Глава 12 ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ МІІПІЦІПІ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ'

Трудно точно определить дату начала отсчета истории милиции Российской Федерации. Рассматривая ее в контексте становления но­вой российской государственности, отсчет, очевидно, можно вести с 12 июня 1990 г., когда Первый Съезд народных депутатов РСФСР при­нял Декларацию «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»¹, а затем — 22 июня поста­новление «О разграничении функций управления организациями на терри­тории РСФСР (основы нового Союзного договора)»^{[818] [819] [820], в котором указано на необходимость вывода МВД РСФСР из подчинения союзному правитель­ству и передачи его в распоряжение Совета Министров РСФСР.}

Если исходить из законодательной регламентации деятельности ми­лиции, за основу можно принять апрель 1991 г., когда был принят Закон РСФСР «О милиции»^[821]. Думается, не будет ошибкой начинать отсчет и с ок­тября 1989 г., когда после длительного перерыва в Российской Федерации вновь было образовано республиканское министерство внутренних дел, а в декабре того же года постановлениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР внесены соответствующие изменения в струк­туру центрального аппарата МВД СССР, утверждена структура и штаты центрального аппарата МВД России.

Каждый из этих подходов имеет право на существование, поскольку в том или ином аспекте отражает главное в истории российской милиции — неразрывную связь ее становления и развития со становлением и разви­тием российской государственности.

Общественно-политические процессы, происходившие в СССР в се­редине 80-х годов, осложнение криминальной ситуации в стране как не­избежное следствие ослабления командно-административной системы и тотального контроля, привели к пониманию того, что России, как и другим союзным республикам, нужно свое МВД. Предпринятые в этом направле­нии политические, правовые и организационные меры и лежат, по наше­му мнению, в основе формирования первого из ряда этапов, пройденных МВД России за последнее десятилетие.

27 октября 1989 г. министром внутренних дел РСФСР был утверж­ден Василий Петрович Трушин, имевший большой опыт оперативной и ру­ководящей работы в органах внутренних дел. На должность министра он пришел с должности заместителя министров МВД СССР, которую занимал с 1984 г., а до этого в течение пяти лет — с 1979 по 1984 г. — возглавлял ГУВД г. Москвы.

Историк В.Ф. Некрасов, известный своими публикациями, посвящен­ными российским министрам внутренних дел, пишет, что к такой долж­ности В. П. Трушина привели в первую очередь высокие личностные ка­чества, а также длительная работа в Москве, на виду у власть имущих, умение устанавливать и поддерживать связи с ними¹. «Однако, — про­должает он, — проживание и работа всю жизнь в Москве имели и свои слабые стороны: периферию, всю неоглядную Россию, практику работы местных органов внутренних дел, их нужды и заботы он знал лишь пона­слышке, вприглядку, по командировкам, а не изнутри. В результате сила начинает превращаться в слабость. Для милиции он навсегда останется не своим, выдвинувшимся по служебной лестнице, а в известной мере чужа­ком, партократом, пришедшим в органы со стороны, по партийному на­бору. Сложилась конъюнктура — стал министром. Не сложится — уйдет. Меняется команда — меняются игроки. Так оно вскоре и случилось»^{[822] [823].}

Не вступая в дискуссию по поводу того, знал ли новый министр нуж­ды и заботы местных органов внутренних дел, был ли он «своим» или «чу­жим» для милиции, с В.Ф.

Однако, несмотря на все сложности и проблемы, новое министер­ство постепенно формировалось в полноценный орган исполнительной власти республики. В течение ноября-декабря совместно с Прокуратурой, Минюстом при поддержке Правительства России в сложившихся эконо­мических районах — Дальний Восток, Восточная и Западная Сибирь, Поволжье, Центральное Черноземье — были проведены кустовые совеща­ния работников правоохранительных органов, ориентированные на укре­пление властной вертикали.

