Глава 17 ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ( IКИМЫ МВД РОССИИ: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ'

В качестве своеобразного введения к излагаемому ниже материалу хотел бы отметить следующее. В своем научном творчестве я неоднократно обращался к концептуальным проблемам формирования и функционирования системы МВД России.

В 2010 г., входя в состав рабочей группы по подготовке нового Закона «О милиции», писал и говорил о необходимости модернизации милиции, обосновывал сущность и содержание модернизационных процессов. Часть этих идей, благодаря поддержке товарищей по рабочей группе, удалось реализовать в Федеральном законе «О полиции», включая идею о переименовании милиции в полицию. Минувшие с момента принятия этого закона годы показали, что идеи модернизации, реформирования полиции реализуются не так активно, как этого требует состояние правопорядка, меняющиеся социально-политические и экономические условия функционирования органов вну тренних дел. Это обстоятельство и побудило меня вновь вернуться к проблемам государственной политики в сфере организационно-правового строительства системы МВД России, тем более, что к некоторым старым проблемам, которые так и не удалось решить за почти семь минувших лет, добавились проблемы новые.

Полагаю нелишним напомнить сегодняшним читателям как, в какой общественно-политической атмосфере, начинался процесс модернизации Министерства внутренних дел, переход от российской милиции к российской полиции. Вот что я писал тогда:

«Выступая 3 февраля 2010 года на совещании по вопросам реформирования Министерства внутренних дел России, Президент страны Д.А. Медведев подчеркнул: «К деятельности Министерства приковано сейчас общественное внимание, раздается много самых разных призывов, подчас нелепых. Но то, что деятельность МВД требует довольно серьезной корректировки, сомнений ни у кого не вызывает»^[913] ^{^[914].}

Не берусь судить, какие именно призывы Президент оценил как нелепые. Если исходить из его позиции, что недопустима «болтовня о том, что сама система сгнила и проще набрать новый судебный и правоохранительный корпус, чем изменить их»¹, то, полагаю, что к их числу можно отнести как идеи депутата Госдумы Андрея Макарова о ликвидации МВД^[915] ^{^[916], так и «рецепты» адвоката Ю.М. Новолодского — подобрать две тысячи молодых людей, изолировать их от милицейской среды, направить на обучение полицейскому делу за границу, а потом назначить на ключевые должности в системе МВД^[917]. К их числу я бы отнес и публичные высказывания профессора Я.И. Гилинского о том, что милиция «...как организация ... носит криминальный характер по очень многим позициям» и «...не реформируема в принципе»^[918].}

Своеобразным ответом на подобные «рецепты» и оценки стал Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»^[919], в котором констатировалось не только то, что они выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения милиции»^[920].

Зги предварительные, вводные, замечания позволяют мне верну ться в день сегодняшний, раскрыть некоторые особенности начавшейся в первом десятилетии XXI в. очередной модернизации органов внутренних дел. обосновать обогащенное временем видение перспектив формирования государственной политики в сфере организационно-правового строительства системы МВД России.

Более 300 лет, если начинать исторический отсчет с момента учреждения в Петербурге полицмейстерской канцелярии, система МВД России находится в постоянном поиске некой оптимальной модели своего институционального и функционального построения, наилучшим образом приспособленной к решению возлагаемых на министерство задач в сфере обеспечения государственной власти и публичного правопорядка¹. Полагаю, нет необходимости доказывать, что содержание этой модели всегда было отражением соответствующей государственной политики, независимо от того, была ли эта политика и соответствующая ей институционально-функциональная модель «материализованы» в каких-то документах, или оставались на уровне политических деклараций или ведомственных циркуляров.

Как, в каких формах в современных условиях должна формироваться и реализовываться государственная политика в сфере организационноправового строительства системы МВД России дел? Попытаюсь тезисно сформулировать своё видение ответа на этот вопрос.

