<<
>>

Конституционно-правовые идеи и конституционные реформы в России: XVIII в. - конец 80-х - начало 90-х гг. XX вв.

Политика и право тесно связаны между собой. Их взаимодействие приобретает весьма разнообразные формы: взаимоподдержки, противоборства, солидарности, блокирования. Это определяется конкретно-историческими условиями, соотношением классовых сил, состоянием общественного сознания, массовой психологией, культурой общества.

Политические и правовые нормы имеют единый источник происхождения - отношения собственности (кто обладает собственностью, тот обладает политической властью), но различия в способах их последующего учреждения[59]. Конституционная реформа - это объективный процесс, особенность которого заключается в том, что он, с одной стороны, является социально-политическим, а с другой - правовым[60]. Главное понять внутреннюю логику самого процесса, увидеть взаимное влияние юридических норм и политических институтов друг на друга и тот результат, к которому это приводит[61]. Реформирование политической системы обычно означает качественное ее преобразование, организационное обновление, улучшение ее функционирования и затрагивает все ее компоненты, в первую очередь государство. В этой связи существенными являются вопросы формы государства, главный элемент которой - форма правления, ведь от того, насколько оптимально организована система органов государственной власти, зависят эффективное функционирование этой системы и результаты проводимых в государстве реформ.

Совершенно справедлива позиция Ю.Л. Шульженко: конституционные идеи, проекты, отражающие интересы различных слоев населения, стали появляться в Российском государстве уже во второй половине XVIII в., это, прежде всего, идеи дворянского конституционализма. Граф Н.И. Панин, взгляды которого опирались на шведский конституционный образец, представил в 1762 г. Екатерине II проект манифеста об учреждении Императорского совета в целях организации существовавших правительственных советов. Он не был введен в действие, но являл собой лейтмотив к проекту конституции. Позднее Н.И. Панин совместно с Фонвизиным разрабатывал проект конституции, в котором проводилась идея ограничения самодержавия «аристократическими инстанциями». К числу наиболее значимых конституционных проектов просветителей 60-80-х гг. XVIII в. можно отнести проект С.Е. Десницкого «Представление о учреждении законода-

тельной, судительной и наказательной власти в Российской империи», представленной Екатерине II в 1768 г. Данный проект, по мнению Ю.Л. Шульженко, не имел сословно-дворянской окраски, так как в рамках ограничения власти монарха значительное место в механизме государственной власти отводили народному представительству - важнейшему институту практического конституционализма[62] .

Отмечается, что для России XIX в. были характерны два основных направления конституционализма: монархическое (правительственное) и дворянско-либеральное (буржуазно-либеральное)[63]. Первое направление нашло отражение в конституционных проектах М.М. Сперанского, который был знаком с европейскими либеральными идеями и практикой конституционного развития, в частности Франции, США. Он подготовил ряд политикоправовых документов, выступая сторонником конституционной монархии, народного представительства.

По мнению М.М. Сперанского, «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его... Из троякого порядка государственных сил возникает троякий порядок сих установлений. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое - в исполнении, третье - в части судной. Разум всех сих установлений может быть различен»[64]. М.М. Сперанский считал необходимым привлечь народонаселение (лично свободное, государственных крестьян, в том числе при наличии имущественного ценза) к прямому участию в законодательной, исполнительной и судебной власти на основе системы четырёхступенчатых выборов (волостная - окружная - губернская - Государственная Дума). Без согласия Государственной Думы император не имел права издавать законы, кроме ряда случаев о спа-

