<<
>>

Глава 16 ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ НАЗНАЧЕНИЯ ПОЛИЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ'

1. В Федеральном законе «О полиции»1 ее назначению посвящена ста­тья первая. В этой статье, в отличие от ранее действовавшего законодатель­ства о милиции[886] [887] [888], раскрытие сущности полиции начинается не с констата­ции ее организационно-правовых признаков, а с юридического закрепле­ния социального назначения полиции в современной России.

Учитывая неоднозначное отношение граждан России к переименованию милиции в полицию, это закрепление помимо чисто юридических компонентов долж­но было нести в себе, пусть, может быть, и косвенно, ответ на вопрос о целесообразности и необходимости переименования милиции в полицию. В этой связи комментируемая статья содержит ряд новелл, раскрывающих юридическое содержание концептуальной идеи о преобразовании мили­ции в полицию как логически обусловленного шага в направлении фор­мирования в Российской Федерации современных органов правопорядка. Для понимания необходимости этого шага отметим следующее.

Полиция, как отмечал еще Ф. Энгельс, стара так же, как и государ­ство[889]. Однако это высказывание нельзя воспринимать буквально, посколь­ку на протяжении многих веков термин «полиция» обозначал не столько конкретный орган государства, сколько государственную деятельность, охватывавшую все внутреннее государственное (публичное) управление и получившую название полицейской, в отличие от деятельности той же госу­дарственной власти в сфере внешнего управления, т. е. политики.

В России полиция как государственная структура, занимавшаяся вопро­сами внутреннего управления, обеспечения благоустройства и благочиния (порядка) возникла в 1718 г. в Санкт-Петербурге, где Петр I ввел должность генерал-полицеймейстера. С течением времени в России, как и в странах Западной Европы, объем данного понятия сужался, вопросы благоустройст­ва и управления постепенно передавались администрации, и вот уже почти полтора века в большинстве стран мира полиция представляет собой спе­циализированный правоохранительный орган, призванный охранять жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность.

В дореволюционной России становление и развитие системы поли­цейских учреждений, правового регулирования полицейских полномочий проходило медленно и не всегда последовательно.

С момента учреждения должности генерал-полицеймейстера, на­пример, прошло почти сто лет до появления Высочайшего Манифеста от 25 июля 1810 г. «О разделе государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих»1. В осо­бую категорию государственных дел выделяется «устройство внутренней безопасности или государственная полиция», и с этой целью учреждается Министерство полиции. В Наказе новому министерству, содержащемся в указе об учреждении Министерства полиции от 25 июня 1811 г., устанав­ливалось, что «внутренние меры управления, приемлемые разными мини­стерствами, приводятся в исполнение на местах посредством общей поли­ции. Одне маловажные полицейские вины и способы воздержания от оных принадлежат непосредственно действию полиции». В судебных же делах к ведению полиции относится лишь «производство следствий и все меры, к тому относящиеся»[890] [891].

Министерство полиции просуществовало недолго и было упразднено в 1819 г. с передачей большей части его делопроизводства в Министерство внутренних дел. Однако указанное выше определение компетенции поли­ции сохранилось в силе и имело существенное значение, устанавливая те начала в распределении полицейских и судебных функций, которые в об­щих чертах были намечены еще в Учреждении о губерниях 1775 г. С этого времени исполнительные действия, предупреждение, пресечение, прину­ждение, «административная расправа» и суд по маловажным преступлени­ям и проступкам в точно указанных пределах отошли в ведение полиции, а правосудие по всем остальным делам должно было осуществляться ор­ганами юстиции[892].

Начало XIX столетия в общем можно охарактеризовать появлением двух тенденций в области полицейской деятельности: с одной стороны, прилагаются усилия по дальнейшей централизации системы полицейских органов, с другой — круг задач, относящихся к полицейской функции го­сударства, постоянно суживается посредством выделения специальных государственных органов и специализации деятельности общей полиции.