При всем многообразии подходов к пониманию государственной (публичной) политики^[921] ^{^[922], государственная политика в сфере организационноправового строительства системы МВД России, на мой взгляд, представляет собой стратегический социально ориентированный вектор правотворческой и организационной государственной деятельности, направленной на достижение и реализацию этой системой общезначимых целей обеспечения правопорядка.}

Перефразируя верную мысль В.Н. Шевченко о соотношении реального развития общества и его предполагаемого вектора^[923], можно сказать, что в реальной истории едва ли возможно построить идеально функционирующее Министерство внутренних дел, но можно сформулировать и нормативно закрепить вектор развития его институционально-функциональной структуры, способной при всех общественно-политических катаклизмах сохранять избранный тип социального назначения ведомства, предопределенный конституционными ценностями в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка.

Згот вектор имеет внутреннее содержание и внешнюю форму' выражения, объединенные мною в конструкцию «доктринальные основания формирования и реализации государственной политики модернизации системы МВД России». При этом я исхожу из двух смысловых значений понятия «доктрина».

В первом значении — это совокупность юридико-научных трактовок и суждений о позитивном праве, его источниках, системе, структуре, действии и применении, нарушении и восстановлении. Соответственно, доктринальные основания государственной политики модернизации системы МВД могут быть представлены различными концепциями, учениями, теориями, отражающими процесс и результат выдвижения и обоснования научных идей, взглядов, гипотез, представлений о сущности и назначении органов внутренних дел в современной России, необходимых для их надлежащего функционирования правовых средствах, в том числе закрепляющих статус ведомства, статус и полномочия его должностных лиц.

Наряду с юридической доктриной как некой абстрактной моделью позитивного права, отражающей, по Л.И. Петражицкому, «право принятых в науке мнений» (communis doctorum opinion)¹, существуют и государственные доктрины. В этом, втором, смысловом значении доктрина как категория действующего права — это официальный политический документ (акт), формирующий доктринально-концептуальные основы государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества. Зги основы могут быть представлены собственно доктринами^[924] ^{^[925], активно разрабатываемыми в последнее время «концепциями», «стратегиями», «основными направлениями политики», «национальными проектами», «программами» (президентскими, федеральными, федеральными целевыми, государственными, ведомственными целевыми, специальными)^[926], а также «дорожными картами» — планами решения тех или иных задач, в том числе в сфере государственного и муниципального управления¹, экономики и бизнеса^[927] ^{^[928] ^[929].}}

Какие-либо требования к форме, содержанию и функциональному назначению соответствующих документов отсутствуют, в силу чего трудно понять, почему в одном случае принята доктрина, в другом — концепция, а в третьем — стратегия. Нет и общепринятого порядка утверждения и введения в действие этих документов: они могут быть одобрены или утверждены Указом Президента РФ, либо просто утверждены им без издания специального акта; утверждены распоряжением или Постановлением Правительства РФ, одобрены им, причем в тексте документа и распоряжении (постановлении) могут называться различные формы юридического санкционирования.

При всех этих очевидных недостатках сам факт наличия доктринальных нормативных документов свидетельствует о существовании какого-то осмысленного, рассчитанного на перспективу, юридически оформленного стратегического плана развития той или иной сферы публичного управления и органов публичной администрации, в которой получают (или не получают) отражение доктринальные суждения ученых о возможных путях такого развития.

Гипотетически доктринальные суждения об организационном строительстве органов внутренних дел, правовом обеспечении их деятельности и их нормативное закрепление в политико-правовых актах (доктринах, концепциях, стратегиях и т. д.) и должны создавать доктринальные основания государственной политики модернизации системы МВД России.

Акцентируя внимание на термине «модернизация», я, тем самым, акцентирую внимание на динамичности государственной политики в этой сфере.

Модернизация в широком социальном контексте понимается как адаптация самого государства, его институтов, правовой системы и механизмов правовой регуляции к изменяющимся социально-политическим, экономическим, международно-правовым, геополитическим и т. д. реалиям¹. Соответственно, модернизацию системы МВД России можно рассматривать как поиск и реализацию мер экономического, юридического, организационного, воспитательного и т. д. характера, обеспечивающих адаптацию деятельности всех структурных подразделений и их должностных лиц к реалиям общественно-политического развития страны.

