§ 2. Понятие законодательства и его системы

Законодательство - одна из наиболее распространенных и широко употребляемых в юриспруденции категорий. Вместе с тем, различные кон­тексты понятия «законодательство», вкладываемые в его содержание, не дают возможности для однозначного и единообразного толкования терми­на.

1) законодательство как система всех действующих в государстве источников права. Это наиболее широкий подход к раскрытию смысла и содержания законодательства подразумевает, что все действующие в госу­дарстве нормы права, в каких бы источниках они не находились (норма­тивно-правовых актах, юридических прецедентах, санкционированных обычаях, нормативных договоров и др.) входят в состав законодательства.

2) законодательство как система всех действующих в государстве нормативно-правовых актов. На сегодняшний день этот подход является наиболее распространенным и поддерживается большей частью научного юридического сообщества, исходит из того, что все принятые и действую­щие в государстве нормативно-правовые акты (на всех уровнях) совместно объединяются в единое целое - систему законодательства.

3) законодательство как система всех действующих в государстве нормативно-правовых актов, принятых высшими органами государствен­ной власти. Согласно положениям данного подхода, в состав законода­тельства входят не все нормативно-правовые акты, а лишь их наиболее значимая и важная часть создающая «основу» для правового регулирова­ния в соответствующем государстве (законы, акты Президента, Правитель­ства и т. д.).

4) законодательство как система всех действующих в государстве законов (актов законодательного уровня)³³⁸.

Наиболее узкая трактовка термина «законодательство» включает в его содержание лишь акты законодательной власти, что зачастую обосно­вывается положением о наличии прямой семантической связи между од­нокоренными словами «закон» и «законодательство», а также апеллирова­нием к высшей силе и приоритетном статусе закона перед иными источни­ками права.

Не вдаваясь в научную дискуссию по вопросу, мы предлагаем при­держиваться второго из названных подходов и определять законодательст­во как систему всех действующих в государстве нормативно-правовых актов. Это наиболее логичное понимание законодательства, которое также подтверждается официальными правовыми позициями органов государст­венной власти. Так, в ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об образовании» от 29.12.2012 г. №283-Ф3 указывается, что отношения в сфере образования регулируются законодательством об образовании, которое включает в себя ^[334] (помимо законов) и иные нормативно-правовые акты Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации. Согласно положениям инструк­ции о порядке ведения систематизации законодательства в органах проку­ратуры (утв. приказом Генерального прокурора России от 19.04.2004 г. № 9) осуществляется учет федеральных нормативных актов, кодексов Рос­сии и нормативных актов высших судебных органов. Глава VIII Устава Челябинской области от 25.05.2006 г. № 22-30 носит название «Законода­тельство области (законы и иные нормативные правовые акты области)», включает в состав областного законодательства нормативные правовые ак­ты Губернатора и Правительства области.

Дополнительно отметим, что целый ряд положений законов кон­кретизируется в подзаконных актах и реализовать закон без обращения к соответствующему подзаконному нормативному правовому акту в таких условиях попросту невозможно. Иными словами, отделение закона от иных (раскрывающих его) нормативно-правовых актов (выведение по­следних за рамки понятия законодательства) - бессмысленно и беспер­спективно, так как правовое регулирование осуществляется данными ак­тами исключительно совместно. К примеру, ч. 2 ст. 11 Лесного кодекса России гласит: «Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопас­ности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовос­становления и правила ухода за лесами». Одновременно с этим, ч. 4 ст. 15 Лесного кодекса России устанавливает, что «... правила пожарной безо­пасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесо­восстановления и ухода за лесами устанавливаются для каждого лесного района уполномоченным федеральным органом исполнительной власти». Из приведенного примера видно, что соблюдение закона возможно лишь при условии соблюдения подзаконных актов уполномоченных федераль­ных органов исполнительной власти.

Система законодательства - понятие, характеризующие законода­тельство с точки зрения системного образования (имеющего свою струк­туру и состоящего из взаимодействующих между собой элементов). Как и любое системное образование, законодательство обладает следующими свойствами: компонентностью, структурированностью, интегративностью, многоуровневостью, объективностью строения и целостностью^[335].