В 1811 г. учреждается корпус жандармов внутренней стражи, к ком­петенции которого были отнесены «поимка воров, разбойников и беглых, рассеяние скопищ и усмирение неповиновений и буйств, взятие под стра­ну преступников, захваченных на месте преступления с поличным»1. В 1815 г. учреждается военная жандармерия, в 1817 г. жандармские под­разделения начали работать в столицах, губернских и портовых городах (Одесса, Таганрог, Феодосия)[893] [894].

Указом от 3 июля 1826 г., было учреждено III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, к ведению которого были от­несены дела политические и наиболее важные и секретные дела полицей­ские (борьба с сектантством, фальшивомонетничеством, места заключе­ния государственных преступников, цензура, в т.ч. цензура драматических представлений). Управление корпусом жандармов и III отделением было объединено в одном лице — Шефа жандармов[895].

Проведенные меры упростили и облегчили деятельность общей поли­ции, подавленной массой дел, разнообразием и сложностью обязанностей. Вместе с тем стала очевидной и необходимость дальнейшего реформирова­ния полицейской системы. На протяжении более полувека, начиная с 60-х гг. XIX столетия, в России делались попытки проведения реформы полиции. На этом пути была проделана определенная работа: в результате реформиро­вания юстиции из полиции выделяется судебное дело, городская и земская реформы изъяли из ведения полиции общественно-хозяйственные функции, институт земских начальников значительно сократил и упростил ее обязан­ности по отношению к крестьянскому населению. Меняется и структура по­лиции, усиливается централизация полицейских учреждений. Происходит окончательное разделение полицейской и военной сфер деятельности: воин­ские чины (в т.ч. и казачьи формирования), ранее традиционно привлекае­мые для выполнения полицейских задач, перестают использоваться в этих целях. Однако большая часть предусматривавшихся реформаторскими про­ектами мероприятий так и не была реализована.

Это касается, в частности, проекта по пересмотру «всей совокупности исключительных законоположений, установленных для охраны государст­венного порядка», разработанного накануне революции 1905-1907 гг. Особым совещанием под председательством члена Государственного

Совета графа А.П. Игнатьева1. Это касается и инициатив Председателя Совета Министров и министра внутренних дел П.А. Столыпина, сформи­ровавшего в марте 1906 г. межведомственную комиссию для подготовки реформы полиции под председательством сенатора А.А. Макарова, пред­ставившую в сентябре 1913 г. в Государственную Думу ряд законопроектов, которые легли в основу проекта «О преобразовании полиции в Империи»[896] [897]. Этот проект находился в Государственной Думе до 1916 г. Власть из-за бюрократизма и волокиты, ослабления «реформаторского импульса пра­вительства», нежелания большинства депутатов Государственной Думы голосовать за увеличение расходов на полицию[898] отказалась от идеи рефор­мы, и полиция Империи вплоть до 1917 г. сохраняла основные черты и принципы своей деятельности.

С момента создания регулярной полиции в силу весьма широкой и не­однозначной трактовки полицейской функции государства область деятель­ности и функции ее подразделений определялись весьма широко и прибли­зительно. Не случайно полиция с горькой иронией характеризовалась как «складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол...»[899]. Полицию характеризовали как «жал­кую». отмечая, что она «как бы утратила чувство собственного достоинства в сознании своей негодности... “Полицейский” было бранным словом»[900].

Созданное в ходе февральско-мартовских событий 1917 г. Временное правительство осознавало, насколько низок авторитет полиции среди на­селения, и поэтом) одним из мероприятий по ее реформированию должен был стать поиск нового наименования этого института. К этому времени весьма широкую популярность приобрела ленинская идея так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чи­новничество. 17 апреля 1917 г. Временное правительство учредило вместо наружной полиции милицию, децентрализовав прежний аппарат, демокра­тизировав службу в нем, но, по сути, оставив в стране профессиональную, регулярную полицию.

