Будучи сторонником теории естественного права, обществен­ного договора, Дж. Локк представлял государство как совокуп­ность людей, объединившихся в одно целое под эгидой ими же установленного общего закона. Поэтому разрабатываемый им принцип разделения властей рассматривался как один из способов достижения сложившихся в его миропонимании целей.

В связи с этим он выступал против концепции абсолютизма. Абсолютная монархия, писал Дж. Локк, сама не подчиняется за­кону, следовательно, она не способна гарантировать естественную свободу человека.

Дж. Локк считал, что государство должно и способно успешно защитить права и свободы граждан при разделении его публично­правовых полномочий на уравновешивающие друг друга составные части. В соответствии с таким видением вопроса полномочия при­нимать законы (законодательная власть) возлагаются на парла­мент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) — на монарха и правительство (Кабинет министров).

Идеи о разделении властей развивались и дополнялись позднее в работах Ш.-Л. Монтескье. В каждом государстве, писал он, есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная и власть судебная.

Отсутствие такого разделения властей способствует, по мнению мыслителя, концентрации власти в руках одного лица, государст­венного органа или небольшой группы людей, а в конечном ито­ге — произволу.

Несмотря на общность многих положений, высказанных Дж. Локком и Ш.-Л. Монтескье в отношении теории разделения властей, учение Ш.-Л. Монтескье обладает новыми моментами.

Во-первых, Ш.-Л. Монтескье более определенно говорит о кон­ституционном закреплении механизма разделения властей.

Во-вторых, он более четко обозначил триаду в виде законода­тельной, исполнительной и судебной власти, что со временем ста­ло классической формулой теории.

В-третьих, система органов государственной власти, построен­ная на основе принципа разграничения властей, дополнялась у Ш.-Л. Монтескье принципом независимости судей.

Теория разделения властей имела практическое значение. Так, Конституция Франции (1791) закрепила данное принципиально важное положение. В соответствии с ней «законодательная власть вверяется Национальному собранию, в состав которого входят представители, свободно избранные народом на определенный срок». Исполнительная власть «вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными ор­ганами». Судебная власть «вверена судьям, избираемым народом на определенный срок» (разд. III, ст. 1—5).

Следует отметить, что теория разделения властей нашла доволь­но широкий отклик в академических и политических кругах раз­личных стран. В России значительное внимание этой теории уде­лял М.М. Сперанский. В своем «Введении к Уложению государ­ственных законов» (1809) он писал, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и состав­лять закон, и исполнять его». В связи с этим он предлагал «троякий порядок сил установлений».

Одно из них «должно действовать в образовании закона, дру­гое — в исполнении, третье — в части судной».

Однако на практике в то время его не удалось реализовать. Ре­формы Александра I носили поверхностный, «косметический» характер и не изменили сущности абсолютной монархии.

Вместе с тем не все мыслители поддерживали теорию разделения властей. Так, положения данной теории подвергал сомнению Г. Еллинек. В фундаментальной работе «Общее учение о государ­стве» он высказывал свое явно скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монар­ха. Теорию разделения властей не поддерживали также К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин и их последователи.

Тем не менее данная концепция получила широчайшее распро­странение и в теории, и на практике. Ее основу составляют поло­жения, которые, как представляется, можно рассматривать в ка­честве общего для всех ее разновидностей и вариантов независимо

от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется.

Данные положения сводятся к следующему:

— в каждой демократической стране законодательная, испол­нительная и судебная власти не только тесно связаны меж­ду собой единым государственным механизмом, но и отно­сительно самостоятельны. Все они действуют на постоян­ной правовой основе;

— между высшими государственными органами, осуществля­ющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует си­стема сдержек и противовесов;

— среди общих постулатов теории разделения властей можно выделить также верховенство законодательной власти. Од­нако на практике последнее положение чаще всего не дей­ствует.

Общая характеристика ветвей власти. Законодательная власть

обладает следующими основными признаками.

Она является властью представительной, делегированной. На ос­нове выборов народ передает (делегирует) власть своим предста­вителям и уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. Поэтому некоторые мыслители говорят о первичности представительных органов в механизме государствен­ной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верхов­ной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей». Верховенство не означает полновластия законодательных органов.

Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегирования (только народ обладает всей полнотой государственной власти). Политико-правовые ограничения связаны с тем, что любой закон, принимаемый законодательным органом, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также Основному зако­ну — Конституции. Кроме того, система сдержек и противовесов также сдерживает законодательную власть.

Законодательная власть — это делегированная коллегиальная власть. В демократических государствах она реализуется избирае­мым (иногда частично назначаемым) парламентом — высшим представительным органом государства. Парламент во многих странах включает в себя две палаты — верхнюю и нижнюю, что предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты и способствует учету интересов регионов страны. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты. Палаты парламента на весь срок своих пол­номочий образуют комитеты (комиссии). Основное назначение комитетов (комиссий) состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях.

Существенной функцией законодательной власти является фи­нансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государствен­ный бюджет страны и следить за его исполнением.

Имеются и определенные распорядительные функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Например, в России Государственная Дума дает согласие Прези­денту РФ на назначение Председателя Правительства РФ.

Важную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти.

Таким образом, законодательная власть — это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, принятия госу­дарственного бюджета, формирования высших исполнительных и судебных органов, а также наблюдения и контроля за аппаратом ис­полнительной власти.

Исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Ее задачи состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти. Кроме того, она фор­мируется, как правило, или представительной властью, или с ее участием.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все дей­ствия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда и ее название — исполнительная власть.

Важный признак исполнительной власти — ее универсальный характер. Он показывает, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства.

Одним из важнейших признаков исполнительной власти явля­ется ее предметный характер. Он означает, что существование го­сударственной власти находит свое выражение в ее чиновниках, армии, администрации. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям — армии, органам безопасности, милиции (полиции). Исполнительная власть опирается на люд­ские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует ин­струмент служебных продвижений и систему поощрений.

Итак, исполнительная власть — это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный и предметный ха­рактер и направленная на обеспечение исполнения законов.

Правительственная власть может составлять прерогативу одно­го лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство формируется президентом, а пол­номочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на ос­нове специальной процедуры с участием парламента.

За осуществляемую управленческую деятельность правитель­ство несет, как правило, солидарную политическую ответствен­ность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юри­дической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит по общему правилу к отставке прави­тельства и замене его новым. Однако в некоторых государствах в случае вотума недоверия возможно прибегнуть к досрочному ро­спуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. В некоторых государствах президент не имеет права роспуска парламента.

Следует отметить, что исполнительная власть имеет и правотвор­ческие функции, издает подзаконные нормативные акты. Помимо этого правительство может иметь право на издание актов делегиро­ванного законодательства. Правительство (премьер министр) боль­шинства стран обладает правом законодательной инициативы и мо­жет оказывать значительное влияние на законодательный процесс.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной влас­ти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления.

В демократических странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его членов к судебной от­ветственности за совершение преступных деяний. При этом обви­нение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмо­трение и решение дела отнесено к юрисдикции или судебной влас­ти, или верхней палаты парламента.

Третья ветвь государственной власти — судебная власть. В ее задачу входят:

— рассмотрение конкретных дел, споров в рамках действу­ющего законодательства;

— обязанность выступать в качестве гаранта сложившегося равновесия между другими ветвями власти (законодатель­ной и исполнительной, федеральной и региональной). На суд, в частности, налагается обязанность пресекать вторже­ние одной конституционной ветви власти в сферу действия другой;

— в некоторых странах судебная власть имеет и правотворче­скую функцию, когда ее решения в дальнейшем использу­ются в качестве источника права.

Существенная особенность судебной власти состоит в особой процедуре (методах) ее осуществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский государствовед Б.Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования ка­ждой и окончательно постановить свой приговор. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, неза­висимость, коллегиальность.

Таким образом, судебная власть — независимая ветвь государ­ственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило коллегиального, рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве.

Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной за­конности и права, прежде всего, путем осуществления конститу­ционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Систему органов правосудия могут составлять судебные органы, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и других сферах юрисдикции.

7.4.