сении отечества. При этом император всегда мог распустить депутатов и назначить новые выборы. Исполнительная власть представлена правлениями, а на высшем уровне - министерствами, которые формировал сам император. Министры должны были нести ответственность перед Государственной Думой. Были созданы областные, уездные и губернские суды, состоящие из выборных судей с участием в них присяжных. Высшую судебную инстанцию составлял Сенат, члены которого избирались пожизненно Государственной Думой и утверждались лично императором. Был создан также Государственный Совет, стоявший выше остальных органов, предназначавшийся для того, чтобы обеспечивать плановое сотрудничество между отдельными органами государственной власти, при этом единство государственной власти выражалось в лице императора[65]. М.М. Сперанский предпринял возможность реализовать европейскую либеральную мысль с учетом российской действительности, считая, что Россия была готова к преобразованиям, проект был одобрен императором, но введение его в жизнь ограничилось введением Государственного Совета, одной из причин чего являлось сильное давление придворного окружения Александра I. Под руководством М.М. Сперанского было подготовлено Полное собрание законов Российской империи, состоявшее из 40 томов. К правительственным конституционным проектам можно отнести также «Государственную уставную грамоту Российской империи 1820 г.», подготовленную сенатором Н.Н. Новосильцевым, князем П.А. Вяземским, французским юристом А. Дешаном. Проекты содержали идеи народного представительства, прав и свобод граждан и свидетельствовали о высоком уровне русской политико-юридической мысли. Идеи правительственного конституционализма получили свое дальнейшее развитие во второй половине XIX в. под влиянием проводимых реформ, но они не затрагивали основ самодержавия: основная идея сводилась к созданию раз-

личного рода совещательных органов при императоре, решение которых носили бы рекомендательный характер[66].

Представители дворянско-либерального направления, в частности, чиновник Министерства иностранных дел А.В. Бердяев («Россия при Петре I», «Проект русской конституции», «Конституция России»); князь П.В. Долгоруков («Правда о России», «О перемене образа в России»); журналист, кандидат права Л.П. Блюм- мер («Уставная грамота русского государства») связывали практический конституционализм с наличием конституции, народного представительства, закреплением прав и свобод граждан, а также делали упор на местное самоуправление[67].

В XIX в. высказывались идеи представителей революционного движения, в первую очередь декабристов. К наиболее выдающимся конституционным документам декабристов следует отнести «Русскую Правду» П.И. Пестеля (республиканская форма правления, широкие права и свободы населения, отмена крепостного права и др.); конституционный проект Н.М. Муравьева (принцип разделения властей (взгляды Н.М. Муравьева были не во всем последовательны, в частности, от республиканских идеалов он потом перешел на конституционно-монархические позиции), права и свободы граждан, правовая охрана конституции и др.). Другими декабристами также были предложены конституционные проекты.

К конституционным проектам относят: программу тайной политической организации народников-террористов «Народная воля» 1879 г. (народное представительство, самоуправление, принадлежность земли народу, права и свободы личности, всеобщее избирательное право и др.); Проект оснований устава украинского общества «Вольный союз» 1884 г., написанный историком, общественным деятелем М.П. Драгомановым (представительная форма правления, установление широких политических прав и свобод, местное самоуправление, конституционный кон-

троль и др.). Представители революционного крыла к основным критериям практического конституционализма относили наличие конституции, народное представительство, права и свободы граждан, местное самоуправление, а также подчеркивали важность принципа разделения властей, демократизации судебной системы, судопроизводства. На развитие российского конституционализма оказали идеи воплощенные в проектах славянской федерации.

Небезынтересным является и то обстоятельство, что в XIX в. в России разрабатывался ряд конституционных проектов, предназначенных для национальных окраин Российской империи, других государств. Проект конституции для Ионических островов барона Г.А. Розенкампфа 1804 г., Конституция Финляндии 1809, созданная рядом манифестов[68].