Рождение советской милиции традиционно связывают с имевшим силу закона постановлением НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 г. «О рабочей милиции»[901]. Постановление носило скорее политико-юридический характер, поскольку устанавливало лишь то, что все Советы рабочих и солдатских де­путатов учреждают рабочую милицию (и. 1), «рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депута­тов» (и. 2), а «военные и гражданские власти обязаны содействовать воо­ружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием» (и. 3). Ни структура, ни компетенция, ни порядок комплектования милиции в постановлении НКВД не оговари­вались, так же как не оговаривалась и судьба милиции Временного прави­тельства. В принципе, последний вопрос и не требовал особых разъяснений, поскольку в партийной программе большевиков, пришедших к власти, пред­усматривалось, что старый аппарат государственной власти (чиновничест­во, постоянные армия и полиция) подлежал слому.

Первые месяцы рабочая милиция, Красная гвардия действовали как добровольческие отряды. Но уже в октябре 1918 г., согласно Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей стал придаваться статус государствен­ной структуры, действующей на профессиональной основе.

Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просу­ществовала в Советском государстве немногим более года, приобретя к концу 1918 г. все необходимые правовые и организационные признаки по­лиции. Разумеется, к прежнему названию возврата быть не могло, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социалистического государства.

В настоящее время государства бывшего социалистического лагеря, большинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию. В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся учеными предложения, подобного сделано не было ни в момент принятия Закона РФ «О милиции», ни впоследствии, когда в этот законодательный акт вноси­лись многочисленные изменения.

Политические и юридические предпосылки переименования россий­ской милиции в полицию связаны с реализацией Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельнос- ти органов внутренних дел Российской Федерации»1, в котором констати­ровалось не только то, что они выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и необ­ходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально- технического обеспечения милиции.

Первоначально МВД России во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации»[902] [903] осуществляло разработку проекта федерального закона «О милиции». В своем вступительном слове на совещании по проекту этого закона Президент России Д.А. Медведев подчеркнул, что «пришла пора вернуть милиции ее прежнее наименование и именовать в дальнейшем наши орга­ны правопорядка полицией»18.

Переименование российской милиции в полицию не является про­стой «сменой вывески», это «...не ребрендинг милиции в полицию», как подчеркнул 22 марта 2011 г. на заседании Коллегии МВД РФ Президент России Д.А. Медведев. Институту возвращено не только его исторически сложившееся и общепринятое в мировом сообществе название. Оно при­ведено в соответствие с фактической юридической формой организации и деятельности российской милиции, отражает процессы интеграции сил правопорядка России в мировое полицейское сообщество.

Именно поэтому законодательное закрепление понятия «полиция» и ее назначения в Российской Федерации имеет принципиальное смысловое, по определению Д.А. Медведева, значение — «переход от советской систе­мы к современной — честной и дееспособной»[904].

2. Юридическая конструкция назначения полиции раскрывается в трех частях комментируемой статьи. В ч. 1 в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации назначение полиции в современной России законодатель связывает, в первую очередь, с защитой жизни, здоро­вья, прав и свобод граждан. Принципиально важными в этой части законо­дательной дефиниции социального предназначения российской полиции являются три момента.

Во-первых, учитывая, что право на жизнь в Конституции Российской Федерации провозглашается первым в числе личных прав и свобод (ст. 20), и его обеспечение является необходимым условием всех остальных прав, а защита здоровья (ст. 41) выступает одним из высших благ человека, без которого могут утратить значение многие другие блага, возможность поль­зоваться другими правами, законодатель, выстраивая приоритеты социаль­ного назначения полиции, специально выделил защиту' жизни и здоровья граждан из всей системы защиты прав и свобод человека и гражданина, провозглашаемых и гарантируемых Конституцией.

В комментируемой норме речь идет о жизни, здоровье, правах и свобо­дах граждан как самостоятельном объекте полицейской защиты независимо от того, угрожают ли охраняемым ценностям преступные и иные противо­правные посягательства. При этом презюмируется, что защита прав и свобод человека и гражданина может быть осуществлена полицейскими мерами, т. е. охватывается законодательно закрепленными полномочиями полиции. Таким образом, речь идет не о возложении на полицию защиты всех прав и свобод человека и гражданина, названных в главе второй Конституции Российской Федерации, а о том, что эти права и свободы, являясь в силу предписаний ст. 18 Конституции РФ непосредственно действующими, опре­деляют смысл и содержание правоприменительной деятельности полиции.

