§ 1.4. Краткий обзор законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве

Развитие форм и механизмов государственно-частного партнерства, наряду с упрощением налогового администрирования, разумным сокращением нерыночного сектора экономики и снижением масштабов коррупции, является весомым ресурсом стимулирования инвестиционной активности в России и в целом развития экономики нашей страны.

Механизмы государственно-частного партнерства уже широко задействованы в реализации инновационных проектов в наукоградах и при создании бизнес-инкубаторов^[513], в строительстве дорожной инфраструктуры^[514], транспортной инфраструктуры^[515], аэропортовой инфраструктуры^[516], в жилищном строительстве^[517], в развитии культуры^[518], в развитии электронной промышленности^[519], лесного комплекса^[520], в здравоохранении и многих других сферах. Обсуждались возможности реализации проектов государственно-частного партнерства в сфере телерадиовещания^[521].

В настоящее время на федеральном уровне отсутствует профильный федеральный закон о государственно-частном партнерстве. Хотя еще на заседании круглого стола по теме «Государственное частное партнерстве в инвестиционной деятельности: проблемы, пути их решения, законодательное обеспечение» 23 апреля 2008 г. в Совете Федерации были заявлены планы разработки концепции федерального закона о государственно-частном партнерстве в России и было рекомендовано правительству РФ рассмотреть целесообразность разработки федерального закона о государственно-частном партнерстве^[522].

Тем не менее, масштабные инфраструктурные проекты в России реализуются в форме государственно-частного партнерства на основе следующих нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы государственно-частного партнерства или закладывающих для него правовые основы экономической среды и предпринимательских отношений в целом:

– Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с последующими изменениями)^[523];

– Бюджетный кодекс Российской Федерации 31.07.1998 № 145-ФЗ (с последующими изменениями)^[524];

– Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития» (с последующими изменениями)^[525] (пункт 11 части 3 статьи 3);

– Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (с последующими изменениями)^[526] (пункт 10 части 1 статьи 14);

– Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (с последующими изменениями)^[527] (часть 3 статьи 16.1);

– Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (с последующими изменениями)^[528];

– Федеральный закон от 19.07.2007 № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» (с последующими изменениями)^[529];

– Федеральный закон от 27.07.2010 № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» (с последующими изменениями)^[530];

– Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (с последующими изменениями)^[531];

– Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации "Ростехнологии"» (с последующими изменениями)^[532];

– Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (с последующими изменениями)^[533].

Статья 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что Инвестиционным фондом Российской Федерации является часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. При этом указано, что бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение размера Инвестиционного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации^[534].

В России принят и действует значительный объем подзаконных актов, регулирующих вопросы государственно-частных партнерств.

Правила, регулирующие отношения по поддержке инвестиционной деятельности, установлены в Постановлении Правительства РФ от 01.03.2008 № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»^[535] и Постановлении Правительства РФ от 30.10.2010 № 880 (в ред. от 30.12.2011) «О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение» (вместе с «Правилами распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение»).

В Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года^[536] (пункт 4 раздела 4.4) в качестве одной из основных мер по модернизации экономики на основе технологических инноваций указана следующая: «формирование общих условий для развития частно-государственного партнерства в сфере инновационной деятельности» путем:

– создания механизмов участия предпринимательского сектора в формировании прогнозов технологического развития Российской Федерации и определении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации, Перечня критических технологий Российской Федерации и приоритетов технологического развития страны;

– совершенствования механизма и порядка формирования профильных федеральных целевых и ведомственных программ, имея в виду обеспечение участия предпринимательского сообщества в разработке концепций и проектов программ;

– расширения практики взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и предпринимательского сообщества при размещении государственного заказа (экспертизе конкурсных заявок) в сфере науки и инновационной деятельности, включая ФЦП;

– обеспечения развития системы важнейших инновационных проектов государственного значения, включая расширение объемов их бюджетного финансирования, установление порядка (методологии) их формирования и реализации в рамках федеральных целевых программ;

– разработки механизмов использования средств Инвестиционного Фонда Российской Федерации на развитие инновационной деятельности, включая важнейшие инновационные проекты государственного значения;

– формирования стратегий развития инновационно-активных территорий (включая наукограды, технополисы, ЗАТО), особых экономических зон технико-внедренческого типа;

– разработки порядка создания центров трансфера технологий, образуемых на базе государственных научных центров Российской Федерации, высших учебных заведений, институтов Российской академии наук и отраслевых институтов;

– государственной поддержки формирования и развития региональных инновационных кластеров;

– урегулирования – на законодательном уровне или в рамках совершенствования формы государственного контракта – вопросов приобретения и использования участниками реализации важнейших инновационных проектов государственного значения специального оборудования;

– формирования мер государственного стимулирования капитализации интеллектуального потенциала промышленных компаний, в том числе для целей повышения их инвестиционной привлекательности и проведения IPO;

– разработки механизмов участия Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российского фонда технологического развития (РФТР) и других внебюджетных фондов НИОКР в реализации важнейших инновационных проектов государственного значения;

– создания механизмов координации деятельности заинтересованных федеральных органов, а также субъектов предпринимательской деятельности, при решении общих или смежных задач государственной политики, разработке федеральных и ведомственных целевых программ и т.п.