При всем многообразии этих реалий для органов внутренних дел важнейшее значение имеют, пожалуй, три основных «кластера»^[930] ^{^[931]. Во-первых, степень демократических преобразований в обществе, реальность следования конституционным ценностям, закрепляющим взаимоотношение человека и государства. Это создает юридико-аксиологический ориентир модернизационных процессов. Во-вторых, состояние преступности и правонарушений. Это создает тактический и ресурсный (кадровый, научно-технический, финансовый) ориентиры модернизационных процессов. В-третьих, нормативная модель, закрепляющая целевое назначение органов внутренних дел (полиции) в обществе. Эго создает организационный, институциональный и функциональный ориентиры модернизационных процессов. Совокупность этих ориентиров и создает в конечном итоге пространственные (федеральный, региональный, местный) и временные (год, два года, пять лет) координаты модернизации системы.}

Составной частью адаптационных процессов, образующих сущность модернизации, является реформирование, т. е. процесс переустройства существующих порядков, институтов, методов, средств функционирования системы МВД России на основе нововведений и инноваций — конкретных решений, учитывающих достижения науки и передового опыта в области правоохраны, которые серьезно повышают ее эффективность.

Таковы исходные, теоретические рассуждения о доктринальных основаниях формирования и реализации государственной политики модернизации системы МВД России. Главным здесь является презюмирование двух «доктринальных опор» модернизационных процессов: научной — в форме «права принятых в науке мнений», и нормативной — в одной из возможных юридических форм организации действующего позитивного права. В идеальном варианте теоретические конструкции должны предвосхищать юридические конструкции позитивного права, обеспечивать их научную обоснованность. А как дело обстоит на практике?

Строго говоря, весь исторически обозримый путь становления и развития Министерства внутренних дел в нашей стране — это путь перманентных реформ разной степени интенсивности, успешности и завершенности. Не ошибусь, если скажу, что движителем этих процессов практически всегда были потребности и интересы публичной политической власти, крайне редко учитывающей научные представления о наилучшей организации полицейской деятельности.

Новейший этап модернизации системы МВД России берет свое официальное начало с Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»^[932], в котором прямо было сказано о необходимости модернизации ведомства. На мой взгляд, в процесс модернизации министерства все субъекты его практической реализации включились, мягко говоря, спонтанно, не имея четких представлений ни об организационных формах реализации инициированных сверху преобразований, ни твердой уверенности в долговременности избранного курса переустройства ведомства. Сам Указ, в котором Правительству отводилось всего два месяца на подготовку' фундаментальных по своей сути предложений по оптимизации структу ры органов внутренних дел, совершенствованию кадрового и тылового обеспечения, освобождению милиции от несвойственных ей функций, воспринимался, скорее, как вынужденная и острая реакция высшего политического руководства на ситуацию в самом Министерстве, чем как политико-правовая установка на кропотливую и вдумчивую нормотворческую и организационную работу по обновлению одного из ведущих ведомств, призванного обеспечивать законность и правопорядок, защищать права и законные интересы граждан.

Как показывает отечественный опыт, для реализации крупномасштабных проектов модернизации системы МВД в России всегда чего-то не хватало — времени, денег, политической воли, как это было, например, в начале прошлого века с проектом преобразования полиции в Империи¹, или в конце прошлого века с Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на 1996-2005 гг.^[933] ^{^[934]}

Нынешний почти шестилетний этап проходит бурно, сопровождаясь кардинальными переменами и в правовом регулировании, и в организационном построении ведомства. Уже в силу этого происходящие процессы никак нельзя назвать очередным «косметическим ремонтом». Скорее, это «капитальный ремонт», но без «детального плана и реальной сметы». В этой связи, помимо прочего, очень важно, чтобы модернизация ведомства не повторяла ошибок административной реформы, которая, по оценкам весьма авторитетных ученых, в частности академика Т.Я. Хабриевой, преимущественно «вращается» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти’.