Это положение корреспондируется с рядом между народно-правовых актов, в частности, со ст. 1 Кодекса поведения должностных лиц по поддер­жанию правопорядка, предусматривающей, что служба обществу включа­ет в себя в том числе оказание помощи не только жертвам противоправных посягательств, но и всем лицам, которые по личным, экономическим, со­циальным или другим причинам чрезвычайного характера нуждаются в немедленной помощи (п. «с»).

Во-вторых, речь идет о защите жизни, здоровья, прав и свобод как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Тем самым законодательная конструкция социального на­значения российской полиции приведена в соответствие с духом и буквой Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюде­ние и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (ст. 2), а также то, что иностранные граждане и лица без граж­данства пользуются в Российской Федерации правами наравне с граждана­ми Российской Федерации (ч. 3 ст. 62).

В-третьих, законодательное закрепление социального предназначе­ния полиции содержит ряд важнейших компонентов, в своей совокупности определяет смысл всей полицейской деятельности: противодействие пре­ступности, охрана общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности. На фоне этих традиционных для полиции направлений деятельности обращает на себя внимание принципиальный момент: конструируя социальное назначение полиции, законодатель отка­зался от использования термина «борьба с преступностью», заменив его термином «противодействие преступности». Дело в том, что словосоче­тание «борьба с преступностью» является традиционным для советского периода отражением десятилетиями складывающегося подхода к целям и задачам уголовной политики, подхода, основанного на наивной вере в то, что преступность можно «победить», «ликвидировать», «искоренить».

Весь опыт мировой и отечественной истории свидетельствует о том, что когда в основе уголовной политики лежит формула: «Если враг не сдается, его уничтожают», система уголовной юстиции рано или поздно начинает войну с собственным народом. Вот почему традиционное для со­ветского периода словосочетание «борьба с преступностью» под влиянием западной криминологии и социологии постепенно вытесняется понятием «противодействие преступности».

В отличие от «борьбы с преступностью», результатом которой должна стать реализация идефикс о ликвидации преступности, «противодействие преступности» рассматривается как средство сдерживания преступности на объективно возможном уровне. Оно складывается из совокупности раз­личных форм принуждения и наказания (в широком смысле слова — ре­прессии: уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-пра­вовой) и профилактики (превенция), осуществляемых государственными и общественными институтами в тех формах и пределах, которые санкциони­рованы законодательством. Одним из показателей эффективности осущест­вления этих мер является переструктурализация преступности, понимаемая как ее сокращение и (или) желательное изменение структуры преступности за счет вытеснения более тяжких преступлений менее тяжкими[905].

Таким образом, закрепляя в качестве назначения полиции противо­действие преступности, законодатель тем самым еще раз подчеркивает не только социальный характер деятельности полиции, но и реальность ставящихся перед ней задач, решаемых во взаимодействии с иными госу­дарственными органами и институтами гражданского общества.

3. Подчеркивая социальную ориентированность деятельности поли­ции, законодатель во второй части комментируемой статьи устанавливает, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждает­ся в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.

На первый взгляд, эта норма конкурирует с частью первой этой же статьи, поскольку ограничивает полицейскую помощь лишь необходимо­стью оказания ее тем, кто нуждается в защите от преступных и иных про­тивоправных посягательств. Фактически же данное предписание еще раз подчеркивает особенность полиции, предназначенной для решения широ­кого спектра задач «обслуживания» населения в ситуациях как некрими­нального. так и криминального характера. Постановка этих задач перед полицией обусловливается ее социальной сущностью и организационно­правовыми особенностями функционирования.

Во-первых, полиция чаще, чем какие-либо другие органы, оказыва­ется в ситуациях, когда кому-либо требуется помощь, не терпящая отлага­тельства, и получить ее, кроме как от полиции, неоткуда по причине отсут­ствия соответствующих служб или их представителей (их нет вообще либо обращение к ним ограничено или невозможно).

