<<
>>

Институциональные изменения системы органов государственной власти в РСФСР

происходили в условиях начавшегося развала союзного государства. Процесс распада СССР способствовал усилению позиций Президента РСФСР в системе органов государственной власти. В результате августовских событий 1991 г.

в борьбе с ГКЧП Президент РСФСР указами возложил на себя ряд полномочий, которых он, по действовавшей Конституции РСФСР, не имел. Президент РСФСР подчинил себе силовые структуры, объявил себя гарантом конституционного строя[94]. Подписанное 8 декабря 1991 г. в Минске Соглашение между Белоруссией, Россией и Украиной предусматривало роспуск Союза ССР, ликвидацию его органов, прекращение действия его законов[95]. 12 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Постановление о ратификации Соглашения[96]. 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате произошла встреча президентов 11 республик, была принята Декларация, в которой закреплялось, что с образованием Содружества Независимых Государств (СНГ) СССР прекращает свое существование. РСФСР по соглашению с другими республиками бывшего Советского Союза взяла на себя правопреемство СССР в той части, которую делить было невозможно (например, членство СССР в Совете Безопасности ООН перешло к России). 25 декабря 1991 г. Президент СССР М.С. Горбачев сложил свои полномочия, было установлено новое наименование - Российская Федерация[97]. Эти события показали реальные возможности Президента РСФСР, что предопределило процесс дальнейшей эволюции формы правления.

Большое значение в государственном строительстве получило учреждение Конституционного Суда РСФСР, созданного в целях укрепления конституционного строя РСФСР[98]. Был принят Закон РСФСР, установивший, что депутаты Верховного Совета РСФСР действуют на постоянной профессиональной основе; учредивший суд присяжных[99].

Нельзя обойти вниманием нормативно-правовые акты, принятые с июня 1990 г. по август 1991 г., на основании которых были изменены ст. 6, 7 действовавшей Конституции РСФСР, отменившие положение о том, что КПСС является руководящей и направляющей силой советского общества, ядром политической системы, конституционно закрепившие многопартийность и законность как принципы деятельности всех политических партий и общественных движе- ний[100]. В августе 1991 г. деятельность коммунистической партии на территории РСФСР вообще была приостановлена. Существовавшее до этого единство правящей партии, слияние партийных органов с органами государственной власти предполагали незыблемость основ СССР. Утрата монополии на власть КПСС рушило основу советской системы организации власти. В целом, с октября 1990 г. по ноябрь 1991 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. были внесены 204 поправки[101].

После развала СССР первоочередной задачей для Российской Федерации (РФ) стало создание правовой основы федеративного устройства. Большинством республик РФ весной 1992 г. был подписан Федеративный договор, ставший стабилизирующим фактором в системе организации государственной власти, разграничивший предметы ведения и полномочия между федеральными властями и республиканскими[102].

В апреле 1992 г. принят Закон, изменивший Конституцию РСФСР[103]. Некоторые положения об основах конституционного строя (народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей) и большая часть блока о правах и свободах человека были не типичны для советских конституций[104].

Конституция РСФСР, подвергнувшаяся изменениям и дополнениям, содержала во многом противоречащие положения. Демонтаж республики советского типа стал необратимым процессом.

Поиск адекватной системы государственного управления шел по пути заимствования отдельных элементов формы правления по западному образцу. На союзном и республиканском уровне значительно была изменена система высших органов государственной власти, сочетавшая в себе, с одной стороны, институты республики советского типа, с другой - республики «на западный манер» (институт президентства). Созданные в этот период институты (по своей природе) могли функционировать только временно, обеспечивая переход к иной организации власти.

В условиях становления новой государственности, усиления позиций Президента РСФСР возникла объективная необходимость принятия новой Конституции. Съезд народных депутатов, Верховный Совет не были готовы к тому, чтобы принять новую Конституцию. Конституция, оставаясь старой, была советской, а, являясь по сути таковой, она наделяла советы всех уровней рядом функций исполнительной власти. Противостояние между Президентом и Съездом возросло, что привело к конституционному кризису. Съезд и Президент отстаивали свое право занимать ключевое место в системе органов государственной власти[105]. Проведенный 25 апреля 1993 г. на всей территории России всенародный референдум по четырем вопросам, среди которых был вопрос о доверии к Президенту РФ, дал ясный ответ на главный политический вопрос: в борьбе между Президентом и Съездом - страна поддержала Президента. В сентябре 1993 г. Президент РФ издал ряд указов, на основании которых деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ прекратилась и одновременно были назначены проведение конституционного референдума и выборы Государственной Думы, досрочные выборы Президента РФ[106]. В ответ на это Верховный Совет РФ принял Постановление, которое прекращало полномочия Президента РФ Б.Н. Ельцина. Конституционный кризис вступил в завершающую стадию. Президиум Верховного Совета объявил о немедленном прекращении полномочий