Складывающаяся практика модернизации (реформирования) МВД России позволяет выделить несколько групп рисков на этом пу ти:

а) подмена процессов модернизации политическими и конъюнктурными трансформациями отдельных полномочий и функций структурных подразделений и должностных лиц системы МВД России;

б) сведение процессов модернизации к перманентным структурным преобразованиям центрального аппарата МВД России и его территориальных подразделений;

в) перманентные изменения в приоритетных направлениях модернизации системы МВД России;

г) сворачивание процессов модернизации, в том числе путем отказа от надлежащего ресурсного обеспечения реформирования системы МВД России в целом или ее отдельных направлений.

Для того чтобы минимизировать возможные риски, идеи и направления модернизации должны рассматриваться не только как концептуальная основа перспективного развития системы МВД. но и как ее юридическая осиова. Это значит, что цели модернизации должны представлять собой законодательно зафиксированную государственную политику по вопросам социального предназначения и организационно-правового строительства органов внутренних дел, об их месте и роли в обществе, целях, задачах, формах и методах деятельности по обеспечению правопорядка.

Серьезный шаг на этом пути сделан с принятием Федерального закона «О полиции». Впервые в отечественной практике правового регулирования деятельности полиции законодательно зафиксировано назначение полиции, а в отдельной главе закреплен развернутый и детализированный перечень принципов ее деятельности, чего не было и нет ни в одном статутном законе.

Однако вне нормативного оформления осталась концептуальная идея формирования полиции как нового правоохранительного института — идея выстраивания партнерской модели взаимоотношений российской полиции и общества, ориентированной на сотрудничество полиции с институтами гражданского общества и гражданами в процессе противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Ряд норм закона о полиции косвенно эту модель отражает, но в целом ее сущностные характеристики так и остались на уровне пояснительной записки к законопроекту, которую сегодня мало кто перечитывает. Может быть, по этой причине доктринальные идеи взаимодействия полиции и общества так и не стали повседневной практикой полицейской деятельности.

Не менее важно и другое. Идея партнерских отношений, пусть только на концептуальном уровне, сформулирована применительно к полиции, т. е. «составной части единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» (ч. 1 ст. 4 ФЗ «О полиции»); к полиции относятся и принципы ее деятельности, которые «по своей сути являются аксиологической и формально-юридической

объективацией ведущих конституционных категорий, формирующих институт прав и свобод человека»¹. Возникает вопрос: как назначение полиции, принципы ее деятельности, ориентированные на выстраивание партнерских отношений с институтами гражданского общества и отдельными гражданами, могут быть экстраполированы на «не полицейскую» часть системы МВД России? Да и возможна ли в принципе такая экстраполяция, если сегодня, после формирования войск национальной гвардии, только полиция реально обеспечивает противодействие преступности, охрану общественного порядка и безопасности?

Участвующие в выявлении, раскрытии и расследовании преступлений следственные подразделения системы МВД России руководствуются иными принципами, сформулированными в УПК РФ. Структурные подразделения центрального аппарата МВД и его территориальных подразделений, занимающиеся кадровой, договорно-правовой, информационно-аналитической, финансово-экономической и т. д. деятельностью и не являющиеся полицией, по определению имеют собственное предназначение и не могут ориентироваться на принципы полицейской деятельности.

В этой связи значительно повышается организующая роль министерства, стабильность его организационной структуры, обоснованность и реальность выполнения своего предназначения — выработки и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Эта организующая роль должна, в том числе, «настраивать» содержание деятельности обеспечивающих, т. е. не полицейских, служб на создание соответствующих условий (аналитических, кадровых, нормативных и т. д.), при которых надлежащим образом реализуется законодательно закрепленное предназначение полиции.

Отсюда настоятельная необходимость реализации неоднократно высказывавшейся мною идеи о разработке и утверждении на высшем государственном уровне нормативного доктринального акта — Стратегии или Концепции организационно-правового строительства и развития органов внутренних дел Российской Федерации, закрепляющего не только идеи модернизации, но и ее этапы, механизмы реализации^[935] ^{^[936]. Подобная идея сейчас реализована в Федеральном законе от 03.07.2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»¹, в котором записано, что Президент утверждает концепцию и план строительства и развития войск национальной гвардии (и. 8 ч. 2 ст. 6). Полагаю, что аналогичная норма должна содержаться и в «полицейском» законодательстве. Важность этого шага трудно переоценить в силу различных причин. Обозначу свое видение некоторых из них.}