Отданное Александру I Венским конгрессом Царство Польское осенью 1815 г. получило Конституцию. Несмотря на то, что Конституция регулировала отношения на территории Царства Польского, последнее юридически закреплялось как навсегда присоединенное к Российской империи (титул I)[69]. Конституция закрепила монархическую форму правления. В основу организации государственной власти был положен принцип разделения властей. Главой государства являлся российский император, имевший титул Царя Польши. Согласно Конституции Царь в случае своего отсутствия назначал наместника. Царь обладал всей полнотой исполнительной власти, но при этом все акты, исходивший от Царя, должны были скрепляться подписью министра. Был учрежден Государственный Совет, без которого наместник не мог принимать важных решений. Законодательная власть реализовывалась Царем и двумя палатами Сейма, но законодательная инициатива и окончательная санкция законов принадлежала только Царю. Отправление правосудия конституция объявляла независимым: судья должен был выражать свое мнение совершенно свободно от каких бы то ни было влияний со

стороны «наивысшей или министерской власти». Судьи, как назначенные Царем, так и выборные, объявлялись несменяемыми, за исключением случаев смещения по судебному приговору за должностные или иные преступления[70] [71].

Особое внимание привлекает Конституция на Българското Царство 1879 г. (Тырновская конституция), действовавшая до 1947 г. В разработке данной Конституции принимали участие русские. В ней нашли закрепление нормы, значительные по тем временам, так как ограничивали княжескую власть. В основу организации государственной власти был положен принцип разделения властей. В данной Конституции содержалось значительное число норм, обеспечивающих правовую охрану консти- 2

туции .

Мы разделяем мнение Ю.Л. Шульженко о том, что конституционные проекты, разработанные для других стран, национальных окраин, предусматривали то, чего не было в самой России, то, что предлагалось различными политическими силами: разработка и принятие конституции, учреждение, в большинстве случаев, конституционной монархии, народное представительство, широкие права и свободы личности. При этом надо понимать, что многие идеи, которые нашли отражение во всех проектах Конституции, с одной стороны, имели в основе западноевропейскую либеральную мысль, а с другой стороны, каждый из проектов был направлен на регулирование отношений в России с учетом ее особенностей политического и социально-экономического развития.

Вторая половина XIX в. - время появления различных политических партий, которые в своих программных документах касались вопросов государственно-правового развития России, предлагая различные направления и демократическую республику и конституционную монархию, но при этом важным было наличие представительной и непосредственной демократии, закрепление прав и свобод личности, местное самоуправление.

Важной вехой для Российской империи было принятие Основных государственных законов 1906 г. Дореволюционные ученые-юристы однозначно определяли их как первую российскую конституцию. Встает дискуссионный вопрос о форме правления, учрежденной Основными государственными законами 1906 г. Ряд статей Основных государственных законов 1906 г. закрепляют принцип разделения властей (ст. 7, 10, 22, 86)[72]. Основные государственные законы Российской империи установили конституционную монархию, при этом конституционная монархия не была остаточно развита из-за сильной власти императора и незначительных полномочий Государственной Думы. Определенная неразвитость институтов конституционной монархии в России не умаляет значение принятия Основных государственных законов 1906 г. По сути, идеи конституционной монархии, которые находили отражение во многих проектах в предшествующий период, нашли юридическое закрепление.