Президента, а его полномочия были переданы Вице-президенту. Президент издал ряд указов, касавшихся органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, о прекращении полномочий Советов народных депутатов, о проекте Конституции РФ, представляемом на всенародное голосование[107].

События периода с весны 1992 г. по осень 1993 г. показали, что Россия стояла перед выбором между советской системой и представительной демократией. Пока не была принята новая Конституция, учреждавшая новую организацию государственной власти, Президент и Съезд народных депутатов стремились занять доминирующее положение в системе власти. Победа кого-либо из них предопределяла разные пути развития для России. В случае победы, например Съезда, реформирование, скорее всего, шло бы в русле той системы, которая сложилась ранее. Несколько сотен поправок, внесенных в 1990-1993 годах в Конституцию РСФСР, не устранили, а усугубили ее противоречивость. В ней соединялись несовместимые начала: всевластие Советов и демократический принцип разделения властей, следовательно, такая Конституция не могла быть правовым фундаментом государственного здания. Создалась неразрешимая правовая коллизия, обусловившая кризис власти в сентябре-октябре 1993 года. Необходимость принятия новой Конституции была очевидной. По мнению М. Масар- ского, невозможно выйти из кризиса, сохраняя несовместимые конституционные начала. Чтобы выйти из него, необходимо выйти за пределы правового пространства действовавшей Конституции[108]. По существу, временно, до принятия Конституции РФ, было введено президентское правление. Таким образом, демонтаж республики советского типа практически завершился.

Разработка Конституции стала одним из важнейших направлений конституционной реформы. Конституция как основной закон государства должна создавать условия стабильности общества, предусматривая идеалы общественного развития, цивилизованные формы разрешения конфликтов между различными ветвями власти и иными субъектами права[109]. Требовалось организовать такую систему государственной власти, которая обеспечивала бы не только стабильность социально-экономической и политической ситуации в России в момент проведения реформ, но и создала бы фундамент для дальнейшего эффективного развития страны. Важным, в связи с этим, является анализ проектов Конституции. Необходимость их изучения состоит в том, что они, по сути, дают определенную возможность увидеть представления различных политических сил о возможных моделях развития России в начале 90-х годов XX в. При этом важно понимать, что только при помощи одного закона нельзя решить все проблемы, стоящие перед государством и обществом в целом. Прав был Л. Фридмэн, когда говорил о Конституции США, что сама по себе Конституция только клочок бумаги, в ее словах и фразах нет ничего магического, могущественна не сама американская Конституция, а конституционная система, состоящая из отношения общества к Конституции, из образцов поведения и институтов, взращенных вокруг нее[110].

Еще в июне 1990 г. на Первом Съезде народных депутатов РСФСР была создана Конституционная комиссия[111]. К осени 1990 г. подготовлен первоначальный вариант. Данный проект был воспринят критически как попытка порвать с советской и социалистической традицией[112]. В результате, итоговый вариант проекта претерпел существенные изменения[113].

29 апреля 1993 г. Б.Н. Ельцин, являвшийся председателем Конституционной комиссии, сам представил проект новой Конституции, получивший статус «президентского»[114]. В условиях конституционного кризиса в мае - июне 1993 г. Президент РФ издал указы о мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ, о созыве и порядке работы Конституционного совещания[115]. 5 июня началась работа Конституционного совещания[116]. Президент РФ Б.Н. Ельцин вынес на обсуждение свой проект. В июле 1993 г. проект был одобрен Конституционным совещанием[117]. В октябре 1993 г. указами Президента было объявлено о создании Государственной палаты Конституционного совещания (организационная форма взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе) и утверждено Положение о ней, а также Общественной палаты Конституционного совещания (форма взаимодействия общества в конституционном процессе)[118]. Идея создать Государственную и Общественную палаты была благой. Но, по существу, доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учены- ми-экспертами, а по спорным вопросам решения принимал сам Президент, поэтому некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках[119]. Имевшие место недемократические процедуры при разработке проекта Конституции Конституционным совещанием были, прежде всего, направлены на ускорение разработки и принятия основного закона, так как затягивание принятия Конституции грозило гражданской войной.