Начиная с конца 90-х гг. прошлого века, МВД России постепенно утрачивало свой статус ведомства в сфере «внутренних дел». В 1997 г. началось реформирование уголовно-исполнительной системы, завершившееся в 1998 г. передачей мест лишения свободы из МВД РФ в Минюст РФ^[937] ^{^[938] ^[939]. В конце 2001 г. министерство «потеряло» противопожарную службу, переданную в МЧС РФ^[940], в 2004 г. утратило контроль над ставшей самостоятельной миграционной службой^[941], в 2016 г. лишилось внутренних войск, а вместе с ними таких сугубо полицейских служб, как вневедомственная охрана и лицензионно-разрешительные подразделения. Правда, в апреле 2016 г. МВД вернула себе весь объем полномочий в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в сфере миграции, получив всю штатную численность упраздненной Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и урезанную на 30% штатную численность упраздненной Федеральной миграционной службы^[942].}

За всеми этими организационными пертурбациями, прикрываемыми лозунгами оптимизации штатной численности или совершенствования государственного управления, стоит, как мне кажется, недопонимание важности стабильности (не застоя!) институционально-функционального построения такого специфического ведомства, как Министерство внутренних дел. Передача мест лишения свободы в Минюст, например, фактически сломала десятилетиями налаживаемую систему оперативного сопровождения выявления и раскрытия преступлений «прошлых лет». Федеральная миграционная служба объективно не могла работать без поддержки участковых инспекторов и сотрудников уголовного розыска. Трудно найти логические объяснения наделения военнослужащих национальной гвардии полицейскими полномочиями, изъятие из компетенции полиции контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности и вневедомственной охраны.

Хотел бы ошибиться, но предполагаю, как трудно и неэффективно будут решаться вопросы практической реализации положения об оперативном подчинении руководителям территориальных органов внутренних дел СОБРов и ОМОНов; сколько дополнительных бюджетных средств потребуется для формирования несуществующей сейчас территориальной инфраструктуры федеральной службы войск национальной гвардии.

Не хочу проводить никаких исторических аналогий, но не могу не вспомнить отношение влиятельных государственных и общественных деятелей начала XIX в. к созданию Министерства полиции. Например, Н.М. Карамзин иронизировал по поводу того, что когда «заметили излишнюю многосложность Министерства внутренних дел» и провели очередную реорганизацию центральных органов, то и создали Министерство полиции «столь же многосложное и непонятное для русских»; по мнению О.П. Козодавлева (ставшего с марта 1810 г. министром внутренних дел), Министерство полиции — «само по себе есть урод»^[943].

Может быть, не стоило повторять ошибок истории и в очередной раз создавать нечто «многосложное и непонятное»? Для этого и нужна стратегически ориентированная Концепция организационно-правового строительства не только полиции, а именно системы МВД России в целом. Концепция как юридическая форма государственной политики в сфере строительства системы МВД России должна минимизировать риски не только ее постоянного организационного перекраивания, но и либо беспорядочной смены приоритетов функционирования, либо стагнации форм и методов обеспечения правопорядка.

Анализируя процессы модернизации на различных этапах отечественной истории, С.Н. Гавров приходит к неутешительному выводу: «наша историческая беда заключается в том, что российская модернизация способствует не столько вхождению России в модерность, сколько укреплению феодально-имперских оснований культурно-цивилизационной системы»¹. Не вступая в дискуссию по поводу излишней безапелляционности такой констатации, хотел бы отметить, что модернизация системы МВД России ни при каких условиях не должна привести к реанимации имперских начал в ее организационно-правовом строительстве, какой бы гипотетической такая опасность ни казалась^[944] ^{^[945].}

Другой важный момент. Одним из выделяемых в теории значений, типов или видов модернизации является так называемая «догоняющая» модернизация как реакция на вызов западной цивилизации модерности, на который каждое общество дает или не дает ответ в соответствии со своими принципами, национальными традициями, заложенными в результате длительного общественно-политического развития^[946].