События 1917 г. способствовали принятию советских конституций. Первой советской конституцией была Конституция РСФСР 1918 г. На союзном уровне после образования СССР были приняты три конституции - Конституция СССР 1924 г., Конституция СССР 1936 г., Конституция СССР 1977 г. Конституция СССР 1924 г. создала и закрепила систему высших органов власти, управления и юстиции, а также органов государственной безопасности. Эти органы создавались исходя из опыта строительства союзных республик и, прежде всего, РСФСР. Всесоюзный съезд Советов почти полностью копировал Всероссийские съезды, особенно по порядку образования и составу. Да и компетенция его была сходна с кругом полномочий съездов Советов РСФСР. Вместе с тем имелись неизбежные отличия, вытекавшие из особенностей правовой природы Союза. Были созданы ЦИК СССР, СНК СССР, Верховный суд СССР. Верховные суды существовали и в союзных республиках, прежде всего в РСФСР, но ни одна из конституций этих республик не регламентировала должным образом. В отличие от конституций союзных республик Конституция СССР 1924 г. содержала специальную главу об органах государственной безопасности - об Объединенном государственном политическом управлении. При этом в данной конституции не было отдельной главы, регламентирующей права и свободы граждан[73]. Конституция СССР 1936 г. по содержанию и структуре отличалась от Конституции СССР 1924 г., новая Конституция СССР получила в пропаганде название «сталинской». В соответствии с новой Конституцией руководящим органом государственных и общественных организаций провозглашалась коммунистическая партия, Верховный Совет СССР осуществлял законодательную власть, а в перерывах между его сессиями - Президиум Верховного Совета СССР. Правительство страны сохранило старое название - Совет народных комиссаров, являясь высшим исполнительным органом, подотчетным Верховному Совету и его Президиуму. Конституция содержала главу о суде и прокуратуре, о местных органах государственной власти. В Конституции СССР 1936 г. появилась специальная глава об основных правах и обязанностях граждан. В избирательном праве был снят ряд ограничений. Впервые был закреплен принцип равноправия граждан, «независимо от их национальности и расы», а также принцип распределения: «от каждого по его способностям, каждому - по его труду». Гарантировались материальное обеспечение в старости и болезни, свобода совести, слова, печати, собраний и митингов[74]. Несмотря на закрепленные демократические начала, Конституция СССР 1936 года во многом носила декларативный характер: массовые репрессии, последовавшие сразу после принятия конституции, являются тому подтверждением.

В Конституции СССР 1974 г. глава об основных правах, свободах и обязанностях граждан СССР предшествовала главам, регламентирующим государственное устройство и систему органов государственной власти и государственного управления. Конституция регламентировала систему Советов народных депутатов (Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские) как единую систему органов государственной власти. При этом высшим органом государственной власти в СССР был Верховный Совет СССР (ст. 108). Президиум Верховного Совета СССР был постоянно действующим органом Верховного Совета СССР, подотчетным ему во всей своей деятельности и осуществляющим в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями (ст. 119). Совет Министров СССР (Правительство СССР) был учрежден как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР (ст. 128). Конституция регламентировала статус суда и прокуратуры[75].

Несмотря на ряд отличий советских конституций, в частности по структуре правового материала, системе органов государственной власти и управления, закреплению прав, свобод и обязанностей граждан СССР, все эти конституции закрепляли республиканскую форму правления с организацией власти на основе принципа единства власти. Советский тип власти, построенный официально на верховенстве Советов как представительных органов сначала трудящихся, далее - всего народа, отрицает парламентаризм как постоянную и специальную деятельность представительных органов. Очевидно, что опыт дореволюционного российского конституционализма был отвергнут. Что касается западноевропейской правовой мысли, то философским обоснованием организации государственной власти стали идеи Ж.-Ж. Руссо. Созданная система организации государственной власти просуществовала до 1993 г.

Для Советского Союза конец 80-х гг. XX в. стал периодом радикальных политических преобразований. Нараставшие трудности в экономике страны стали причиной реформирования политической системы СССР. В июне 1988 г. XIX Всесоюзная партийная конференция выдвинула идею конституционной реформы, проект которой был принят Верховным Советом СССР в октябре 1988 г.[76] Заговорили о построении в СССР правового государства. Возникла неординарная идеологическая ситуация: к социалистической государственности применялась концепция, выработанная буржуазной научной мыслью[77]. Такая ситуация породила ряд вопросов, в частности: носит ли классовый характер само понятие «правовое государство», правильно ли утверждение, что мы строим социалистическое правовое государство и т.д.? Важно то, что была предпринята попытка научно, с обращением к западноевропейской государственно-правовой мысли, обосновать проводимые реформы. Концепция советской правовой государственности включала в себя организацию власти на основе принципа разделения властей, но необходимым условием, по мнению реформаторов, было верховенство высшего представительного органа государства над административно-управленческим аппаратом, судом[78]. Поэтому ставилась задача восстановить роль Советов как органов социалистической власти, которую присвоили себе партийные органы[79].