Во-вторых, из всех публичных служб полиция находится ближе всех к населению вследствие круглосуточного характера работы, постоянного «уличного» присутствия и «пешеходной доступности». В-третьих, поли­ция, в отличие от многих других органов, имеет довольно широкие воз­можности централизованной передачи и получения информации, связи, транспортные возможности.

Констатация того, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправ­ных посягательств, как норма-принцип отражает качественно меняющие­ся формы, методы и механизмы государственного управления в целом, и в сфере обеспечения правопорядка, в частности, акцентируя внимание должностных лиц на необходимость реализации государственных функ­ций максимально полно, оперативно и эффективно.

Применительно к деятельности полиции это означает, что она нацелена на социальное служение гражданам, в силу различных обстоятельств нуж­дающихся в помощи, теми правовыми и организационными средствами, ко­торыми располагает. Зга социальная роль полиции конкретизируется в иных статьях, закрепляющих полномочия полиции (например, и. З ч. 1 ст. 12, и. 1

ч. 3 ст. 15) и ее должностных лиц (например, и. 2 ч. 2 ст. 27).

Комментируемые положения затрагивают многолетнюю дискуссию о содержании милицейской (полицейской) помощи, возможности возло­жения на полицию задач обслуживания населения, рассмотрения ее как системы массового обслуживания. Применительно к российской милиции и правовому регулированию ее деятельности в специальной литературе отмечалось, что о помощи милиции речь должна вестись лишь как о по­мощи в восстановлении нарушенного права[906]. Типичные случаи такой помощи: гражданину, оказавшемуся по причине кражи личных вещей в незнакомом городе без денег и документов, — в отправке его к месту жительства; одинокой женщине, ставшей жертвой квартирной кражи, — в ремонте взломанной входной двери; подкинутому или заблудившемуся ре­бенку — в доставлении к месту жительства, в детское или медицинское уч­реждение и т. п. Такие действия способствуют формированию позитивного имиджа полиции, более оправданных социальных ожиданий относительно пределов полицейского вмешательства в общественную и частную жизнь. «Настраивая» полицию на такую модель деятельности в современном рос­сийском обществе, законодателю в ч. 2 комментируемой статьи следовало оговорить, что полиция оказывает гражданам помощь в пределах не только закона, но и имеющихся материальных и финансовых возможностей.

Вместе с тем, как представляется, гуманистический смысл деятельнос­ти полиции — служение человеку, обществу, а не абстрактным «государст­венным интересам» — не следует абсолютизировать. Думается, что к мод­ному сейчас понятию «государственная услуга» в сфере государственного управления вообще и в сфере обеспечения правопорядка, в частности, сле­дует подходить весьма осторожно. Отметим два принципиальных момента.

Во-первых, государственные услуги должны быть ограничены сферой так называемого «обеспечительного», «созидающего», «положительного» публичного управления1, и им нет места в процессах правоохранитель­ного управления, непосредственно связанного с государственным прину­ждением и юрисдикционными полномочиями. В этой связи специальные функции в сфере обеспечения правопорядка, национальной безопасности, обороны вообще не могут рассматриваться как государственные услуги[907] [908]. Что касается монопольного права ряда государственных органов, в т.ч. и полиции, на выдачу различного рода разрешений, лицензий, удостовери­тельных и регистрационных документов, то повальное институирование их как государственных услуг пока приводит лишь к коммерциализации государственной администрации, ее обрастанию всевозможными посред­ническими фирмами, как правило, создаваемыми — и небескорыстно — самими чиновниками.

Во-вторых, сервисный, обслуживающий характер деятельности поли­ции не следует понимать утилитарно и сводить лишь к выдаче различного рода справок или информации (о порядке, например, приема жалоб и заяв­лений), трактуемой сегодня как государственные услуги.

Обслуживание населения следует понимать как нравственный и ор­ганизационный принцип функционирования полиции, при котором ее со­трудники должны относиться к каждому гражданину, попадающему до­бровольно или в силу необходимости в сферу ее юрисдикции, как к клиен­ту, которому нужно оказать внимание, и сделать это вежливо, культурно, доброжелательно и оперативно.