Чрезвычайная важность обсуждаемых вопросов, связанных с будущим государственным устройством в нашей стране, обусловила появление альтернативных проектов: проекта Политсовета Российского движения демократических реформ (РДДР)[120], коммунистов (было три проекта и именно последний, подготовленный депутатской фракцией «Коммунисты России» Верховного Совета РФ, стал основным)[121], Государственно-правового управления Администрации Президента РФ[122], академика А.Д. Сахарова[123]. Последний проект Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии по структуре и содержанию резко отличался от всех существовавших на тот момент проектов Конституций.

Имеющиеся проекты являли собой спектр мнений различных политических сил российского общества в начале 90-х годов XX в., в частности, касавшийся системы органов государственной власти как возможных вариантов государственного развития России, которые в большинстве своем пытались учитывать конституционно-правовой опыт демократических государств (прежде всего Франции, США, Германии, Италии)[124]. Прежде всего, они закрепляли такую организацию государственной власти, которая заметно отличалась от ранее существовавшей. Проекты имели как сильные, так и слабые стороны. Сильной стороной, например, можно назвать попытку реформаторов построить систему органов государственной власти на основе принципа разделения властей. Это был совершенно иной подход к организации органов государственной власти. Правда, в проекте, предложенном коммунистами, был зафиксирован принцип единства и разделения властей[125]. Советы народных депутатов должны были обеспечивать единство власти, одновременно являясь встроенными в систему, основанную на противоположном принципе разделения властей. Думается, что это была попытка сочетать традиционный подход организации государственной власти по советскому типу с новыми тенденциями построения правового государства, предполагавшего принцип разделения властей. Что касается моделей формы правления, закрепленных в проектах, можно отметить, что проект группы народных депутатов закрепил такую организацию государственной власти, которая близка к парламентарной республике; проект Государственно-правового управления Администрации Президента предусматривал президентскую республику; проекты Конституционной комиссии, Конституционного совещания, «президентский» проект закрепляли республику смешанного типа, но с сильными позициями главы государства. Проект А.Д. Сахарова отличался наибольшим своеобразием: предложенная им модель формы правления не подходит ни под один из известных мировой практике вид республиканской формы правления, но, скорее, это все же модель, близкая к республике смешанного типа. Реальным шансом быть вынесенным на обсуждение обладал тот проект, который предусматривал сильную президентскую власть. В условиях формирования конституционных и политические институтов, зарождения многопартийной системы необходима была опора в виде сильной президентской власти. Последняя представляла собой именно тот стержень, вокруг которого, по мнению реформаторов, должна была выстраиваться вся система властвования. Именно сильная президентская власть на тот момент времени виделась необходимой предпосылкой для проведения эффективных социально-экономических реформ.

На референдум был вынесен проект, разработанный Конституционным совещанием. С момента официального опубликования результатов референдума Конституция РФ вступила в силу. Принятие Конституции, даже несмотря на то, что процесс ее разработки и принятия был сопряжен с недемократическими процедурами (например, в 28 субъектах РФ из 89 существовавших), было важнейшим этапом конституционной реформы в нашем государстве.

Характеризуя политический режим в РСФСР (в дальнейшем РФ), А.М. Салмин выделил главные вехи его становления в нашей стране в период с весны 1991 г. по осень 1993 г.: 17 марта 1991 г. - учреждение на основе всенародного референдума поста Президента РСФСР, 12 июня 1991 г. - президентские выборы, декабрь 1991 г. - суверенизация Российской Федерации и, наконец, октябрь 1993 г. - трагический конфликт двух избранных независимо друг от друга, в рамках и логике другого государства (СССР) Президента и Съезда народных депутатов РФ[126]. К этому необходимо добавить прекращение существования СССР в декабре 1991 г. В отечественной науке рассуждения о природе формировавшегося с начала 90-х годов политического режима шли, главным образом, в русле: демократический ли он, новая диктатура или нечто третье.

