Глава 4 ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК ИНСТРУМЕНТА ПОДДЕРЖАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО ПОРЯДКА

Такое беспорядочное, искусственное дробление функций государства связано с отсутствием единых, четких критериев, составляющих основу любой классификации. Даже безоговорочно признавая наличие внешних и внутренних функций, разными авторами предлагаются различные вариан­ты их классификации.

Так, Л.А. Морозова к внутренним функциям государства относит по­литическую, экономическую, социальную, экологическую, функцию нало­гообложения и финансового контроля, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка. В качестве внешних выделяются такие функции, как функция интеграции в мировую экономи­ку, обороны, поддержания мирового порядка, сотрудничество с другими государствами^[233].

В.М. Корельский в качестве внутренних функций государства рассма­тривает охрану форм собственности, правопорядка, природы и окружаю­щей среды, экономическую и социальную функции, а также развитие науч­но-технического прогресса. К внешним функциям ученый относит защиту страны от нападения извне, ведение захватнических войн, взаимовыгодная торговля и поддержание мира^[234].

Представляется, что рассмотренные варианты классификации являют­ся в некоторой степени искусственными. При правильно выбранном в целом критерии — сфера государственной деятельности — в самой классификации осуществляется его подмена. Функции государства фактически классифици­руются не по общей сфере действия (внутренние — внешние), а по конкрет­ной области социальных отношений, которые не определяются общей сферой деятельности и могут существовать как внутри государства, так и вовне.

Например, политическая функция может осуществляться как вну­три государства, так и на международной арене, в процессе отношений с другими государствами, нациями, народами (внутренняя и внешняя по­литика). Это же можно сказать и про экономическую функцию, которая осуществляется не только посредством внутригосударственной деятель­ности, но и посредством международных экономических отношений. Не является, по всей видимости, исключительно внутренней и экологическая функция, которая приобретает в последние годы глобальное, междуна­родное значение. Представляется, что по этой же причине нельзя считать и сугубо внутренними функциями государства такие, как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка и т. п. И наоборот, такая функция, как поддержание мира, является не только внешней, но и внутренней, так как мир может быть нарушен не только извне (агрессия), но подорван изнутри (гражданская война, вооруженные межнациональные конфликты и пр.).

Не останавливаясь на подробном анализе подходов к классифи­кации функций, предложенных рядом исследователей, в частности, И.В. Ракитской¹, В.Е. Чиркиным^{[235] [236], А.П. Зеркиным и В.Г. Игнатовым[237], обра­тим внимание на тезис В.С. Нерсесянца о том, что «отдельные функции государства — это лишь относительно самостоятельные аспекты целост­ной и единой по своей сути функциональной деятельности государства по созиданию, поддержанию и практическому осуществлению соответствую­щего государственно-правового порядка»[238]. Как представляется, этот тезис имеет чрезвычайно важное значение, поскольку одной из ведущих задач государственной власти как раз и является формирование и поддержание государственно-правового порядка реализации общественных отноше- ний, который выступает юридической основой функционирования госу­дарственной власти в целом и реализации экономической, политической, социальной функций государства в частности.}

Важность этого тезиса обусловливается еще двумя немаловажными об­стоятельствами, заключающимися в возможности, во-первых, использовать при характеристике функционирования государства творческое наследие ве­дущих отечественных полицеистов, во-вторых, связать функционирование государства с государственной политикой по жизнеобеспечению общества.

Итак, по В.С. Нерсесянцу, «отдельные функции государства — это лишь относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути функциональной деятельности государства по созиданию, поддержанию и практическому осуществлению соответствующего государственно-правово­го порядка». В этом, в «усовершенствовании совместной жизни посредст­вом установления и поддержания справедливого правопорядка», по мысли И. А. Ильина¹, в конечном счете, и состоит государственный интерес.

Его реализация всеми ведущими полицеистами — от Н. Деламара, И. Юсти и И. Зонненфельса до В.Н. Пешкова, И.Е. Андреевского, Э.Н. Берендтса, А.И. Елистратова и И.Т. Тарасова — связывалась с обес­печением общественного благосостояния, составными частями которого были благочиние — «с помощью которого внутренние распоряжения дер­жавы так устраиваются, что благосостояние частных поколений пребывает всегда в тесном соединении и союзе со всеобщим благом»^{[239] [240] и «удобством жизни», т. е. «возможностью посредством труда удовлетворять свои физио­логические и духовные потребности»[241], и безопасность — т. е. «состояние, находясь в коем человек может ничего не бояться»[242].}

Абстрагируясь от содержательного и терминологического анализа категорий полицеистики^[243], полагаем, что ее представителями в свое время было верно обосновано: вся функциональная деятельность государствен­ной власти, по сути, сводится к решению триединой задачи — создать и поддерживать такой государственно-правовой порядок, при котором обеспечивается благосостояние и безопасность населения. Принимаемые для этого меры, связанные с обеспечением суверенитета и государственной целостности, развитием экономики, охраной прав и законных интересов граждан и т. д., в известной степени носят вторичный, производный харак­тер, отражая детализацию этих интегративных функций-задач и техноло­гию их решения различными ветвями государственной власти.

Детализация основных направлений деятельности и разработка тех­нологии их осуществления связаны со способностью государства форму­лировать и реализовывать государственную политику по поддержанию го­сударственно-правового порядка, обеспечению благосостояния и безопас­ности. Попытка увязать проблематику государственного функционирова­ния с государственной политикой была предпринята еще в начале 70-х гг. XX в. известным государствоведом Б.П. Курашвили, предложившим раз­личать базовые и линейные функции государства. Базовые функции госу­дарства представляют, по Б.П. Курашвили, «чистые», «логически первич­ные функции», из которых в свою очередь выделяются так называемые «линейные (объектные)» функции, соответствующие «областям деятель­ности, направленным на группы однородных материальных или нематери­альных объектов», и функции, классифицируемые в зависимости от того, каковы комплексы применяемых в данной деятельности способов — это «операционные (процессуальные)» функции¹.

В классификации Б.П. Курашвили линейные функции «привязаны» к конкретным направлениям и видам государственной политики^{[244] [245]:}

— «Общая» политика — высшая; региональная (по регионам своей страны и мира); местная (по районам своей страны и странам мира).

— «Широкая» политика: экономическая (в областях материального производства: промышленности, сельского хозяйства, строительства, ком­мунально-бытового обслуживания, воспроизводства окружающей среды, транспорта, связи); обращения (в областях снабжения и сбыта, включая торговлю, финансы и кредит); социальная (в областях демографического регулирования, социального страхования, здравоохранения и санитарии, обеспечения общественного порядка, культуры, народного образования, науки и техники, литературы и искусства, социального информирования, физкультуры и спорта).

— «Специальная» политика: «позитивная» (в областях политическо­го сотрудничества, военного сотрудничества); «острая» (в областях идеоло­гической борьбы, дипломатической борьбы, вооруженной борьбы, разведки, карательной деятельности, административно-политического режима).

В качестве основания классификации операционных функций пред­лагается подразделение государственной деятельности на три вида: ис­следование, управление и предметную деятельность. При этом ученый отмечает, что «исследование», осуществляемое государством, в данном случае следует понимать не в его теоретическом, а в практическом смысле, т. е. как исследование ситуаций, в которых предстоит действовать; управ­ление — в смысле политического управления, опирающегося на власть; предметную деятельность — в смысле «властвования» как непосредствен­ного воздействия на общественные отношения.