В рамках конституционной реформы с ноября 1988 г. по июнь 1990 г. был принят ряд важнейших нормативно-правовых актов, целью которых было улучшение функционирования системы государственной власти[80]. В результате Съезд народных депутатов СССР оставался верховным органом государственной власти Союза, а двухпалатный Верховный Совет СССР стал постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР, избиравшимся из числа народных депутатов Съездом народных депутатов СССР и ему подотчетным. Президиум Верховного Совета СССР больше не подменял собой Верховный Совет СССР. Он обеспечивал организацию работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, подотчетный последнему. Был учрежден новый орган - Председатель Верховного Совета СССР - высшее должностное лицо государства. В системе высших союзных органов был учрежден Комитет конституционного надзора СССР. Но, что самое важное, был учрежден пост Президента СССР[81]. Создание президентской власти было очень значимым шагом в реформировании политической системы, так как глава государства был таковым уже не только по партийной должности[82]. Введение президентского поста не изменило суть политической системы (в основе советской формы организации власти был трудовой коллектив, ядром которого являлась партийная организация). Но это был существенный шаг на пути ее реформировании, так как были учреждены демократические принципы процедуры избрания главы государства (на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, сроком на пять лет). Кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, считался избранным. При Президенте был создан совещательный Президентский Совет. Для повышения эффективности управления в государстве в декабре 1990 г. был принят Закон СССР, в соответствии с которым Президент СССР получил новые полномочия: возглавил систему органов государственного управления, обеспечивая их взаимодействие с высшими органами государственной власти Союза ССР. Президентский Совет был упразднен, и учрежден институт Вице-президента СССР[83]. Конституционная реформа затронула и судебную систему.

Институциональные изменения организации государственной власти на союзном уровне неизбежно повлекли изменения в его субъектах. Последние стремились получить как экономическую, так и политическую самостоятельность, что стимулировало необходимость принятия нормативно-правовых актов, ставивших, например, законодательство РСФСР по юридической силе выше, чем союзное; создававших систему управления, разрушавшую систему взаимодействия союзных и республиканских органов, формировавших экономическую независимость[84]. С правовой точки зрения принятие таких нормативно-правовых актов нарушало принципы и нормы, закрепленные, прежде всего, в Конституции СССР. Б.А. Страшун назвал этот процесс «войной законов»: республиканские органы власти игнорировали Конституцию СССР и многие другие нормативно-правовые акты верховной государственной власти Союза ССР[85].

В декабре 1990 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР и подтвержден государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории[86]. В РСФСР была пересмотрена система высших органов государственной власти: появились Съезд народных депутатов РСФСР и съезды народных депутатов автономных республик. Высшими органами государственной власти республик в составе РСФСР стали съезды народных депутатов, а там, где этот орган не создавался, остались Верховные Советы. В РСФСР в апреле 1991 г. было принято Постановление Третьего Съезда народных депутатов РСФСР, в соответствии с которым Председатель Верховного Совета РСФСР фактически получил президентские полномочия, в частности право издавать распоряжения, обязательные для исполнения на территории РСФСР[87]. Поскольку на союзном уровне пост Президента был введен, то введение аналогичной должности на уровне субъекта федерации становилось вопросом времени. Официально вопрос о введении поста Президента РСФСР был поставлен на Втором (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР. По требованию 1/3 народных депутатов он был вынесен в марте 1991 г. на референдум, который решил данный вопрос положительно[88]. В апреле - мае 1991 г. были приняты Законы РСФСР, учредившие должность Президента и определившие его статус. Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР. Он избирался на 5 лет путем всеобщего прямого равного и тайного голосования[89].