Важным является вопрос: можно ли было в достаточно короткие сроки установить демократический режим? Справедливо утверждать, что в условиях переходного периода, когда рушатся все традиционные основы общественной и государственной жизни, демократический режим не может сформироваться. При этом есть точка зрения, что в конце 1991 г. общество было готово принять идеи демократии, и в России уже к 80-м гг. сложились все условия для установления демократического режима[127]. Утверждение демократии требует ряда условий: традиции, культуру, опыт, здравый смысл избирателей, готовность граждан, депутатов, политических партий и прессы к сотрудничеству. Демократия может возникнуть в кризисных условиях, но ее превращение в прочную политическую систему происходит в условиях стабильности и созидательной работы[128]. Л.Ф. Шевцова назвала ряд факторов, которые осложняли движение России к либеральной демократии. Среди них: необходимость одновременно строить новое государство, проводить демократизацию и создавать рыночную экономику (средства решения этих задач нередко противоречили друг другу), личность самого Б.Н. Ельцина (груз его политического опыта, его ментальности и привычек, его образование, амбиции, устремления) и т.д. То, что именно Б.Н. Ельцин стал Президентом, не было случайностью. Он одновременно для кого-то был выразителем антикоммунистических настроений, для других - по-прежнему оставался элементом советской системы, олицетворяя преемственность с прошлым. Двойственность лидерства не могла не породить дальнейшую неоднозначность создаваемого им режима, и с самого начала упор делался не на создание демократических институтов, а на персоналистское лидерство Ельцина, на так называемую президентскую вертикаль[129]. Можно согласиться с мнением А.М. Салмина, что политический режим в России в 1992-1993 гг. отчасти неизбежно растворялся в личности ее президента[130]. Все это было еще обусловлено политической борьбой (в частности, между Президентом и Съездом), в которой пользоваться исключительно демократическими методами было невозможно - это грозило потерей власти.

К этим факторам можно еще добавить отсутствие опыта демократического строительства, механизма, способствовавшего становлению и развитию демократии, знаний общества о том, что такое демократия по сути, а также отсутствие четких представлений о том, что нужно сделать, какой механизм создать, чтобы в России сложился демократический режим. Исследователи по разному определяли политический режим, сложившийся к весне 1993 г.: олигархический или корпоративистский; номенклатурная или элитарная демократия; протодемократия[131]. Конечно, тот политический режим, который формировался в период с 1991 г. по 1993 г., можно называть по-разному. Ясно одно, что он не являлся и не мог быть демократическим, что было обусловлено предыдущим развитием нашего государства и общества в целом. Исследователи по-разному оценивали значение складывавшегося политического режима: как исторический прогресс, так как невозможно в одночасье, одним прыжком перескочить из тоталитаризма в демократию; регресс, поскольку новый политический режим представлял собой средство борьбы не столько с тоталитаризмом, сколько с общегражданской, низовой демократией[132].

Полагаем, что нельзя однозначно негативно и, наоборот, однозначно позитивно оценивать политический режим, который сложился в нашей стране в указанный период времени. Во -первых, демократический режим не может возникнуть в короткие сроки в условиях переходного периода времени. Во -вторых, формирующийся режим определенно будет сочетать в себе противоречивые авторитарные и демократические методы. В-третьих, в условиях нестабильности будут попеременно проявляться либо авторитарные, либо демократические методы управления обществом и государством. В-четвертых, данный режим, с одной стороны, самим фактом своего существования является, несомненно, важным шагом вперед, так как авторитарные методы все же «разбавлены» демократическими (хотя такое сочетание не способствует стабильности, что говорит о негативной стороне развития данного режима). В-пятых, нестабильность режима должна неизбежно привести, в конечном счете, либо к укреплению демократии, либо к усилению авторитаризма. Причем элементы авторитаризма не нужно понимать как данность на веки вечная, а как явление объективно обусловленное, характерное именно для конкретного периода развития государства и общества в целом.

Все вышесказанное позволяет говорить о том, что проводимые конституционные реформы представляют собой, с одной стороны, результат, а с другой - стимул общественных преобразований, в том числе политических. Процесс реформирования политической системы означает качественное ее преобразование, организационное обновление, улучшение ее функционирования. Это целый комплекс важных задач и реальных путей решения последних. Преобразования политической системы затрагивают все ее компоненты, в первую очередь государство. Важнейшими являются вопросы формы государства, ведь то, насколько оптимально организована система органов государственной власти, настолько эффективнее будет функционировать эта система и результативнее будут проводимые в государстве реформы.