Синтезировав классификацию данных видов деятельности со специ­фикой государства, Б. П. Курашвили предлагает следующую систему опе­рациональных функций:

— Исследование ситуаций: получение фактической информации; информационное обслуживание; оценка ситуаций (ретроспективная, опе­ративная, прогностическая).

— Управление', организация («организовывание»); структурирова­ние системы управления; комплектование (выборы, назначение); норми­рование (нормотворчество, обязательное толкование норм); руководство (планирование — альтернативное, директивное); оперативное руководст­во (инструктирование, распорядительство, контроль, включая инспектиро­вание и надзор).

— «Властвование»: распоряжение ресурсами (мобилизация ресур­сов, распределение ресурсов); формирование господствующей системы социальных установок (популяризация образцов поведения; стимулирова­ние); разрешение споров; насилие (принуждение, прямое насилие)^[246].

Б.П. Курашвили вводит в научный оборот понятие «интеграционные функции государства», которые обеспечивают реализацию социального назначения государства в том или ином аспекте его деятельности. Первой парой интеграционных функций государства являются его внутренняя и внешняя функции. Они обусловливаются его положением в социально-по­литическом пространстве, диспозицией социально-политических сил вну­три и вне данного общества. Внутренняя функция государства заключа­ется в представительстве интересов господствующего в данном обществе класса и его союзников и в обуздании противостоящих им классов и их организаций (при наличии в структуре общества антагонистических клас­сов), а также отдельных лиц. Внешняя функция государства выражается в сотрудничестве и противоборстве с другими государствами и различны­ми социальными образованиями на международной арене.

Вторая пара интеграционных функций государства обусловливается его ролью в ходе социально-политического времени, сущностью измене­ний, производимых им в базисных и надстроечных отношениях в дан­ном обществе и в мире в целом. Отсюда присущие государству функции сохранения и развития. Функция сохранения заключается в обеспечении безопасности господствующего класса, а именно: гарантировании воспро­изводства выгодных ему социальных отношений, подавлении внешних и внутренних сил (коль скоро такие силы имеются), стремящихся к лик­видации или подрыву этих отношений. Функция развития заключается в обеспечении социально-политических преобразований в соответствии с интересами господствующего класса¹.

Разумеется, не все в предложенной классификации можно принять безоговорочно; «не вписывается» в современные реалии акцентуация на классовом подходе (напомним, что классификация предложена в начале 70-х гг. прошлого столетия, т. е. в период безраздельного господства ком­мунистической идеологии), однако Б.П. Курашвили, по нашему мнению, удалось наиболее полно и рельефно показать функциональный аспект го­сударственной власти, подчеркнуть наличие таких интеграционных функ­ций, как функции развития и сохранения. Нельзя не заметить, что в этой части позиция Б.П. Курашвили созвучна с уже приводимой нами точкой зрения В.С. Нерсесянца о функциональном содержании государственной власти как созидании, поддержании и практическом осуществлении соот­ветствующего государственно-правового порядка, а также с подходами за­падных и отечественных полицеистов о задачах государства в части обес­печения благочиния и безопасности.

В позиции Б.П. Курашвили привлекает и то, что функциональная ха­рактеристика государственной власти раскрывается через такую катего­рию, как государственная политика, представляющая собой конкретиза­цию государственных интересов в различных сферах жизнедеятельности общества и получающая свое юридическое закрепление в различных докт­ринах, концепциях, государственных и межгосударственных программах, ориентированных на стабилизацию экономического, социального, военно­го, правового, национального строительства современной России^{[247] [248].}

В такой постановке вопроса государственная власть из достаточно абстрактной политико-правовой категории превращается в конкретную организационно-правовую категорию, поскольку выработка и реализация государственной политики — «общей», «широкой» и «специальной», в трактовке Б.П. Курашвили, или геополитической, правовой, экономи­ческой, социальной, национальной, технической и т. д., в современной терминологии, — непосредственно связана с системой органов государ­ственной власти и закрепленными за ними полномочиями. Именно это об­стоятельство позволяет выявить юридическую природу государственной власти, раскрыть основания ее легализации и легитимации, организацион­но-правовые механизмы функционирования.

Однако прежде попытаемся предложить и обосновать собственное видение материального и процессуального структурирования функциони­рования государственной власти.

В ее основе, по нашему мнению, должна лежать интегративная функ­ция, отражающая социально-правовую природу государства и проецирую­щуюся через такую категорию, как «государственный интерес». Такой интег­ративной функцией является обеспечение «общего блага» — благосостояния и безопасности, достигаемое посредством установления и поддержания го­сударственно-правового порядка^[249]. Этой интегративной материальной фун­кции соответствует интегративная процессуальная функция, заключающая­ся, во-первых, в сохранении государственной власти путем гарантирования воспроизводства выгодных ей общественных отношений, устранения, ней­трализации, подавления внешних и внутренних факторов, обусловливающих ликвидацию или подрыв этих отношений; во-вторых, в развитии государст­венной власти путем ее модернизации и проведения социально-политичес­ких преобразований, адекватных данному этапу общественного развития.

«Технологически» эта процессуальная функция обеспечивается атри­бутивными материальными функциями государства — законодательством, правосудием, принуждением, процедуры реализации которых имеют про­цессуально-правовую природу, например законодательный процесс, бюд­жетный процесс, административный процесс, уголовный процесс.

Кажущаяся на первый взгляд «тяжеловесность» предлагаемой кон­струкции легко устраняется при ее предметной интерпретации. Например, сохранение государственной власти в Российской Федерации на рубеже XX-XXI вв. потребовало осуществления целого комплекса политических, экономических, правовых, организационных мероприятий, направленных на преодоление центробежных тенденций, разрушающих российскую го­сударственность, в частности, обусловило появление практики договор­ных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Адаптация системы государственной власти к новым политическим и эко­номическим реалиям предопределило начало и ход судебной и администра­тивной реформ, укрепление вертикали исполнительной власти, создание федеральных округов и появление института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Издержки в ходе реализации всех этих мероприятий и подтверждают то, что их планирование и воплощение носили в известной мере спонтан­ный характер, не опирающийся на содержание фундаментальных функций государственной власти.

Следующий уровень выделения функций государственной власти — это базовые или, по Б.П. Курашвили, «чистые», «логически первичные функции» государства. Ученый оставил открытым вопрос о том, какие же функции являются «логически первичными», поэтому предложим свое видение проблемы, основанное на положениях социальной философии об обществе^[250].

Основанием для выделения этих функций являются сферы общест­венной жизни, в которых на основе соционормативных регуляторов реа­лизуются основные типы совместной активности людей, необходимые для самодостаточного существования общественного коллектива. Это произ­водство опредмеченной информации и, соответственно, духовная сфера общества; это создание и оптимизация общественных связей и отношений и, соответственно, его организационная сфера; это производство и вос­производство непосредственной человеческой жизни и, соответственно, социальная сфера; это, наконец, совместное производство вещей — мате­риально-производственная сфера. Соответственно этому мы можем гово­рить о функциях государства в духовной, организационной, социальной и производственной сферах реализации общественных отношений.

Детализация общественных сфер приводит и к детализации государ­ственных функций, выделению функций второго, третьего и т. д. порядка, реализуемых в отдельных сегментах материально-производственной (про­изводство, сельское хозяйство, транспорт, связь и т. д.) или организаци­онной (социальное управление, государственное управление, управление в отдельных областях государственной жизни — оборона, безопасность, внутренние дела и т. д.) сфер. Одной из таких сфер является правоохрани­тельная сфера, структура и содержательная характеристика которой нами уже освещена¹ и к рассмотрению которой в контексте настоящего исследо­вания мы еще обратимся.