Модернизация системы МВД по своей сути, по исходным причинам ее начала, как бы обидно для нас это ни звучало, является модернизацией догоняющего типа, ориентированной на правоохранительный опыт обеспечения прав, свобод, законных интересов граждан в развитых зарубежных странах.

«Догоняющий» тип модернизации чреват опасностью некритического восприятия западного опыта. Например, отдельные ученые отстаивают идею о трансформации полиции из правоохранительного органа в общественно-ориентированный орган и государственную службу, оказывающую услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Подобная трансформация рассматривается как обязательное условие и российской модернизации^[947].

Не могу поддержать эту идею в силу различных причин. Прежде всего, полиция — это правоохранительный институт и у нас. и в Европе.

и в Америке со всеми вытекающими отсюда последствиями, одним из которых является право на применение мер принуждения, включая физическую силу и спецсредства. в интересах обеспечения правопорядка, общественной безопасности, противодействия преступности. Если полиция будет трансформироваться в службу сервиса по предлагаемому сценарию, она перестанет быть полицией.

Полагаю, что к модному сейчас понятию «государственная услуга» в сфере государственного управления вообще и в сфере обеспечения правопорядка в частности следует подходить весьма осторожно. Мне представляется, что государственные услуги должны быть ограничены сферой так называемого «обеспечительного», «созидающего», «положительного» публичного управления¹ и им нет места в процессах правоохранительного управления, непосредственно связанного с государственным принуждением и юрисдикционными полномочиями. В этой связи специальные функции в сфере обеспечения правопорядка, национальной безопасности, обороны вообще не могут рассматриваться как государственные услуги.

Обслуживающий характер деятельности полиции, партнерская модель ее взаимодействия с институтами гражданского общества, отдельными гражданами не следует понимать утилитарно и сводить лишь к выдаче различного рода справок или информации о порядке, например, приема жалоб и заявлений, трактуемых сегодня как государственные услуги. Обслуживание населения следует понимать как нравственный и организационный принцип функционирования полиции, при котором она должна относиться к каждому попадающем}' — добровольно или в силу необходимости — в сферу ее юрисдикции гражданину как к клиенту, которому нужно оказать внимание и сделать это вежливо, культурно, доброжелательно и оперативно.

Процессы устойчивого демократического развития ведущих западных государств демонстрируют понимание полиции как системы «гуманного и конституционного применения законной власти в интересах граждан, приверженной концепции использования принципов доверия, альтруизма и содружества и действующей на основе высоких этических стандартов»^[948] ^{^[949].}

Реализация этих принципов способствует тому, что полицейский воспринимается гражданами как социальный посредник, профессионально умеющий не только предотвращать и раскрывать преступления, задерживать правонарушителей, но и разрешать конфликты и вести переговоры. Такой подход, очевидно, должен лежать в основе как формирования и реализации кадровой политики, так и модернизации критериев оценки профессионализма российской полиции.

Не имея возможности осветить даже часть принципиально важных положений, которые могли бы найти отражение в Концепции, хотел бы обратить внимание на следующее.

Первое. Необходимо определиться с перспективами организационного построения системы МВД России, полиции с учетом федеративного устройства государства и положений п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

При всех плюсах централизации ведомства, облегчающей процессы управления его территориальными подразделениями, крайние формы централизации не просто дистанцируют полицию от населения, но и способствуют ее закрытости от общественного контроля, монополизации полномочий в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности лишь на федеральном уровне. Полномочия органов публичной администрации регионального и местного уровня в этой сфере законодательно не определены. Не определены и полномочия полиции по реализации законодательства субъектов Федерации об административной ответственности за правонарушения в сфере охраны общественного порядка.

Сегодня фактически лишь федеральный центр несет всю полноту ответственности за состояние общественного порядка и безопасности на всех уровнях территориальной организации государства — от городов федерального значения до небольших сельских поселений и межселенных территорий. Эго порождает далеко не всегда оправданный перенос негативного восприятия населением качества обеспечения правопорядка только на федеральную власть, сохранение патерналистской модели российской государственности, стагнацию организационно-правовых форм охраны общественного порядка.