В состав законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве входит комплекс законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По состоянию на июль 2012 года профильные законы о государственно-частном партнерстве действуют в 58 (из 83), то есть почти в 70 % субъектов Российской Федерации, в числе этих актов – следующие:

– Закон Республики Адыгея от 08.08.2011 № 33 «О государственной политике Республики Адыгея в сфере государственно-частного партнерства»^[537];

– Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай»^[538];

– Закон Алтайского края от 11.05.2011 № 55-ЗС «Об участии Алтайского края в государственно-частном партнерстве»^[539];

– Закон Амурской области от 06.09.2010 № 379-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Амурской области»^[540];

– Закон Архангельской области от 30.09.2011 № 332-24-ОЗ «Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного партнерства»^[541];

– Закон Астраханской области от 01.09.2010 № 46/2010-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Астраханской области»^[542];

– Закон Республики Башкортостан от 30.05.2011 № 398-з «Об участии Республики Башкортостан в государственно-частном партнерстве»^[543];

– Закон Брянской области от 05.08.2011 № 77-З «Об участии Брянской области в государственно-частном партнерстве»;

– Закон Республики Бурятия от 29.02.2012 № 2625-IV «О государственно-частном партнерстве в Республике Бурятия»^[544];

– Закон Владимирской области от 09.02.2012 № 1-ОЗ «О государственно-частном партнерстве во Владимирской области»^[545];

– Закон Волгоградской области от 29.11.2011 № 2257-ОД «Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве»^[546];

– Закон Вологодской области от 31.05.2010 № 2308-ОЗ «Об участии Вологодской области в государственно-частном партнерстве»^[547];

– Закон Воронежской области от 01.11.2011 № 151-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Воронежской области»^[548];

– Закон Республики Дагестан от 01.02.2008 № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах»^[549];

– Закон Забайкальского края от 07.06.2010 № 374-ЗЗК «О государственно-частном партнерстве в Забайкальском крае»^[550];

– Закон Ивановской области от 14.07.2010 № 84-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Ивановской области»^[551];

– Закон Республики Ингушетия от 04.05.2010 № 24-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Ингушетия»^[552];

– Закон Кабардино-Балкарской Республики от 25.02.2010 № 15-РЗ «О государственно-частном партнерстве Кабардино-Балкарской Республики»^[553];

– Закон Калининградской области от 30.12.2010 № 536 «Об участии Калининградской области в проектах государственно-частного партнерства»^[554];

– Закон Республики Калмыкия от 18.12.2008 № 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия»^[555];

– Закон Республики Карелия от 05.12.2011 № 1568-ЗРК «Об участии Республики Карелия в проектах государственно-частного партнерства»^[556];

– Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»^[557];

– Закон Кировской области от 04.06.2010 № 529-ЗО «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства»^[558];

– Закон Республики Коми от 04.10.2010 № 112-РЗ «Об участии Республики Коми в государственно-частном партнерстве»^[559];

– Закон Краснодарского края от 09.06.2010 № 1989-КЗ «О государственной политике Краснодарского края в сфере государственно-частного партнерства»^[560];

– Закон Красноярского края от 01.12.2011 № 13-6633 «Об участии Красноярского края в государственно-частном партнерстве»^[561];

– Закон Курганской области от 02.11.2009 № 495 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области»^[562];

– Областной закон Ленинградской области от 14.10.2011 № 78-ОЗ «Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах»^[563];

– Закон Республики Марий Эл от 02.08.2011 № 45-З «Об участии Республики Марий Эл в государственно-частном партнерстве»^[564];

– Закон Московской области от 08.06.2011 № 80/2011-ОЗ «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве»^[565];

– Закон Мурманской области от 27.12.2010 № 1311-01-ЗМО «Об участии Мурманской области в государственно-частных партнерствах»^[566];

– Закон Ненецкого автономного округа от 19.12.2011 № 83-ОЗ «Об участии Ненецкого автономного округа в государственно-частном партнерстве»^[567];

– Закон Нижегородской области от 09.03.2010 № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве»^[568];

– Областной закон Новгородской области от 05.05.2011 № 973-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Новгородской области»^[569];

– Закон Новосибирской области от 29.03.2012 № 200-ОЗ «Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве»;

– Закон Омской области от 06.04.2010 № 1249-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Омской области»^[570];

– Закон Орловской области от 12.10.2011 № 1277-ОЗ «Об участии Орловской области в государственно-частных партнерствах»;

– Закон Пензенской области от 30.06.2009 № 1755-ЗПО «Об инвестициях и государственно-частном партнерстве в Пензенской области»^[571];

– Закон Псковской области от 09.12.2011 № 1119-ОЗ «Об участии Псковской области в государственно-частном партнерстве»^[572];