«Технологически» все эти функции также обеспечиваются атрибутив­ными материальными функциями государства — законодательством, пра­восудием, принуждением, но их содержание и процессуальная форма адап­тированы к конкретным сферам жизнедеятельности общества. Например, реализация функций государственной власти в духовной сфере находит свое отражение в целом ряде законодательных актов, в частности в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. № 73 «Об объектах культурного наследия (памятни­ках истории и культуры) народов Российской Федерации»^{[251] [252], Постановлении Правительства РФ от 21 апреля 2000 г. № 368 «О Межведомственной ко­миссии по интеллектуальным картам»[253], Постановлении Госстандарта РФ от 22 апреля 1999 г. № 18 «Об утверждении Правил проведения государствен­ной регистрации систем сертификации и знаков соответствия, действующих в Российской Федерации»[254] и др. Осуществление функций государственного принуждения закрепляется в кодифицированных законодательных актах, в нормативно-правовых актах, закрепляющих компетенцию соответствую­щих государственных структур[255].}

Уровневая классификация государственных функций может быть про­должена и описана вплоть до мельчайших деталей, однако эта задача выхо­дит за рамки нашего исследования. Для нас важнее сам факт такой класси­фикации, открывающий путь для организационно-правовой характеристики государственной власти. Вместе с тем один из аспектов функциональной характеристики государственной власти необходимо затронуть более обсто­ятельно — это вопрос о правоохранительной функции государства.

Вопрос об отнесении правоохранительной функции к функциям го­сударства пока не получил однозначного решения в научной литературе: для одних ученых это очевидный, не вызывающий сомнений факт, другие правоохранительную функцию не выделяют в самостоятельную функцию государства, предпочитая как бы «распределить» ее между другими функ­циями. Например, анализ функциональной природы системы «советское государство» приводит Г.А. Туманова вслед за Н.В. Черноголовкиным¹ к выводу о том, что «одной из ее основных объективно необходимых функ­ций является охранительная функция, реализуемая сложной системой пра­воприменительных и правоохранительных органов».^{[256] [257]}

В.С. Афанасьев придерживается иного мнения, выделяя экономиче- скую. политическую, социальную и идеологическую функции государст­ва, предусматривая в трех первых охранительные задачи, такие как охра­на существующих форм собственности, обеспечение государственной и общественной безопасности, охрана прав и свобод всего населения или его части^[258]. При этом он оговаривает, что функции государства не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим и неизменным. В зависимости от конкретно-исторических условий элементы этих общих функций могут приобретать самостоятельное значение, становясь в силу особой значимо­сти самостоятельными функциями. Зго могут быть функции организации общественных работ (например, строительство ирригационных сооруже­ний в азиатских государствах), обеспечения прав и свобод граждан (совре­менные развитые страны, в которых осуществляется переход к правовому государству), охраны природы (в странах, где серьезно нарушено эколо­гическое равновесие) и пр.^[259] Подобная оговорка уже сама по себе может рассматриваться как теоретическое признание возможности выделения любой функции — и правоохранительная функция не является исключени­ем — в качестве самостоятельной функции государства.

В.С. Афанасьев обращает внимание и на еще один подход к трактов­ке функций государства. «Высказываются идеи, — пишет он, — что все функции, о которых говорилось выше, фактически не характерны именно для государства, поскольку в их решении заинтересовано все общество. Зго представляет собой цели (или задачи) общества в целом. Для государ­ства же характерны те функции, которые вытекают из его основной сущ­ности — осуществления политической власти. В таком случае государство имеет три основные функции: законодательную, исполнительную и судеб­ную, которым соответствуют три основные ветви власти — законодатель­ная, исполнительная и судебная (иногда выделяется четвертая функция и соответствующая ей ветвь власти — надзорная).

Каждая из этих властей имеет основную, соответствующую ее наи­менованию, функцию, но обладает, хотя и в меньшей степени, другими функциями, помогающими реализовать главную задачу.

Так, исполнительная власть (президент, правительство) помимо ис­полнительной деятельности осуществляет нормотворчество, а также в не­которой мере судебные полномочия (разрешение споров государственных органов, входящих в систему исполнительной власти, привлечение к дис­циплинарной ответственности за нарушение норм права должностных лиц, привлечение к материальной ответственности рабочих и служащих, назна­чение и реализация в определенной, установленной законом части мер ад­министративной ответственности и т. п.). Законодательные органы, в свою очередь, имеют, кроме законодательных, и иные функции: исполнительную (работа ряда комитетов и комиссий) и судебную (например, вопросы ответ­ственности депутатов). Судебная же власть наряду с основной выполняет и другие функции (руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, законодательная инициатива, деятельность судебных исполнителей)»¹.

Среди противников отнесения правоохранительной функции к функциям государства следует упомянуть Л.И. Каска и Р.А. Ромашова. «Иногда, — пишет Л.И. Каск, — некоторым наиболее важным или рас­пространенным методам и средствам осуществления деятельности госу­дарства придается значение самостоятельных функций... Так происходит, в частности, когда значение самостоятельной функции государства при­дается деятельности по охране собственности. Однако охрана, например, капиталистической собственности является частной задачей охраны пра­вопорядка вообще. Правопорядок же есть, с одной стороны, результат за­конодательной формы деятельности государства, а с другой — важнейшее средство осуществления всех (хотя и в разной степени) функций государ­ства. Поэтому охрану правопорядка ни в целом, ни тем более частично нельзя рассматривать в качестве самостоятельной функции государства».^{[260] [261]}

Р.А. Ромашов среди функций государства правоохранительную функ­цию вообще не упоминает, а говорит о правоохранительной деятельности как одной из юридических форм осуществления государственных функций.¹

И.И. Мушкет и Е.Б. Хохлов, не говоря о правоохранительной функ­ции, выделяют функцию охраны правопорядка, относя ее к группе мате­риальных функций государства, которая реализуется им в рамках законо­творческой, административной и судебной деятельности (т. е. формальных функций государства)^{[262] [263]. Подобный подход, если исключить не совсем точ­ное обозначение правоохранительной функции функцией охраны правопо­рядка, представляется достаточно конструктивным, поскольку открывает путь для рассмотрения этой функции в системе взаимосвязей «функция — метод — средство», достаточно специфичных для каждой из ветвей госу­дарственной власти.}

Сложный и динамичный характер функционирования государства обусловливает сложное переплетение, взаимопроникновение и взаимодо­полнение реализуемых им функций. Очевидно, нет и не может быть одного подхода к их классификации, подхода, несущего в себе «истину в послед­ней инстанции». Зго касается и правоохранительной функции. Отрицание ее как функции государства является, на наш взгляд, следствием двух ос­новных причин: во-первых, следствием теоретических представлений о существовании жесткого разделения функций государства на материаль­ные или основные направления деятельности государства и формальные, т. е. функции определенных групп органов; во-вторых, подменой понятий при аргументации отдельными авторами своей позиции.

Не возражая в принципе против выделения основных и неосновных функций (хотя само такое деление является достаточно условным), считаем необходимым отметить, что наиболее существенными признаками функций государства является то. что: а) функции государства выражают и предмет­но конкретизируют социальную и политико-правовую сущность государст­ва; б) в функциях воплощается и раскрывается роль государства в качестве субъекта политической системы, реализуется разносторонняя практическая государственная деятельность внутри страны и на международной арене; в) функции государства охватывают его деятельность в целом (в отличие от функций государственных и негосударственных органов); г) функции госу­дарства носят комплексный, собирательный характер.