Ослаблению связи органов внутренних дел. прежде всего полиции с региональной администрацией способствовал и переход к финансированию всех служб и подразделений МВД России исключительно за счет средств федерального бюджета. Это мера, в какой-то степени минимизировав риски «местного давления» на должностных лиц полиции, значительно сократила возможности региональных структур по развитию материально-технической базы, выполнению социальных обязательств перед аттестованным и гражданским персоналом. Сейчас эта база станет еще скромнее, учитывая освобождение полиции от полномочий охранять имущество и объекты граждан и организаций по договорам, переданных, как уже отмечалось, федеральной службе национальной гвардии¹.

Полагаю, что в Концепции развития, модернизации системы МВД России должно быть предусмотрено решение вопросов разумной диверсификации системы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на основе более гибкого и отвечающего принципам конституционализма и федерализма распределения полномочий в этой сфере между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления.

В контексте диверсификации, устранения рисков возрождения «феодально-имперских» начал в построении системы МВД России следует продумать вопрос о термине «органы внутренних дел». Свое начало он берет с постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 ноября 1968 г. № 902-316 «О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему ее укреплению»^[950] ^{^[951], согласно которому органы милиции были преобразованы в органы внутренних дел, призванные осуществлять функции милиции, следствия, пожарной и вневедомственной охраны, а также инспекций исправительных работ. Могу ошибаться, но сегодня, в отсутствие законодательства об органах внутренних дел, существующего, например, в Киргизии, Казахстане и Белоруссии, этот термин выглядит неким анахронизмом, особенно с учетом выведения из системы МВД России пожарной охраны и мест лишения свободы. Может быть, имеет смысл, как это сделано во всех передовых государствах, иметь только один орган внутренних дел — МВД России. Все иные подчиненные ему территориальные подразделения в этом случае получили бы статус главных управлений (управлений) полиции. В перспективе имеет смысл продумать вопрос о выведении из МВД следственных подразделений с сохранением исторической формы полицейского дознания.}

Второе. Предлагаемый вариант мог бы способствовать и решению такой проблемы, как преодоление избыточной милитаризации МВД России, множественности специальных званий личного состава. Представляется, что в системе МВД России должны проходить службу сотрудники, имеющие специальное звание «полиции», федеральные государственные служащие, которым, при необходимости, могли бы присваиваться соответствующие классные чины (ранги), и работники, подпадающие под действие трудового законодательства.

Если в перспективе планируется перевод отдельных категорий аттестованного состава в категорию федеральных гражданских служащих, уже сегодня следует задуматься над созданием соответствующей нормативно-правовой базы, как это сделано, например, в Министерстве обороны или в ФСБ.

Третье. При очевидном недостаточном финансировании системы МВД России в целом и полиции в частности она недешево обходится налогоплательщикам. Сокращением численности личного состава эту проблему не решить, тем более, что пока это сокращение оборачивается лишь возрастанием нагрузки на сотрудников, не компенсируемым денежными выплатами.

Полагаю, что оптимизация численности личного состава должна начинаться с оптимизации организационных структур управления. Четкого представления о содержании и организационных формах институциональных преобразований в системе МВД России нет, а это значит, что структура управления и оргштатная структура может непредсказуемо меняться. В центре и на местах избыточно много управленческих структур; гипертрофировано значение бумажного документооборота, в том числе различных справочных и отчетных документов. До трети аттестованного личного состава полиции непосредственным обеспечением правопорядка не занимается. Настораживает и то, что повышенное внимание к развитию криминального блока полицейских служб привело к фактическому исчезновению патрульно-постовой службы, а ведь во всех странах она является основой основ охраны общественного порядка, обеспечения покоя и безопасности граждан.

Не сомневаюсь в необходимости постоянно обновления технического арсенала полицейской деятельности, важности криминалистического и оперативно-розыскного обеспечения предупреждения и раскрытия преступлений. Однако нельзя не видеть, что, во-первых, работа с населением в рамках проведения оперативно-розыскных мероприятий осуществляется не столько для установления партнерских отношений в интересах профилактики правонарушений и поддержания общественного правопорядка, сколько как средство сбора оперативной информации и негласного контроля за правонарушителями, во-вторых, отдавая предпочтение развитию специальных средств контроля над преступностью и методам оперативно-розыскной деятельности, полиция не может стать достаточно открытой в своей работе для гражданского контроля.