При этом в Конституции оставались ст. 104, закреплявшая, что Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, и ст. 107, наделявшая Верховный Совет также и распорядительными функциями. Развитие института президентства явилось одним из ключевых в процессе ломки советской системы. На начальном этапе во взаимоотношениях с органами власти закрепилась зависимость Президента РСФСР от Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Проведение экономических реформ требовало быстрого принятия решений и эффективного управления. В июле - феврале 1993 г. был подписан ряд указов Президента РСФСР, имевших принципиальное значение для проведения крупномасштабной реформы системы исполнительной власти в РСФСР по принципу вертикали власти с учреждением института представителей Президента РСФСР в краях, областях РСФСР, а в дальнейшем полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной вла- сти[90]. Совет Министров РСФСР был поставлен под контроль главы государства, а в дальнейшем Правительство РСФСР формировалось под непосредственным руководством Президента РСФСР[91]. Не допускалось вмешательство партий, иных общественных организаций, любых государственных органов и должностных лиц в деятельность Совета министров РСФСР[92]. Президент РСФСР получил право самостоятельно решать, какова будет структура высших органов исполнительной власти, а также назначать и освобождать от должности глав администраций субъектов РФ[93].

Начала создаваться система вертикали исполнительной власти, подконтрольная Президенту РСФСР. В октябре 1991 г. Пятый Съезд народных депутатов РСФСР предоставил дополнительные полномочия Президенту РСФСР до декабря 1992 г., установив, что Законы РСФСР, Указы Президента РСФСР, принятые в обеспечение экономической реформы, подлежат приоритетному исполнению. Президенту РСФСР было дано право приостанавливать любые законодательные акты Союза ССР, издавать указы, которые становились законами, если Верховный Совет в течение недели не оспаривал их.

<< | >>
Источник: Личковаха А.В.. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ. 2011

Еще по теме Конституционно-правовые идеи и конституционные реформы в России: XVIII в. - конец 80-х - начало 90-х гг. XX вв.:

  1. § 1. «Просвещённый абсолютизм» Екатерины II и развитие конституционных идей в России во 2-й половине XVIII в.
  2. Политико-правовые начала конституционной модернизации — в особенностях предмета конституционного воздействия
  3. Глава VI. Конституционные тенденции во внутренней политике России 2-й половины XVIII - 1-й четверти XIX вв.
  4. ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА В СОВРЕМЕННОЙ ФРАНЦИИ (КОНСТИТУЦИОННЫЙ СОВЕТ) И ГЕРМАНИИ (КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД)
  5. Глава VII. Конституционные тенденции во внешней политике России 2-й половины XVIII - 1-й четвертим XIX вв.
  6. § 1. Конституционно-правовые основы деятельности органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  7. § 4.1. Понятие, элементы и принципы конституционно-правового статуса личности в России
  8. Конституционный Суд — «больше, чем суд»: политико-правовая природа критериев и итоговых выводов конституционного нормоконтроля
  9. § 6.1. Конституционно-правовой статус России как федеративного государства. Принципы российского федерализма
  10. 3.1.1. Конституционный строй России как государственно-правовое выражение гражданского общества
  11. § 5.3. Свобода совести и вероисповедания в современной России: конституционно-правовые основы
  12. Понятие конституционно-правового статуса как юридической категории сопряжено также с понятием конституционного и правового статуса.
  13. Тема 6. Конституционно-правовое обеспечение национальной безопасности России
  14. ГЛАВА 9. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
  15. ГЛАВА 8. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
  16. §5.Конституционный суд Российской Фﺍедﺍерации – судﺍебный орган конституционного контроля: состав, порядок образования, компﺍетﺍенция, полномочия,статус судьи Конституционного суда, акты
  17. 16.4. Особенности экономического кризиса в России (конец 80-х – начало 90-х гг. ХХ в.)
  18. Бондарь Н.С.. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. 2014, 2014
  19. Глава 3. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации на современном этапе конституционного развития России
  20. Глава девятая. РАЗВИТИЕ УЧЕНИЙ О НРАВСТВЕННОСТИ В НОВОЕ ВРЕМЯ (конец XVIII века и начало XIX столетия)