Специализация деятельности («разделение труда») государственных органов есть черта, характерная для любого государства, даже для государ­ства диктатуры пролетариата, идеология которого не приемлет принципа разделения властей¹. Поэтому совершенно очевидно, что правопорядок формируется и поддерживается деятельностью отнюдь не только одной группы каких-либо специализированных органов или даже одной ветви государственной власти. Правопорядок есть, по сути, условие существо­вания самого социального институ та государства, поэтому он (правопоря­док) является целью государства как такового, а потому и его деятельность по охране правопорядка должна рассматриваться не иначе как государст­венная функция, атрибутивно присущая любому типу государства, дей­ствующему в любой исторической эпохе.

Аргументируя свою позицию о том, что охрану' правопорядка ни в целом, ни тем более частично нельзя рассматривать в качестве самостоя­тельной функции государства, Л.А. Каск отмечает, что. во-первых, право­порядок есть результат деятельности законодательной власти и, во-вторых, правопорядок является средством осуществления всех функций государст­ва. С обоими приведенными положениями, хотя и с рядом существенных оговорок, касающихся источников правопорядка^{[264] [265], можно согласиться, но ни первое, ни второе утверждение не могут служить аргументом для от­рицания правоохранительной функции государства, коль скоро речь идет не о том, что создает правопорядок и каково его социальное назначение, а об охране уже существующего правопорядка. Совершенно очевидно, что когда мы говорим о том, откуда возникает правопорядок, и о том, для чего он существует, мы тем самым не выдвигаем аргументов ни за, ни против признания охраны этого правопорядка одним из важнейших направлений деятельности государства, т. е. его функцией.}

Если исходить из понимания того, что «функции государства — это основные направления его деятельности, в которых выражается и кон­кретизируется его сословно-классовая и общечеловеческая сущность и которые, будучи объективно обусловлены потребностями объединенных политико-правовыми отношениями людей, задаются характером истори­чески определенного общества»¹, мы не видим серьезных теоретических аргументов против признания правоохранительной функции функцией го­сударства.

В зависимости от целей и задач научного исследования она может рас­сматриваться с разных позиций:

во-первых, как самостоятельная материальная функция государст­ва, реализуемая в системе разделения властей различными институтами, в различных формах и с помощью специфических средств:

во-вторых, как материальная функция государства, инкапсулирован­ная в его экономические, политические и социальные функции:

в-третьих, как функция государства, интегрированная в систему более высокого уровня — в систему обеспечения безопасности государства.

Последний подход к пониманию правоохранительной функции в на­учной литературе сформировался сравнительно недавно. Ю.П. Соловей, очевидно, первым из отечественных исследователей обратил внимание на то, что милиция в соответствии с новейшим законодательством интегриро­вана в более широкую, по сравнению с правоохранительной, систему, — в систему обеспечения безопасности Российской Федерации^{[266] [267].}

Безопасность — это, во-первых, культурно-исторический феномен, т. е. самостоятельное явление, имеющее исторические форму, содержание, механизм возникновения, развития и ее поддержания, во-вторых, одна из качественных сторон, характеристик социальной действительности, кото­рая свидетельствует о состоянии удовлетворения интересов личности, об­щества и государства^[268]. В Законе Российской Федерации «О безопасности» безопасность определяется как «состояние защищенности жизненно важ­ных интересов личности, общества и государства от внутренних и внеш­них угроз»^[269].

В соответствии со ст. 12 этого Закона к силам обеспечения безопас­ности отнесен широкий круг государственных органов, в том числе органы внутренних дел, Вооруженные Силы, федеральные органы государствен­ной безопасности, органы внешней разведки, структуры обеспечения безо­пасности высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей и их высших должностных лиц. налоговой службы, службы ликви­дации последствий чрезвычайных ситу аций, формирования гражданской обороны, пограничные и внутренние войска, органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве, службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможенные, природоохранительные органы, органы охра­ны здоровья населения. Тем самым обеспечение безопасности (в широком смысле слова) является одним из направлений деятельности государства, а следовательно, и его функцией, реализуемой в различных сферах госу­дарственной и общественной жизни для обеспечения состояния защищен­ности личности, общества и государства от вну тренних и внешних угроз. В значительной своей части эта охранительная функция реализуется в правовых формах, являясь, следовательно, правоохранительной функцией государства. О том, что это так, свидетельствуют выделяемые объекты безопасности, в качестве которых выступают: права и свободы личности; безопасность общества, т. е. его материальные и ду ховные ценности; безо­пасность государства — его конституционный строй, суверенитет и терри­ториальную целостность.^[270]

Изложенное позволяет сделать общий вывод о том, что правоохрани­тельная функция является атрибутивной функцией государства, реализуе­мой в рамках законодательной, исполнительной и судебной власти.

Функциональная характеристика государственной власти важна в теоретическом и практическом отношении, поскольку позволяет устано­вить, в какой мере функции власти юридически оформлены и «закреплены» за конкретными государственными структурами, т. е. организационно обеспечены, поскольку с точки зрения государственного управления они должны «воспроизводиться» с различной степенью детализации и конкре­тизации в функциях соответствующих государственных структур, обра­зующих государственный аппарат.

По этому пути, собственно, и идет Конституция Российской Федерации, которая конституирует государственную власть как совокупность полно­мочий, реализуемых специально образуемыми органами. Например, ст. 11

Конституции закрепляет, что государственная власть в Российской Феде­рации осуществляется Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации, а государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Конституция России содержит и основания легализации и легитима­ции государственной власти, устанавливая, например, процедуры избрания Президента (ст. 81), формирования верхней и нижней палат Федерального Собрания (ст. 95-97), назначения Председателя Правительства (ст. 111). Конституция фиксирует и основные компетенционные полномочия раз­личных структур государственной власти. Наиболее полно они прописаны применительно к Президенту Российской Федерации.

Концепция президентской власти, принятая Конституцией 1993 г., значительно отличается от прежней^[271]. Зго изменение вызвано объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающи­ми единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей влас­ти в условиях разделения властей. Обеспечивая и направляя работу всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирую­щие функции, Президент действует в качестве главы государства.

Конституция содержит ряд норм, наполняющих реальным содержани­ем провозглашенное ею положение о Президенте Российской Федерации как гаранте Конституции Российской Федерации и главы государства. Пре­зидент наделен неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реа­лизации конституционных положений, приведении законодательства Рос­сийской Федерации в соответствие с Конституцией. Так, Президент вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их конститу­ционности. Он вправе приостанавливать действие актов органов испол­нительной власти субъектов Российской Федерации, в первую очередь в слу чае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 85 Конституции). При противоречии постановлений и распоряжений Правительства Конституции Российской Федерации Президент вправе от­менять их (ч. 3 ст. 115 Конституции).

Обеспечивая единство исполнительной власти в государстве, Пре­зидент своими указами предписывает соответствующим органам и долж­ностным лицам необходимость следовать Конституции Российской Феде­рации. Так, Указом от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»¹, утвердившим Положение о главе администрации края, области, города федерального зна­чения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, предусмотрено, что главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями, установленными федеральной Кон­ституцией, и несут ответственность за реализацию этих полномочий.

Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина. Президент реализует свое конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, включая пенсионеров, военнослужащих, вынужденных пере­селенцев, студентов и других особо нуждающихся в защите со стороны государства^{[272] [273].}

Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. При этом Президент и Правительство Российской Федерации в соответст­вии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федераль­ной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Законодательная ветвь власти на федеральном уровне представлена Федеральным Собранием, состоящим, как известно, из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. В ст. 94 Конституции России содер­жится дефиниция Федерального Собрания, характеризующая сущность, юридическую природу и функции этого органа.