– Областной закон Ростовской области от 22.07.2010 № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства»^[573];

– Закон Самарской области от 02.07.2010 № 72-ГД «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах»^[574];

– Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»^[575];

– Закон Саратовской области от 28.04.2010 № 62-ЗСО «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве»^[576];

– Закон Свердловской области от 23.05.2011 № 28-ОЗ «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве»^[577];

– Закон Республики Северная Осетия – Алания от 06.09.2010 № 43-РЗ «Об участии Республики Северная Осетия – Алания в проектах государственно-частного партнерства»^[578];

– Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-КЗ «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае»^[579];

– Закон Тамбовской области от 07.10.2011 № 59-З «Об участии Тамбовской области в проектах государственно-частного партнерства»;

– Закон Республики Татарстан от 07.07.2011 № 1717-IV ГС «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан»^[580];

– Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области»^[581];

– Закон Республики Тыва от 02.11.2009 № 1552 ВХ-II «Об участии Республики Тыва в государственно-частных партнерствах»^[582];

– Закон Удмуртской Республики от 09.10.2009 № 39-РЗ «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах»^[583];

– Закон Республики Хакасия от 11.05.2011 № 35-ЗРХ «Об участии Республики Хакасия в государственно-частных партнерствах»^[584];

– Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 18.10.2010 № 155-ОЗ «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в государственно-частных партнерствах»^[585];

– Закон Челябинской области от 06.10.2009 № 475-ЗО «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве»^[586];

– Закон Чеченской Республики от 20.06.2011 № 14-РЗ «Об участии Чеченской Республики в проектах государственно-частного партнерства»^[587];

– Закон Чувашской Республики от 20.12.2010 № 71 «Об участии Чувашской Республики в проектах государственно-частного партнерства»^[588];

– Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 01.03.2010 № 29-ЗАО «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства»^[589];

– Закон Ярославской области от 01.12.2010 № 50-З «Об участии Ярославской области в проектах государственно-частного партнерства»^[590].

Действуют также многочисленные региональные законы, касающиеся отдельных аспектов государственно-частного партнерства, в их числе: Закон Московской области от 16.07.2010 № 96/2010-ОЗ «Об инвестиционной политике органов государственной власти Московской области» (ред. от 11.11.2011)^[591]; Закон Липецкой области от 25.12.2006 № 10-ОЗ «Стратегия социально-экономического развития Липецкой области на период до 2020 года»^[592] (с последующими изменениями); Закон Ленинградской области от 12.12.2007 № 177-ОЗ «О развитии сельского хозяйства в Ленинградской области»^[593]; Закон Красноярского края от 01.12.2011 № 13-6629 «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Красноярском крае»^[594]; Закон Хабаровского края от 23.11.2011 № 130 «О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае» и очень многие другие.

На региональном уровне принят значительный объем подзаконных актов, регулирующих вопросы государственно-частного партнерства. Например, в Санкт-Петербурге действуют: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.04.2008 № 392 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»^[595]; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге» (ред. от 15.02.2012)^[596]; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 347 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах"» (ред. от 01.02.2011)^[597]; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27.01.2011 № 81 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве»^[598]; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011 № 82 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве»^[599]; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.06.2011 № 834 (ред. от 31.10.2011) «О Программе улучшения инвестиционного климата в Санкт-Петербурге на 2011–2015 годы»^[600]; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.03.2012 № 277 «О мерах по реализации соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга»^[601] и др. акты.

Анализ профильных законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве позволяет сделать вывод о наличии в них ряда общих существенных недостатков, сдерживающих расширение применения государственно-частных партнерств на региональном уровне. К числу таких недостатков относим следующие:

– чрезмерная декларативность и поверхностность регулирования, что отражает реализованное в этих законах нежелание (или опасения) региональных властей разработать и принять полноценные законы, детально закрепляющие действенные правовые условия и организационные механизмы для применения государственно-частного партнерства во всем его многообразии; игнорирование обширного круга правовых мер, инструментов и механизмов, востребованных сегодня инвесторами;

– значительная пробельность правовой базы, что влечет правовую неопределенность и ошибки в толковании и применении правовых норм, содержащих основные термины, связанные с государственно-частным партнерством;

– отсутствие системной организованной деятельности по учету, анализу, обобщению накопленного в стране обширного опыта реализации проектов государственно-частного партнерства;

– недостатки, детерминирующие значительный коррупциогенный потенциал правовых актов, регулирующих отношения государственно-частного партнерства;

– отсутствие эффективных гарантий соответствия проектов государственно-частного партнерства публичным интересам, неэффективность и пробельность правовых механизмов государственного надзора и контроля осуществления проектов государственно-частного партнерства, в особенности в части обеспечения гарантий реализации и защиты публичных интересов в процессе разработки проектов государственно-частного партнерства, проведения соответствующих конкурсов и контроля качества выполнения работ;

– недостатки, детерминирующие информационную закрытость, непрозрачность деятельности государственных (и муниципальных) органов по подготовке, заключению и реализации проектов государственно-частного партнерства.