Как уже отмечалось, в конце декабря 1989 г. была утверждена структу­ра центрального аппарата МВД РСФСР. Она включала в себя руководство МВД РСФСР (министр В.П. Трушин и 7 заместителей, коллегия — 17 че­ловек), Главное управление уголовного розыска. Главное управление БХСС, Шестое управление, Главное следственное управление, Главное управление по охране общественного порядка, Главное управление по исправитель­ным делам, Главное управление лесных ПТУ, управление государствен­ной автомобильной инспекции, управление пожарной охраны, управление профилактической службы, управление внутренних дел на транспорте. Кроме того, предусматривалось создание таких структур, как: политическое управление, организационно-инспекторское управление, экспертно-крими­налистическое управление, управление кадров, управление капитального строительства, медицинское управление, хозяйственное управление, отдел военно-мобилизационной работы и гражданской обороны, оперативно-тех­ническое управление, управление материально-технического снабжения, отдел по взаимодействию со средствами массовой информации, управле­ние делами. При МВД РСФСР были образованы также республиканский информационный центр, главное управление охраны, управление торгов­ли. С апреля 1990 г. начал издаваться информационный бюллетень МВД РСФСР, призванный освещать организационные процессы в центральном аппарате, практику работы органов внутренних дел на местах.

Избрание Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР, взятый им курс на обновление руководства республикой и создание новой команды внесло коррективы и в процесс формирования МВД Российской Федерации. В сентябре министром внутренних дел назначается Виктор Павлович Баранников, который занимал эту должность до августа 1991 г.

Новый министр пришел не на «пустое место». К этому времени уже была проведена значительная научная и организационная работа, направ­ленная на выработку основ стратегии дальнейшего развития системы МВД России, значительно отличающуюся от достаточно консервативного пути развития МВД СССР. Зга подготовительная работа и позволила но­вому министру уже 8 сентября, буквально сразу же после назначения на высокий пост, в своем интервью, опу бликованном в газете «Щит и меч», сформу лировать ряд принципиальных положений, многие из которых ак­туальны и сейчас.

В интервью, и это следует отметить особо, прозвучала трезвая, лишен­ная идеологических догм, оценка криминальной ситуации в стране. «Я, — говорит министр корреспонденту; — противник любых категорических за­верений. Стабилизация криминологической ситу ации невозможна без ста­билизации экономики и социальной сферы. На это потребуется время. Так что рассчитывать на снижение престу пности в ближайшие год-два, по-мое­му. вряд ли можно. Но и оправдывать этим свою пассивность мы не будем.

По крайней мере, мы честно прогнозиру ем ситу ацию, без чего не­мыслимо принятие реальных решений. Опыт стран Восточной Европы свидетельствует о том, что переход к рынку, как правило, сопровождается осложнением оперативной обстановки. Чтобы у нас избежать подобного, ну жен очень взвешенный подход к принимаемым решениям, нужны адек­ватные меры государства. Выработку' их считаю одной из главных задач Министерства вну тренних дел»^[824].

Второе, на что необходимо обратить внимание. — это форму лирова­ние концепту альных положений, касающихся видения буду щего организа­ционно-структурного построения системы МВД. необходимость решения таких назревших проблем, как соотношение централизации и децентрали­зации в построении милиции, создание адекватной правовой базы борьбы с престу пностью, состояние пенитенциарной системы.

Касаясь этих вопросов, министр в своем интервью подчеркнул: «За эти два года предстоит децентрализовать систему' МВД. Большую часть функций по управлению органами и подразделениями милиции передать местным Советам. Соответствующим образом изменить структуру мили­ции, разделив ее на муниципальную и федеральную... Срочного ускоре­ния требует переработка законодательной базы борьбы с преступностью. Промедление здесь становится все более опасным. С введением рынка не­избежно появятся и уже появляются попытки использовать в преступных целях кредитно-финансовую систему, новые формы внешнеэкономиче­ских связей. Может получить широкое распространение укрытие налогов. А мы со старыми законами окажемся безоружными...