В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в Российской Федерации, как и в других государствах, олицетворяет законо­дательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законо­дательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредст­вом форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими федеральными законами.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Зго выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные спе­циальные полномочия^[274].

В соответствии со ст. 102 Конституции к ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение изменения границ между субъектами Россий­ской Федерации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; в) утверждение указа Президента Рос­сийской Федерации о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назна­чение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Пре­зидента Российской Федерации от должности: ж) назначение на долж­ность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; и) назначение на долж­ность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В соответствии со ст. 103 Конституции к ведению Государственной Думы относятся: а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; б) ре­шение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; в) на­значение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; д) назначение на должность и освобождение от дол­жности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответст­вии с федеральным конституционным законом; е) объявление амнистии; ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Таким образом, можно констатировать, что на конституционном уров­не зафиксирован тот баланс полномочий, который теоретически может оп­тимизировать законодательный процесс, установив противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям од­ной палаты.

Конституция содержит и правовые основы функционирования судеб­ной власти (ст. 118), определяя ее организационную структуру через раз­личные виды судопроизводства — конституционного, гражданского, адми­нистративного и уголовного, устанавливая тем самым юридические осно­вания формирования Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Полномочия каждого из них детализированы в нормативных право­вых актах, например в Федеральном конституционном законе от 31 де­кабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹, в Федеральном конституционном законе от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»^{[275] [276], а также в кодифици­рованных актах, например Уголовно-процессуальном[277], Гражданском про­цессуальном[278] или Арбитражном процессуальном кодексах[279].}

Конституция закрепляет и общий спектр полномочий Правительства Российской Федерации (ст. 114) как органа исполнительной власти, конкре­тизируемых в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997 г.)^[280]. Глава III Закона закрепляет эти полномочия приме­нительно к функциональным направлениям деятельности Правительства и детализирует их по сферам жизнедеятельности государства, т. е. фак­тически реализуя принятый в административно-правовой науке подход к пониманию функционирования государственной администрации^[281].

В системе построения государственной власти Российской Федерации и обеспечения ее функционирования имеют место три особенности, кото­рые требуют специального рассмотрения.

Первое. Тремя ветвями государственной власти не исчерпывается пе­речень функциональных государственно-правовых институтов, связанных с реализацией государственных полномочий. Существует система обес­печительных государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, но выполняющих чрезвычайно важные государственные надве­домственные функции.

К числу таких органов относится, например, Совет Безопасности, Счетная палата Российской Федерации, Администрация Президента Рос­сии, органы прокуратуры и ряд иных структур. Обеспечительный стату с этих функциональных структур не является умалением их роли и значе­ния в государственно-правовой жизни и реализации ведущих направлений государственной деятельности. В подтверждение этого тезиса приведем краткую характеристику статуса этих организационных структур.

Не останавливаясь на предыстории возникновения и становления Совета Безопасности¹, отметим, что в своем нынешнем виде он был обра­зован Указом Президента Российской Федерации № 547 от 3 июня 1992 г. «для обеспечения реализации функций Президента по управлению госу­дарством, формированию вну тренней, внешней и военной политики в об­ласти безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защи­те прав и свобод граждан»^{[282] [283]. За истекшее десятилетие структура и состав Совета постоянно изменялись, адаптируясь к характеру и интенсивности угроз государственной (национальной) безопасности России.}

В соответствии с Положением о Совете Безопасности^[284] в его составе в соответствии в основными задачами и направлениями деятельности обра­зуются межведомственные комиссии. Они являются основными рабочими органами Совета Безопасности. В зависимости от возлагаемых на них за­дач комиссии могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. Постоянные межведомст­венные комиссии Совета Безопасности осуществляют подготовку предло­жений и рекомендаций Совету Безопасности по основным направлениям государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, способствуют координации деятельности феде­ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной влас­ти субъектов Российской Федерации по выполнению федеральных целе­вых программ и решений Совета Безопасности.

Одной из таких комиссий является межведомственная комиссия по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, которую возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации^[285]. Комиссия создана в целях реализации возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач в области обеспечения безопасности обще­ства и государства от преступных и иных противоправных действий. На Комиссию возложено выполнение следующих функций: разработка основ­ных направлений стратегии в области обеспечения общественной безопас­ности, борьбы с преступностью и коррупцией в Российской Федерации; подготовка предложений Совету Безопасности по выработке и реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности общества и государства от преступных и иных противоправ­ных действий; анализ, оценка и прогнозирование состояния преступности, коррупции и иных противоправных явлений в целях обеспечения обще­ственной безопасности; анализ внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам общества, его материальным и духовным ценностям; подготовка предложений Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности общества и государства от преступных и иных противоправных действий; рассмотрение в установленном порядке проектов федеральных целевых программ, направленных на борьбу с преступностью, коррупцией и обес­печение общественной безопасности, оценка их эффективности, подготов­ка соответствующих предложений; заслушивание по поручению Совета Безопасности или Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации (информации руководителей правоохранительных органов о состоянии борьбы с преступностью, коррупцией, об обеспечении общественной безопасности, а также о результатах рассмотрения конкретных сообщений в средствах массовой информации о коррумпированности должностных лиц органов государственной власти; обобщение практики и результатов борьбы с коррупцией в федеральных органах государственной власти и внесение предложений по профилактике этого вида противоправных дей­ствий; организация проведения криминологической экспертизы отдель­ных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, способствующих коррупции; изучение зарубежного опыта борьбы с преступностью и коррупцией, под­готовка предложений по его использованию в деятельности правоохрани­тельных органов Российской Федерации; мониторинг сообщений в сред­ствах массовой информации о фактах коррумпированности должностных лиц органов государственной власти.

Персональный состав Комиссии утверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителей федеральных органов го­сударственной власти, должностные лица которых включены в ее состав. В состав Комиссии входят руководители федеральных органов государст­венной власти и (или) их заместители (в том числе по согласованию). При необходимости в ее состав могут быть включены другие лица.

Комиссия для осуществления своих функций имеет право: запраши­вать и получать в установленном порядке необходимые материалы и ин­формацию от федеральных органов государственной власти, органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации, а также от учреж­дений. организаций и должностных лиц; использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации; привле­кать в установленном порядке для осуществления отдельных работ уче­ных и специалистов; взаимодействовать в установленном порядке с само­стоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с уч­реждениями, организациями и должностными лицами по вопросам, вхо­дящим в компетенцию Комиссии; готовить предложения о заключении в установленном порядке договоров с научно-исследовательскими органи­зациями, учреждениями и специалистами на выполнение работ в области обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью и кор­рупцией; обобщать и представлять в Совет Безопасности информацию по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии.

Администрация Президента Российской Федерации в соответствии с утвержденным Положением о ней^[286] является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента России. Она создает условия для:

— реализации Президентом Российской Федерации функций гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина;

— принятия Президентом Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

— определения Президентом Российской Федерации основных на­правлений внутренней и внешней политики государства;

— руководства Президентом Российской Федерации внешней полити­кой Российской Федерации;

— решения Президентом Российской Федерации кадровых вопросов, относящихся к его ведению;

— обеспечения Президентом Российской Федерации согласованного функционирования органов государственной власти;

— обеспечения реализации Президентом Российской Федерации иных возложенных на него Конституцией Российской Федерации и феде­ральными законами полномочий.