Компетентность системы законодательства характеризует ее с по­зиции элементного (компонентного) состава. К таким элементарным и не­делимым элементам относятся различные нормативно-правовые акты. В свою очередь группы нормативно-правовых актов по предметным крите­риям объединяются в отрасли и институты законодательства. Так, специ­альным указом Президента России «Об общеправовом классификаторе от­раслей законодательства» от 16.12.1993 г. № 2171 были классифицированы и представлены основные отрасли российского законодательства. К на­стоящему времени данный указ отменен другим актом - указом Президен­та России от 15.03.2000 г. № 511 (в ред. 28.06.2005 г.) «О классификаторе правовых актов», который также структурирует законодательство по ком­понентам. Названные акты были приняты в целях унификации банков дан­ных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного об­мена правовой информацией между федеральными органами государст­венной власти, органами государственной власти субъектов России, орга­нами прокуратуры и органами местного самоуправления. Достаточно дав­но в науке ведется дискуссия о компонентах системы законодательства превышающих по объему отрасли - о так называемых законодательных массивах (природоохранном законодательстве, законодательства о здраво­охранении, об обороне и т. д.)^[336].

Структурированность системы законодательства (в отличие от компонентности) характеризуется тем, что ее элементы находятся в опре­деленной иерархии между собой и для целей правового регулирования расположены определенным образом.

Интегративностъ системы законодательства проявляется в том, что составляющие ее нормативно-правовые акты находятся в тесном взаи­модействии и во взаимосвязи друг с другом. Между нормативно­правовыми актами принято выделять горизонтальные и вертикальные свя­зи. Горизонтальные связи устанавливаются в зависимости от предмета правового регулирования и объединяют нормативно-правовые акты, регу­лирующие однородные общественные отношения. Например, такие связи можно обнаружить во взаимодействии Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (в ред. 03.07.2016 г.) Земель­ным кодексом России от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (в ред. 03.07.2016 г.), Лес­ным кодексом России от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ (в ред. 03.07.2016 г.), Водным кодексом России от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ (в ред. 28.11.2015 г.) и иными актами природоохранного законодательства. Вертикальные связи предопределяются юридической силой нормативно-правовых актов, пока­зывают соподчинение между ними. К примеру, такие связи присутствуют между Конституцией и простыми законами, между законами и подзакон­ными актами и т. д.

Многоуровневостъ системы законодательства характеризует верти­кальную структуру законодательства, представляющую собой многосту­пенчатую пирамиду, каждая ступень которой охватывает какой-либо уро­вень. В наиболее общем виде каждое национальное законодательство об­ладает как минимум тремя уровнями: государственным (уровень актов, распространяющихся в пределах всего государства), местным (уровень ак­тов, распространяющихся на отдельные административно- территориальные единицы государства) и локальным (уровень актов, при­нимаемых и действующих в пределах различных организаций). В случае с нашей страной становится возможным выделить федеральный уровень за­конодательства, уровень законодательства субъектов (региональное), уро­вень местного законодательства и локальный уровень. Подобные связи (уровни) также можно выстроить по типу нормативных правовых актов - в этом случае верх пирамиды займут законодательные акты (федеральные законы и законы субъектов федерации), а нижние уровни «отойдут» для подзаконных нормативно-правовых актов (начиная от указов Президента и заканчивая локальными нормативными актами).

Объективность строения системы законодательства состоит в том, что структура законодательства зависит не только от субъективного мне­ния законодателя, но и от объективных факторов. Так, горизонтальная структура законодательства предопределяется сложившейся системой об­щественных отношений (оказавшихся в предмете правового регулирова­ния), а вертикальная - юридической силой и федеративной принадлежно­стью взаимодействующих нормативно-правовой актов.

Целостность системы законодательства характеризует законода­тельство в качестве единого образования, в котором все нормативно­правовые акты находятся во взаимодействии. Из этого понимания законо­дательства и исходят субъекты правоприменения стремящиеся обеспечить единство (единообразие) юридической практики в пределах всего государ­ства.

Таким образом, на основании изложенного, систему законодатель­ства можно определить, как взятые в единстве и взаимосвязи все дейст­вующие в государстве нормативно-правовые акты, выступающие как це­лостное образование, имеющее свою структуру.