В Российском государстве уже во второй половине XVIII в. стали появляться конституционные идеи, проекты, отражающие интересны различных слоев населения. Важно, что в XIX в. в

России разрабатывался ряд конституционных проектов, предназначенных для национальных окраин Российской империи, других государств, предусматривавших то, чего не было в самой России: разработка и принятие конституции, учреждение, в большинстве случаев, конституционной монархии, народное представительство, широкие права и свободы личности. При этом надо понимать, что многие идеи, которые нашли отражение во всех проектах конституции, с одной стороны, имели в основе западноевропейскую либеральную мысль, а с другой стороны, каждый из проектов был направлен на регулирование отношений в России с учетом ее особенностей политического и социально-экономического развития.

В советский период времени конституционный опыт Российского государства не был воспринят. Позднее в рамках проводимых реформ в конце 80-х г. стали обращаться как к опыту конституционного развития зарубежных стран, так и к отечественному опыту развития конституционализма в дореволюционный период, тем самым возрождая преемственность.

Для создания правовой базы проведения политических преобразований в СССР в целом и РСФСР в частности вносились изменения в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. В нашей стране на начальном этапе реформирования речь не шла о кардинальной ломке существовавшей организации власти, говорили лишь о ее улучшении. В дальнейшем введение в советскую систему институтов (должности союзного и республиканского Президента), присущих западноевропейским государствам, сделало конституции противоречивыми актами. В итоге не было создано единой концепции государства и формы правления, а лишь созданы институты государства переходного периода. Институт президентства развивался по пути усиления его значения.

Главным оставался вопрос о государственной власти, о ее источнике и носителе. Поэтому процесс поиска модели государственной власти шел достаточно активно. В этих условиях необходимость разработки проекта новой Конституции РФ была очевидной и стала решающим шагом в процессе политической трансформации. Новая Конституция должна была решить ряд задач, среди которых слом старой социально-экономической и политической систем. Различными общественно-политическими силами были предложены проекты новой Конституции РФ, которые, в большинстве своем, пытались учитывать конституционно-правовой опыт демократических государств (прежде всего Франции, США, Германии, Италии). Данные проекты отразили целый спектр представлений о том, как должна быть организована государственная власть. Со всей очевидностью проекты продемонстрировали, что активно шел процесс поиска адекватной модели государственной власти. Ряд проектов содержал идею радикальной смены существовавшей формы правления на ту, которая предполагала сильную президентскую власть. Сильная президентская власть мыслилась как необходимый фактор при проведении реформ в государстве. Общим для большинства проектов было то, что новая Конституция должна была стать десоветизированной, деидеологизированной, содержать в себе идеи гуманизма и открытости общества. Будущая Конституция призвана была закрепить правовые основы нового общества и государства и гарантировать от возврата к прежним социально-экономическим и политическим отношениям. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. процесс демонтажа республики советского типа - очень сложный и противоречивый - завершился.

В период ломки республики советского типа, в условиях переходного периода демократический режим сразу сложиться не мог; формирующийся режим неизбежно сочетал в себе противоречия между уходящей в прошлое административно-командной системой управления и нарождающейся демократией, при доминировании первой.

1.4.

<< | >>
Источник: Личковаха А.В.. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ. 2011

Еще по теме Институциональные изменения системы органов государственной власти в РСФСР:

  1. Развитие государственной системы. Изменения в системе высших и центральных органов Российской империи.
  2. 7.2. Система органов государственной власти в Российской Федерации
  3. Тема 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ 4.1. Система органов государственной власти в РФ
  4. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО КОНСТИТУЦИИ ФРГ 1949 г.
  5. 55) Система органов государственной власти и местного управления в Республике Беларусь.
  6. ПРАВИЛА ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ИСПОЛНЕНИЮ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО ИСКАМ К КАЗНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ГРАЖДАНИНУ ИЛИ ЮРИДИЧЕСКОМУ ЛИЦУ НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ (БЕЗДЕЙСТВИЕМ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЛИБО ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
  7. ГЛАВА 7. КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
  8. § 38. Институциональные изменения в системе отношений собственности в сельском хозяйстве. Аграрно-промышленный комплекс
  9. 28.Система высших органов государственной власти в Великом Княжестве Литовском в XIV – XVI вв.
  10. Глава 1. Конституционно-правовые и теоретические основы осуществления контроля законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти
  11. Глава II. Избирательная система и порядок формирования высших органов государственной власти
  12. Глава II. Общая характеристика избирательной системы и порядок формирования высших органов государственной власти
  13. 33.Генезис системы высших органов государственной власти ВКЛ (вторая половина ХIII – ХVI вв.)