В целях обеспечения деятельности Президента Российской Феде­рации Администрация осуществляет следующие функции: организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой Феде­рального Собрания Российской Федерации в первом чтении; подготов­ка, согласование и представление Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента Российской Федерации, а также подготовка и представление необходи­мых Президенту Российской Федерации документов; выпуск указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также иных доку­ментов, подписанных Президентом Российской Федерации; обеспече­ние обнародования федеральных законов, официального опубликования международных договоров Российской Федерации, указов и распоряже­ний Президента Российской Федерации; подготовка проектов ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и иных программных документов; обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской Федерации, Совета обо­роны Российской Федерации, совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации; осуществление контроля и провер­ки исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации и подготовка соответствующих докла­дов Президенту Российской Федерации; подготовка проектов обращений Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской

Федерации; обеспечение взаимодействия Президента Российской Феде­рации с политическими партиями и иными общественными объединени­ями; обеспечение взаимодействия Президента Российской Федерации с государственными органами и должностными лицами иностранных го­сударств, с российскими и зарубежными политическими и общественны­ми деятелями, международными организациями; содействие Президенту Российской Федерации в обеспечении согласованного взаимодействия органов государственной власти, в том числе в области защиты прав че­ловека и свободы средств массовой информации; содействие Президенту Российской Федерации в реализации полномочий по кадровым вопросам, закрепленным за главой государства Конститу цией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации; сбор, обработка и анализ ин­формации о социально-экономических, политических и правовых процес­сах в стране и за рубежом, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления и пред­ставление соответствующих докладов Президенту' Российской Федерации; обеспечение систематизации нормативных правовых актов Российской Федерации, включая международные договоры Российской Федерации; содействие Президенту Российской Федерации в обеспечении единства информационного и правового пространства Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента России от 3 июня 2000 г. № 1013 «О формировании Администрации Президента Российской Федерации»^[287] Администрация действует в составе Руководителя Администрации, его за­местителей, иных должностных лиц, а также следующих самостоятель­ных подразделений: Главное территориальное управление Президента Российской Федерации; Главное управление внутренней политики Прези­дента Российской Федерации; аппарат Совета Безопасности Российской Федерации; Главное контрольное управление Президента Российской Фе­дерации; Главное государственно-правовое управление Президента Рос­сийской Федерации; Секретариат Руководителя Администрации Президен­та Российской Федерации; Управление Президента Российской Федерации по внешней политике; Управление кадров Президента Российской Федера­ции; Экономическое управление Президента Российской Федерации; Экс­пертное управление Президента Российской Федерации; Управление Пре­зидента Российской Федерации по государственным наградам; Управление Президента Российской Федерации по вопросам гражданства; Управление Президента Российской Федерации по вопросам помилования; Управление протокола Президента Российской Федерации; Управление пресс-службы

Президента Российской Федерации; Организационное управление Прези­дента Российской Федерации; Канцелярия Президента Российской Феде­рации; Управление информационного и документационного обеспечения Президента Российской Федерации; Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан; Референтура Президента Российской Федерации; Управление Президента Российской Федерации по вопросам казачества; аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В состав Администрации Президента Российской Федерации входят также: полномочные представители Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в Го­сударственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и в Конституционном Суде Российской Федерации; специальный представи­тель Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод че­ловека и гражданина в Чеченской Республике; пресс-секретарь Президента Российской Федерации; руководитель протокола Президента Российской Федерации; заведующий Канцелярией Президента Российской Федерации; помощники Президента Российской Федерации; советники Президента Рос­сийской Федерации; старший референт Президента Российской Федерации.

Полномочия и организационная структура и Администрации Пре­зидента России, и Совета Безопасности ориентированы на решение стра­тегических проблем развития государства и реализации государственной власти. Этим, в известной мере, объясняется отмечающаяся некоторыми исследователями и политаналитиками избыточность оргштатного по­строения данных структур. Вместе с тем нельзя согласиться с публичными высказываниями некоторых политиков, например. И. Хакамады, о целесо­образности ликвидации Правительства Российской Федерации и передачи его полномочий Администрации Президента. Это различные государст­венные органы, решающие близкие, но не тождественные задачи, и «за­мена» одного другим — недопустимы. Иной вопрос, что организационная структура и функции Администрации Президента и Совета Безопасности требует оптимизации, сведения к минимуму дублирующих друг друга под­разделений.

К числу функциональных органов государственной власти, являю­щихся составной частью государственного механизма, но не носите­лем государственной власти в том смысле, как это определено ст. 11 Конститу ции России, помимо Совета Безопасности и Администрации Президента, следует отнести Счетную палату Российской Федерации и органы прокуратуры. В соответствии с законодательством Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового

контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему¹.

Счетная палата наделена административными полномочиями по пре­сечению выявленных нарушений. Так, при выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случа­ях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неис­полнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой мо­жет принять решение о приостановлении всех видов финансовых платеж­ных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учрежде­ний и организаций (ст. 24).

Органы прокуратуры, наделенные широкими властными полномочия­ми и действуя от имени Российской Федерации^{[288] [289] выступают в качестве од­ной из систем сдержек и противовесов в системе государственной власти, оставаясь при этом независимыми и юридически самостоятельными.}

В литературе высказываются различные суждения, в частности, о не­обходимости дополнения ст. 11 Конституции соответствующими положе­ниями, касающимися органов прокуратуры^[290], о формировании еще одной ветви власти — контрольной, в состав которой, наряду с иными органами, могла бы входить и прокуратура^[291]. Идеи о формировании контрольной вет­ви власти, по нашему мнению, не имеют практической перспективы и но­сят скорее характер теоретических рассуждений, дополняющих, по мысли их авторов, классическую схему построения государственной власти, у истоков которой стояли Локк и Монтескье.

Государственная власть имеет конституционные полномочия созда­вать систему обеспечительных государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, но выполняющих чрезвычайно важные государ­ственные аадведомстветые функции. Поэтому пока важнее не искать ме­сто тех или иных контрольных и надзорных органов в системе органов государственной власти, а точнее и полнее прописывать в действующем законодательстве их полномочия и правовые механизмы их реализации. В совместной программе Комиссии Европейского Союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур, механизмов защиты прав человека и реформе правовой системы в Российской Федерации (Москва, 1997 г.), применительно к органам прокуратуры отмечалось, что «если конституци­онный статус и компетенция этого института могут различаться в зависи­мости от страны, ее истории, правовой культуры и хода институционной реформы, то главным является, что этот институт находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципе разделения властей и верховенства права».

Второе. Одной из ветвей государственной власти является, как из­вестно, исполнительная власть. Функционально она выполняет наиболь­ший объем полномочий, связанных с непосредственной реализацией влас­ти на всей территории Российской Федерации. Это обстоятельство требу­ет особой тщательности при характеристике этой ветви государственной власти и нормативно-правовом закреплении ее полномочий. Как представ­ляется, это условие далеко не всегда корректно соблюдается в теории и законодательной практике.

Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойства­ми исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть — «систе­ма органов государственного управления (правительство, министерства и т. д.)»¹. Современное российское законодательство широко оперирует, нередко в качестве тождественных, такими понятиями, как «орган испол­нительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления»^{[292] [293]. Например, в преамбуле Федерального закона от б октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[294], отмечается, что термины «исполни­тельные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» ис­пользуются в одном значении.}

С одной стороны, органы исполнительной власти — это разновид­ность органов государственной власти, с другой — субъекты именно ис­полнительной власти, призванные обеспечивать ее формальну ю и фак­тическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему со­держанию и методам государственную деятельность — государственное управление, являясь органами государственного управления. Это положе­ние было зафиксировано в Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти», определившем их как «органы исполни­тельной власти, осуществляющие государственное управление»¹. В после­дующих редакциях этого Указа данный термин исключен^{[295] [296]. Не использует­ся этот термин применительно к федеральным органам исполнительной власти и в последующих Указах[297].}

Представляется, что это не «устраняет» само понятие государственного управления, а лишь модифицирует его применительно к новым политиче­ским реалиям. Эта модификация проявляется в трех основных моментах^[298].