Усилия органов внутренних дел нужно сосредоточить на охране об­щественного порядка, пресечении и раскрытии преступлений. Будем до­биваться освобождения от несвойственных функций. Ну, разве может ми­лиция заменить медицину в лечении алкоголиков и наркоманов? Требуется государственная служба по делам молодежи, надежная система правовой и социальной защиты подростков и семьи. Коренное преобразование ждет систем}' исправления осужденных. Необходимо привести ее в соответст­вие с документом ООН “Минимальные стандартные правила общения с заключенными”.

Вопрос вопросов — техническое перевооружение милиции. Не хвата­ет трети радиостанций, а те, что есть, наполовину выработали ресурс или морально устарели. Даже с учетом увеличения в текущем году поставок транспорта мы будем обеспечены на 84 процента от минимального норма­тива. И, наконец, кадровая политика. Пожалуй, самое больное наше место. Наиважнейшим считаю переход к отбору в милицию от принципа партий­ной принадлежности к принципу профессиональной пригодности. МВД РСФСР должно иметь свои учебные заведения. Нужна система изучения и внедрения достижений науки, зарубежного опыта, перестройки системы повышения квалификации. Считаю необходимым увеличить оплату труда сотрудников как минимум в два раза. Пора, наконец, позаботиться о нашем работнике, обеспечить его социальную и правовую защищенность»¹.

Многое из того, о чем шла речь в этом интервью, в силу различных причин не удалось выполнить ни в обещанные два года, ни до настояще­го времени. Однако важно то, что уже к середине. 1991 г. в МВД России были сформулированы те исходные концептуальные принципы, которые в значительной мере определили правовые и организационные ориентиры дальнейшего развития всего ведомства, в том числе, а может быть — и в первую очередь, милиции Российской Федерации.

Первым шагом на пути их практической реализации стала подготов­ка. широкое обсуждение в практических подразделениях, научных и учеб­ных заведениях и последующее принятие в апреле 1991 г. Закона РСФСР «О милиции»^{[825] [826]. Значение этого шага в политико-правовом и организационно­правовом отношении трудно переоценить. Дело в том, что несколько ранее, в марте 1991 г., Верховным Советом СССР был принят Закон «О советской милиции». Принятие этого закона нужно оценивать скорее как политический шаг отчаяния, поскольку к этому времени на территории Союза ССР уже действовали Закон Эстонской республики от 20 сентября 1990 г. «О поли­ции». Закон Литовской республики от 11 декабря 1990 г. «О полиции». Закон}

Республики Молдова от 18 декабря 1990 г., а также законы Украинской и Белорусской Советских Социалистических республик от 20 декабря 1990 г. и от 12 февраля 1991 г. В этих условиях союзный закон не имел политико­правовых перспектив реализации, кроме того, он не отличался особыми со­держательными новациями и во многом повторял действующее Положение «О советской милиции» 1973 г.¹

В этом отношении российский закон, даже с учетом всех его недо­статков. был заметным шагом вперед на пути модернизации правовой базы деятельности милиции в соответствии с международными требованиями в области соблюдения прав человека и функционирования сил правопоряд­ка. Не слу чайно поэтому в постановлении Верховного Совета РСФСР от 8 апреля 1991 г. № 1027-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР “О милиции”» указывалось, что Закон СССР «О советской милиции» счи­тается не действующим на территории РСФСР в части, противоречащей Закону РСФСР «О милиции»^{[827] [828]. А таких противоречий было немало.}

Российский закон впервые выстроил иерархию охраняемых милицией ценностей по принципу «личность — общество — государство», отказав­шись тем самым на законодательном уровне от традиционной для Союза ССР этатизированной ориентации милиции. Впервые среди принципов, на основе которых строится деятельность милиции, упоминались такие, как уважение прав и свобод человека и гражданина, гуманизм, гласность, а порядок соблюдения прав граждан в деятельности милиции предусма­тривался в специальной статье.

Были сформулированы и основные задачи милиции, в частности обеспечение личной безопасности граждан; предупреждение и пресече­ние преступлений и административных правонарушений; раскрытие пре­ступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; оказание помощи в пределах, установленных настоящим Законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их закон­ных прав и интересов. Законодательно было закреплено деление мили­ции на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию).