4. В ч. 3 комментируемой статьи зафиксирован еще один сущност­ный компонент предназначения полиции — оказание ею содействия фе­деральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, об­щественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. Несколько упрощая, можно отметить, что если ч. 2 комментируе­мой статьи касается отношений полиции с индивидуальными субъектами права, то ч. 3 — с коллективными субъектами. Если в первом случае речь идет о системе социальных взаимодействий полиции с гражданами, то во втором — о взаимодействии с государственными и общественными инсти­тутами, их руководящими органами, должностными лицами.

Этимологически термин «содействие» означает помощь, поддержку в каком-нибудь деле, в какой-нибудь деятельности; деятельное участие в чьих-нибудь делах с целью облегчить, помочь, поддержать в какой-нибудь деятельности. Применительно к полиции, как это вытекает из ч. 3 коммен­тируемой статьи, ее «деятельное участие в чьих-либо делах...» ограничи­вается, во-первых, пределами полицейских полномочий, предусмотренных действующим законодательством, во-вторых, защитой прав субъектов, перечисленных в комментируемой норме. Сочетание двух этих условий, содержащихся в тексте комментируемой нормы, создает определенные трудности в понимании сути правовых предписаний.

С одной стороны, полномочия полиции сосредоточены в Законе «О полиции». В соответствии с ним она обязана оказывать содействие, например: организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых меро­приятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий (и. 6 ст. 12); следственным орга­нам и органам дознания в задержании лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осуществлении оперативно-розыскных меро­приятий и отдельных процессуальных действий (и. 9 ст. 12): учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы в осуществлении розыска и задержании лиц, совершивших побег из-под стражи, лиц, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания, от получения предписания о направ­лении к месту отбывания наказания либо не прибывших к месту отбывания наказания в установленный в указанном предписании срок (и. 13. ст. 12); пограничным органам федеральной службы безопасности в проведении мероприятий по защите Государственной границы Российской Федерации (и. 30 ст. 12); органам здравоохранения в доставлении в медицинские ор­ганизации по решению суда лиц, уклоняющихся от явки по вызову в эти организации (и. 35 ст. 12) и т. д.

Конкретные меры по оказанию содействия содержатся в законодатель­ных и подзаконных актах, ведомственных и межведомственных инструкци­ях. Например, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (в ред. Федерального за­кона от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ) «О Государственной границе Российской Федерации» предусматривает, в частности, что МВД Российской Федерации: информирует пограничные органы о состоянии правопорядка в пригранич­ных районах Российской Федерации, выявленных противоправных действи­ях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы и пограничных органов; обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; обес­печивает по представлениям пограничных органов временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы во время проведения погранич­ных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на терри­торию Российской Федерации или воспрепятствовании незаконным массо­вым пересечениям Государственной границы; обеспечивает общественный порядок при проведении на Государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера (ч. 5 ст. 27).

С другой стороны, перечисленные и аналогичные им меры не явля­ются защитой прав субъектов содействия, поскольку направлены не на содействие в восстановлении нарушенного права, а на содействие в ре­ализации функций, возложенных законодательством на этих субъектов. С этой точки зрения не являются содействием в смысле комментируемой нормы действия органов внутренних дел (полиции), предусмотренные, например, Указом Президента РФ от 14 декабря 1996 г.1, совместным при­казом МВД РФ и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 г.[909] [910] и определяющие порядок содействия полиции налоговым органам.

Фактически единственным случаем содействия полиции органам пуб­личной власти, удовлетворяющим условиям ч. 3 комментируемой статьи, являются положения п. 36 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции», содержащие оговор­ку о том, что полиция оказывает содействие государственным и муници­пальным органам, депутатам законодательных (представительных) орга­нов государственной власти, депутатам представительных органов муни­ципальных образований и т. д., если им оказывается противодействие или угрожает опасиостъ.

Представляется, что эта оговорка должна быть отражена и в ч. 3 ст. 1, в противном случае границы полицейского содействия коллективным субъектам права становятся весьма неопределенными, а это при опреде­ленных обстоятельствах может сделать полицию заложником политиче­ских или административных амбиций чиновников.