Во-первых, она позволяет различать исполнительную власть как поли­тико-правовую категорию, а органы исполнительной власти как катего­рию организационно-правовую.

Во-вторых, она позволяет разграничить правовое управление обще­ством, осуществляемое посредством права и реализуемое всеми ветвями власти, и собственно государственное управление, осуществляемое в раз­личных организационных формах именно исполнительной властью^[299].

В-третьих, она раскрывает новые грани управления, которое может осуществляться не только в форме административно-директивных жест­ких предписаний, но и в форме регулирования общественных отношений, предполагающих большую диспозитивность управленческих решений, исходящих от органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти своей государственной природой от­личаются от органов исполнительной власти местного самоуправления, а по функциональному назначению — от органов других ветвей государст­венной власти, а также от организаций, которые, как таковые, не являются субъектами государственного управления и регулирования (государствен­ные предприятия, учреждения). Иными словами, если орган исполнитель­ной власти — всегда орган управления, то не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти¹. Например, создавае­мые Правительством Российской Федерации координационные органы, вы­полняя функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти. О них и им подобных органах можно го­ворить как об органах исполнительной власти лишь условно, в смысле их принадлежности к этой власти либо создания их органом данной власти.

В нормативных актах последнего времени к исполнительной влас­ти относятся образования, которые фактически ими не являются (мно­гие службы, агентства, надзоры). Подобные образования имеют в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти, но в це­лом не являющиеся органами этой власти. Это замечание касается и ряда структур, связанных с реализацией полномочий Президента: Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации^{[300] [301], Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации[302], Управление делами Президента Российской Федерации[303].}

Эти органы, обеспечивающие деятельность Президента и федераль­ных органов государственной власти, выполняют широкий объем межве­домственных полномочий распорядительного, координирующего, мето­дического и контрольного характера, однако они не наделены полномочи­ями по реализации мер государственного принуждения — обязательного атрибута органа исполнительной власти. По этим же основаниям трудно отнести к категории исполнительной власти и Комитет по финансовому мониторингу, созданному на основании Указа Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализа­ции (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»¹. Все это еще раз говорит о необходимости различать исполнительную власть как поли­тико-правовую категорию и орган исполнительной власти как категорию организационно-управленческую.

В этой связи актуализируется и такой аспект исполнительной власти, как включение в ее состав значительного числа государственных органов, выполняющих широкий спектр надведомственных контрольно-надзорных полномочий, в том числе связанных с непосредственной реализацией госу­дарственного принуждения. При этом характер принуждения не ограни­чивается, как ошибочно полагает К.С. Бельский, лишь административным принуждением^{[304] [305]. Многие органы государственной власти, непосредственно входящие в систему исполнительной власти, в своей деятельности опирают­ся и на иные виды государственного принуждения, например уголовно-пра­вовое, уголовно-процессуальное, что особенно характерно для деятельнос­ти органов внутренних дел в целом и милиции в частности.}

В рамках системы исполнительной власти функционирует значи­тельное количество государственных органов, в чью компетенцию входит обеспечение безопасности государства от внутренних и внешних угроз. Для них характерно осуществление охранительной — в широком смысле слова — деятельности. Часть государственных органов непосредственно участвует и в обеспечении общественного порядка и общественной безо­пасности, выступая в качестве так называемых факультативных субъек­тов полицейской деятельности, причем для некоторых эта деятельность не только противоречит их сущности и целевому предназначению, но и дискредитирует саму идею обеспечения правопорядка. Отмечая этот факт. А.Н. Харитонов справедливо, на наш взгляд, отмечал, что «вооруженные военнослужащие, патрулирующие улицы, не усиливают, а скорее, снижа­ют уверенность граждан в собственной безопасности, порождая чувство тревоги и несвободы»^[306].

Функциональная связь между исполнительной властью и правоохра­нительной деятельностью, а если быть более точным — с правоохрани­тельным обеспечением государственной власти, — выражена наиболее отчетлива в силу как минимум пяти обстоятельств.

Во-первых, исполнительная власть реализует наибольший объем пра­воприменительных полномочий, отражающих законодательно зафиксиро­ванные интересы государства в сфере правопорядка. В силу этого испол­нительная власть всегда рассматривалась в полицеистике и администра­тивном праве именно как правоохранительная. «Какие бы виды конкрет­ной (исполнительной) деятельности государства мы ни брали, — отмечал еще в начале XX в. В. Иозефи, — каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной... Содержание всякой исполнительной власти — правовая охрана, а всякая исполнительная власть — правоохра­нительная...»¹.

Полномочия исполнительных органов в сфере обеспечения правопо­рядка закреплены в законодательных актах Российской Федерации. Так, общая характеристика полномочий Правительства России в этой сфере закреплена в и. «е» ст. 114 Конституции Российской Федерации и дета­лизирована в ст. 19 Федерального конституционного закона от 17 декаб­ря 1997 г. (с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. № З-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации»^{[307] [308] [309] [310], в соответствии с которой Правительство участвует в раз­работке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общест­венно опасными явлениями; координирует работу силовых и правоохра­нительных ведомств, непосредственно подчиненных Президенту7 России; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреп­лению материально-технической базы правоохранительных органов; осу­ществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.}

На уровне субъектов Федерации соответствующие полномочия за­креплены, как правило, за конкретными структурными подразделения­ми органов исполнительной власти. Например. Закон Санкт-Петербурга «О структуре Администрации Санкт-Петербурга»’ не называет полномо­чия Администрации города и ее коллегиального органа — Правительства в сфере обеспечения правопорядка, закрепляя предметы ведения струк­турных подразделений, входящих в состав Администрации, например, в ст. 46(42) — предметы ведения Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Несколько иначе этот вопрос решается в законодательстве Москвы. В Уставе города¹ выделена глава 8 «Судебная власть и правоохранительные органы», в которых закреплен ряд ошибочных, на наш взгляд, положений.

Так, в ч. 2 ст. 50 «Судебная власть» устанавливается, что «судебная система в городе Москве является составной частью судебной системы Российской Федерации и включает в себя Московский городской суд, районные суды, Арбитражный суд города Москвы, Уставный суд города Москвы, мировых судей, другие судебные органы, учрежденные в соот­ветствии с федеральным законом». Между тем Федеральный конституци­онный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (с изм. от 15 декабря 2001 г.) «О судебной системе Российской Федерации»^{[311] [312] в ст. 4 суды общей юрис­дикции и арбитражные суды, создаваемые в субъектах Федерации, отно­сит к федеральной системе правосудия, поэтому они никак не могут яв­ляться частью судебной системы Москвы. Это положение закреплено и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации», в ст. 3 которого зафиксировано: «Федеральные суды образуются и осуществляют свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации в соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конститу­ционным законом “О судебной системе Российской Федерации”, иными федеральными законами»[313], а не законами субъекта Федерации.}

Также вольно Устав Москвы обращается и с правоохранительными органами. Так, ч. 1 ст. 53 «Милиция» гласит: «Охрана общественного порядка и обеспечение личной безопасности граждан, охрана собствен­ности во всех ее формах на территории города Москвы осуществляются органами внутренних дел, организация и порядок деятельности которых определяются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы», хотя правовое регулирование органи­зации и деятельности органов внутренних дел и части милиции относится исключительно к ведению федерального центра.