Законодателем были четко прописаны порядок применения мили­цией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, службы в милиции, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников

милиции, гарантии законности и обеспечения прав граждан в деятельнос­ти милиции.

В постановлении о порядке введения в действие закона предусматри­валось в течение 1991-1992 гг. осуществить крупномасштабные меры по освобождению милиции от выполнения не свойственных ей функций и функций, непосредственно не связанных с обеспечением правопорядка. Так. предусматривалась передача в ведение других органов следующих обязанностей милиции:

— выдача паспортов, пропусков и разрешений на въезд в погранич­ную зону, осуществление прописки и выписки граждан и адресно-спра­вочной работы: регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РСФСР, выдача им документов на право про­живания. оформление документов и разрешений на въезд в СССР и выезд за границу; исполнение законодательства по вопросам гражданства;

— выдача разрешений на изготовление печатей и штампов, открытие полиграфических и штемпельно-граверных предприятий, контроль за их функционированием; выдача разрешений на приобретение, хранение и пе­ревозку сильнодействующих ядовитых веществ, осуществление контроля за соблюдением правил хранения и перевозки данных веществ, а также за условиями сохранности радиоактивных веществ в местах их постоянного хранения;

— организация работы медицинских вытрезвителей, оформление ма­териалов о направлении хронических алкоголиков и наркоманов в лечеб­но-трудовые профилактории и специальные наркологические отделения;

— предупреждение детской безнадзорности и организация деятель­ности приемников-распределителей для несовершеннолетних;

— исполнение уголовного наказания в виде условного осуждения к лишению свободы с обязательным привлечением к труду, исправительных работ, ссылки, высылки, контроль за лицами, условно освобожденными из мест лишения свободы; оказание содействия в трудовом и бытовом устройстве лицам, освобожденным из мест лишения свободы; организа­ция работы приемников-распределителей для лиц, задержанных за бро­дяжничество и попрошайничество;

— проведение специализированных монтажно-эксплуатационных ра­бот подразделениями ГАИ.

С сожалением приходится констатировать, что многое из того, что предусматривалось законом, осталось невыполненным; с позиций сегод­няшнего дня отчетливо виден и декларативно-пропагандистский характер целого ряда его положений, касающихся, в частности, гарантий социаль­ной и правовой защиты личного состава¹. Не случайно поэтом) в лите­ратуре высказывалась точка зрения о том, что, принимая Закон РСФСР «О милиции», законодатель нарушил последовательность правовых прео­бразований, явно забежав вперед^{[829] [830]. Том) были свои причины, в частности, острая необходимость законодательного закрепления деидеологизации и демократизации милиции, решения вопросов социальной и правовой за­щищенности ее сотрудников, обозначившееся соперничество союзных и российских властей в стремлении заручиться поддержкой личного состава этого вооруженного формирования.}

О том, что российское политическое руководство победило в этом со­перничестве, свидетельствует развитие событий в авгу сте 1991 г., когда союзному МВД не удалось решить ни одной из задач, возложенных на ми­нистерство распоряжениями ГКЧП, в частности, не допустить продвиже­ния к Москве сводных отрядов курсантов шести милицейских школ, выз­ванных туда по распоряжению руководства МВД России.

Завершение авгу стовских событий совпало с организационными пе­ременами в МВД СССР и МВД России. Союзным министром назначается В.П. Баранников, а в сентябре республиканское министерство возглавил Андрей Федорович Дунаев, доказавший свою политическую лояльность руководству РСФСР во время августовских событий.

Между тем общественно-политическая ситуация в стране разви­валась в стремительном темпе. Осенью 1991 г. резко обострились отно­шения между Россией и Чечено-Ингу шетией, чуть было не приведшее к войне уже тогда. После событий авгу ста 1991 г. Д. Ду даев открыто объя­вил курс на независимость от России. В ноябре воинственно настроенные руководители Общенационального конгресса чеченского народа во главе с Дудаевым, поддержанные частью населения, захватили здания МВД рес­публики и местного КГБ. В ответ 7 ноября 1991 г. Президент Российской Федерации Б. Ельцин подписывает Указ о введении чрезвычайного поло­жения в Чечено-Ингушетии. Намечалось скрытно перебросить в этот реги­он 1500 специально подготовленных военнослужащих внутренних войск, разблокировать в Грозном здания КГБ. МВД. бывшего горкома партии, те­лецентра, арестовать Дудаева и других его активных сподвижников.