Четвертое. Особого разговора требует система подготовки кадров. Сейчас сеть ведомственных учебных заведений высшего образования «съедает» значительную часть финансирования МВД России. И это при том, что выпускники полицейских вузов, в отличие от военных, не получают второго, полицейского, образования; значительная часть выпускников даже не приступает к работе в практических подразделениях или увольняется со службы в течение первых трех лет; уровень специальной подготовки многих выпускников не соответствует современных потребностям органов внутренних дел, поскольку материально-техническая база вузов зачастую не позволяет организовать предметное практическое обучение и обеспечить формирование практических знаний, умений и навыков.

Наблюдается массовый отток наиболее квалифицированных преподавательских кадров, не удовлетворенных уровнем заработной платы и милитаризованностью управления вузом и учебным процессом. А это значит, что ведомственные вузы и их преподавательский состав постепенно утрачивают позиции на рынке оказания образовательных услуг, в области подготовки и государственной аттестации научно-педагогических кадров.

Может быть, целесообразно иметь в системе МВД один федеральный вуз (академию или университет), ориентированный на подготовку полицейских специалистов высшего звена, а также сеть учебных заведений (институтов), ориентированных на переподготовку и повышение квалификации сотрудников. На базе этих учебных заведений можно было бы создать сеть объединенных диссертационных советов по всем научным специальностям, в которых заинтересовано министерство. Формирование же органов внутренних дел специалистами младшего и среднего звена для замещения должностей в отраслевых службах и подразделениях — юристов, экономистов, психологов и т. д. — целесообразно осуществлять за счет выпускников гражданских вузов.

В заключение, в порядке обобщающего вывода, подчеркну следующее.

1. Государственная политика в сфере организационно-правового строительства системы МВД России — это политика модернизации ведомства, цели которой должны быть связаны с превращением функционирования органов внутренних дел, полиции в социально одобряемую, осуществляемую в соответствии с нормами права, морали и нравственности деятельность, обеспечивающую в тесном взаимодействии с иными государственными структурами, институтами гражданского общества и гражданами надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

2. Модернизация системы МВД России должна представлять собой не просто ее преобразование или переустройство, а обновление всех сторон деятельности, эволюционное развитие, учитывающее: а) ожидания общества в сфере обеспечения правопорядка и законности; б) национальные традиции и особенности, в том числе построения системы правоохраны; в) опыт государств, наиболее модернизированных с точки зрения правоохраны, соблюдения прав и свобод человека; г) необходимость постановки перед ведомством, его отраслевыми службами и подразделениями реальных задач, соответствующих их возможностям.

3. Модернизация системы МВД России как разворачивающийся во времени (этапы преобразований) и пространстве (федеральный, региональный, местный уровень) процесс должна осуществляться посредством:

а) проведения локальных организационных реформ, например, организационных структур, системы прохождения службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, материально-технического обеспечения и т. д.;

б) реформирования системы правового регулирования организации и деятельности служб и подразделений органов внутренних дел;

в) разработки и реализации инновационных решений, обеспечивающих проведение реформ в соответствии с современными требованиями правоохраны и связанных с: техническим перевооружением органов внутренних дел; содержательным и техническим обновлением управления в органах внутренних дел; идейным (мировоззренческим) обновлением правовой базы функционирования органов внутренних дел, научных представлений о месте и роли полиции в современном обществе, формах и методах ее работы, взаимодействия с институтами гражданского общества, населением и т. д.

<< | >>

↑

Источник: Аврутин Ю.Е.. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и административном праве. 2017

Еще по теме Глава 17 ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ( IКИМЫ МВД РОССИИ: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ':

- Адвокатура РФ - Административное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Банковское право России - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - Коммерческое право России - Конкурсное право России - Конституционное право - Корпоративное право России - Медицинское право России - Правоведение - Теория государства и права РФ - Уголовное право - Уголовное право - Хозяйственное право -