Сомнительно и право мэра не только утверждать Положение о ГУВД Москвы¹, но и институировать его как орган исполнительной власти, вхо­дящий в систему органов внутренних дел Российской Федерации (ст. 1.1), устанавливать, что ГУВД подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а также Правительству Москвы и Мэру Москвы. В дальнейших редакциях Положения московское правительство «исправ­ляет» явно неправомерную конструкцию, уточняя, что правительству Москвы подчиняется милиция общественной безопасности — заметим, вся, а не только финансируемая за счет городского бюджета^{[314] [315].}

Во-вторых, исполнительные органы, являясь участниками законопро­ектной деятельности^[316] и субъектами нормотворчества, активно формиру­ют правопорядок, формы и методы его обеспечения соответствующими структурами государственной администрации практически во всех сферах жизнедеятельности общества. Нормотворчество является одновременно и сильной и слабой стороной исполнительной власти. Сильной потому, что дает ей возможности оперативно реагировать на изменения социальных условий жизнедеятельности общества, выступая ведущим средством прак­тической реализации целей и задач административной власти, основной формой ее исполнительно-распорядительной деятельности. Слабой пото­му, что значительное число нормативных правовых актов, издающихся фе­деральными органами исполнительной власти и органами власти субъек­тов Федерации, отличаются невысоким качеством, нередко противоречат федеральному и местному законодательству.

Ежегодно органами прокуратуры в целом по России выявляется более 140 тысяч незаконных правовых актов, в Санкт-Петербурге количество вы­явленных незаконных актов в 2001 г. по сравнению с 2000 г. возросло с 457 до 832, или на 82%. Видимо, можно говорить и об активизации надзорной деятельности органов прокуратуры, однако главным все же остается качест­во нормотворческой деятельности органов исполнительной власти.

В-третьих, в систему исполнительной власти входят государственные органы, создающие организационно-правовые предпосылки правопорядка, осуществляя контроль за законностью в подведомственных им сферах и отраслях государственной деятельности, контроль и надзор за функциони­рованием подведомственных им структур, а также структур, находящихся в их непосредственном подчинении. Соответствующими полномочиями наделены все 60 федеральных органов исполнительной власти, упомяну­тых в Указе Президента России «О структуре федеральных органов испол­нительной власти» и существующих на 1 января 2002 г.

Так, в соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам¹ оно является федеральным органом испол­нительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением законода­тельства о налогах и сборах, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющим в установленном порядке валютный контроль. Министерство здравоохранения определяет порядок и условия использова­ния наркотических средств и психотропных веществ в медицинских целях и осуществляет в пределах своей компетенции контроль за их оборотом^{[317] [318].}

Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпри­нимательства осуществляет контроль за соблюдением требований анти­монопольного законодательства Российской Федерации при создании, слиянии и присоединении объединений коммерческих организаций (сою­зов и ассоциаций), ликвидации и разделении (выделении) государствен­ных и муниципальных унитарных предприятий, а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций^[319].

Министерство юстиции осуществляет контроль за правильностью и своевременностью опубликования зарегистрированных им нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным це­лям, а также за соблюдением религиозными организациями положений уста­вов, касающихся целей и порядка их деятельности; обеспечивает контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предо­ставлена отсрочка отбывания наказания; осуществляет на производственных объектах уголовно-исполнительной системы разрегиителъные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности^[320].

В-четвертых, органы исполнительной власти наделены действующим законодательством исключительно широкими полномочиями в сфере ад­министративной юрисдикции, рассмотрения дел об административных правонарушениях. Новый КоАП РФ в главе 23 упоминает 59 органов ис­полнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об админи­стративных правонарушениях. Назовем лишь незначительную их часть, не относящуюся к категории «правоохранительных».

Так, органы экспортного контроля уполномочены рассматривать на­рушения законодательства об экспортном контроле (ст. 14.20), органы, от­ветственные за исполнение федерального бюджета, — правонарушения, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств (ст. 15.14), нарушением срока возврата бюджетных средств, полученных на возврат­ной основе (ст. 15.15), нарушением сроков перечисления платы за пользо­вание бюджетными средствами (ст. 15.16), органы государственной сани­тарно-эпидемиологической службы Российской Федерации рассматрива­ют дела об административных правонарушениях в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3), сани­тарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4), санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде (ст. 6.5), к ор­ганизации питания населения (ст. 6.6), к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7) и т. д.

В-пятых, именно в систему исполнительной власти входит большин­ство государственных структур, для которых правоохранительная деятель­ность является не факультативной, а основной — так называемые «пра­воохранительные органы». Понятие и система (круг, перечень) россий­ских правоохранительных органов в законодательных актах Российской Федерации не получили своего достаточно четкого и единого определе­ния, что вызывало и продолжает вызывать немало споров среди ученых по поводу самого этого термина^[321]. Анализ же самых различных правовых документов (от законов Российской Федерации до ведомственных ин­струкций) позволяет сделать вывод о том, что это понятие чаще всего используется в качестве обыденного, как бы общепризнанного (т. е. не требующего специального раскрытия), что приводит к дву смысленности отдельных норм и нечеткости правовых предписаний, но к этой проблеме мы вернемся в следующей главе.

Третье. Особенностью функционального и организационно-правово­го построения государственной власти в Российской Федерации является ее распределенный характер по территориальному и компетенционному признакам. Такой характер построения государственной власти проявляет­ся в том, что структурные подразделения органов государственной власти представлены на федеральном, окружном, региональном и местном уров­нях, т. е. охватывают всю территорию Российской Федерации. При этом на одном и том же уровне могут функционировать как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов Федерации.

Реальных систем государственной власти в условиях федеративного государства ровно столько, сколько субъектов Федерации плюс еще одна система власти — федеральная. Отсюда актуальность такой проблемы, как четкое юридическое закрепление предметов ведения различных структур и обеспечение взаимодействия между ними в процессе реализации госу­дарственной власти. Схема разграничения полномочий выглядит прибли­зительно так:

— Конституция России и Конституции (Уставы) субъектов Федера­ции — определяют сферу полномочий федеральной власти и сферу, в кото­рой полномочны Федерация и ее субъекты и вне пределов которой субъек­ты обладают всей полнотой государственной власти;

— Федеральное законодательство — устанавливает общие принци­пы организации государственной власти в субъектах Федерации¹, порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами госу­дарственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, соглашений между органами исполнительной власти феде­рального центра и субъектов Федерации о передаче друг другу осущест­вления части своих полномочий^{[322] [323];}

— Договоры и соглашения — в специально установленном порядке¹ конкретизируют эти принципы по конкретным направлениям нормотвор­ческой и исполнительно-распорядительной деятельности.

Проблема заключается в том, что эта схема во многих случаях не ре­ализуется как по вине федерального центра, так и субъектов Федерации, принимающих нормативные акты, выходящие за пределы их конститу­ционных полномочий, что вызывает многочисленные судебные споры и акты прокурорского реагирования^{[324] [325]. В 2002 г. прекратили своей действие большинство договоров о разграничении предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти входящих в нее субъектов, заключенных в 1997-1998 гг.[326], и пока неясно, как координация и взаимодействие между' центром и регионами будет развиваться в дальнейшем[327].}