5. Оценивая законодательное закрепление назначения полиции, не­обходимо обратить внимание еще на один важный момент. В отличие от Закона РФ «О милиции», в комментируемом законодательном акте из оп­ределения полиции исключено упоминание о том, что ее атрибутивным признаком является применение мер принуждения. Данная новелла имеет глубокий социальный смысл, отражающий как становление и развитие на­учных представлений о сущности исполнительной власти вообще и поли­цейской деятельности в частности, так и исходные концептуальные посыл­ки позиционирования полиции в современной России.

Констатация принудительного характера полицейской деятельности характерна уже для первых зарубежных и отечественных научных публи­каций, появившихся на рубеже XVIII-XIX вв. и посвященных полиции и полицейскому праву. «В настоящее время, — отмечал в начале XX в. В.М. Гессен, — мы понимаем не только в России, но и в Германии под полицейской деятельностью не административную деятельность вообще, а только определенный вид, определенный род государственной деятель­ности — деятельность, направленную на поддержание безопасности и по­рядка, связанную с применением принудительной власти»1.

Полиция как структура принудительного поддержания правопорядка действительно использует для реализации своей компетенции принужде­ние как в прямых (физическое принуждение, например, задержание, при­менение силы или специальных средств), так и в опосредованных формах, включающих в себя, как процессуальное принуждение, например арест, так и материальное принуждение — различные проверки, предписания, запреты, ограничения, взыскания и т. д. Однако принуждение как признак полицейской деятельности и значительный объем организационных форм реализации исполнительной властью своей компетенции не должны за­слонять того факта, что полицейская деятельность является не только пра­вопринудительной, но и в первую очередь правоохранительной по своей сути, поскольку и применяя право, и обеспечивая его соблюдение или вос­становление — охраняет право и соответствующие общественные отно­шения. «Какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности госу­дарства мы ни брали, — отмечал еще в начале прошлого века В. Иозефи,- каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной... Содержание всякой исполнительной власти — правовая охрана, а всякая исполнительная власть — правоохранительная.. ,»[911] [912].

Более того, зарубежные (Р. Моль, И.Г.Г. Юсти, И. Зонненфельс) и отечественные (И.Е. Андреевский, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов, И.В. Платонов, М.М. Шпилевский) классики полицейского права, начи­ная с конца XVIII в. и фактически вплоть до начала XX в., в своих трудах настойчиво проводили мысль о необходимости ограничения применения полицейского принуждения лишь исключительными обстоятельствами со­циального или природного характера, угрожающими жизни, здоровью гра­ждан, их имуществу, подчеркивая важность применения мер убеждения, которые должны предшествовать принудительному воздействию.

Таким образом, исключение в комментируемой статье из дефиниции полиции констатации принудительного характера ее деятельности означа­ет лишь то, что законодатель закрепляет правоохранительное предназначе­ние полиции в современной России, отводя принуждению важную, но не главенствующую роль.

<< | >>
Источник: Аврутин Ю.Е.. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и администра­тивном праве. 2017

Еще по теме Глава 16 ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ НАЗНАЧЕНИЯ ПОЛИЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ':

  1. Статья 31.11. Исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на территории Российской Федерации имуществаКомментарий к статье 31.11
  2. КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 19.07.2009 № 205-ФЗ «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
  3. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
  4. Статья 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации Комментарий к статье 18.8
  5. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СФЕРА ПРИМЕНЕНИЯ ФРАНЧАЙЗИНГА В МЕЖДУНАРОДНОМ ОБОРОТЕ И В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СФЕРА ПРИМЕНЕНИЯ ФРАНЧАЙЗИНГА В МЕЖДУНАРОДНОМ ОБОРОТЕ И В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. Глава 2. Деятельность органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  8. Статья 18.5. Нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море Российской Федерации или к транзитному пролету через воздушное пространство Российской Федерации Комментарий к статье 18.5
  9. Статья 5. Назначение выборов Президента Российской Федерации
  10. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