Трудно сказать, как развивались бы дальнейшие события в Чечне, если бы этот план удалось реализовать, однако реальное развитие собы­тий было предопределено противостоянием политического руководства СССР и РСФСР. Президент СССР М. С. Горбачев не хотел повторения вильнюсских и тбилисских событий; против проведения такой операции был министр внутренних дел СССР Баранников, весьма критическую позицию занял и председатель российского КГБ Иваненко. Российское руководство, в первую очередь вице-президент А. Руцкой, стремились сохранить целостность России любой ценой. Когда спецназ МВД уже был заблокирован в Грозном боевиками Дудаева, по настоянию Руцкого руководителям «Чеченской операции» 9 ноября 1991 г. была послана та­кая телеграмма:

«Вами не выполнены решения, принятые на совещании у вице-прези­дента Руцкого А.В. по выполнению Указа Президента РСФСР от 7 нояб­ря 1991 года. Приказываем немедленно приступить к освобождению зда­ний КГБ, бывшего горкома партии и других объектов в соответствии с ранее данными указаниями. Задержите Дудаева... Информация ежечасно. Степанков, Иваненко, Дунаев»¹.

Как известно, эта операция провалилась, поскольку, как представля­ется, для противодействия сепаратистам у СССР уже, а у РСФСР еще не было достаточных политических и организационных ресурсов.

Зго обстоятельство весьма образно отразил в своей книге Е. Гайдар: «Формально Союз еще существует, но союзного правительства фактиче­ски нет — все министры в отставке. Российское только формируется и со­вершенно не готово к неожиданно свалившимся на него задачам реального управления огромной страной.

На заседании Верховного Совета предстоит отмена указа о введении чрезвычайного положения в Чечне. Выполнить его оказалось невозможным. Ельцин подписал указ по инициативе своего вице-президента Руцкого, ко­торый вызвался лично руководить операцией и приказал войскам начать движение. Приказ союзного руководства: войскам оставаться на месте. Министр внутренних дел Баранников мечется между высшим начальством. Какие-то подразделения идут, но не туда, куда нужно, другие — куда нужно, но без оружия. Если до этой истории у меня еще оставалась доля иллюзии, что в руках правительства есть организованные силовые структуры, то по­сле этой унизительной неудачи она рассеялась окончательно»^{[831] [832].}

Двоевластие на политическом Олимпе и в руководстве органами внутренних дел не могло продолжаться долго, и развязка наступила вско­ре провала «чеченской кампании». 25 декабря 1991 г. Президент СССР М.С. Горбачев слагает свои полномочия, 26 декабря 1991 г. в Декларации Верховного Совета СССР констатируется, что «с созданием СНГ СССР как государство и субъект международного права прекращает свое существо­вание». После распада СССР в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР «О ратификации соглашения о создании Содружества Независимых Государств»¹ и «О денонсации Договора об образовании СССР» все органы, учреждения и организации Министерства внутренних дел СССР, находящиеся на территории Российской Федерации, перешли под юрисдикцию России. Перед руководством республики со всей остро­той встал вопрос о необходимости организационно-правового строитель­ства новой системы МВД РСФСР.

Первые решения в этом направлении оказались неудачными. 19 декабря 1991 г. Указом Президента России образуется единое министер­ство безопасности и внутренних дел РСФСР^{[833] [834]. Министром МБВД РСФСР был назначен В.П. Баранников.}

Против создания МБВД выступили некоторые тогда еще существо­вавшие союзные республики, так как это означало поглощение Россией еще одной межреспубликанской структуры — Межреспубликанской служ­бы безопасности. Сопротивлялись этому и работники бывшего КГБ. Как вспоминает Бакатин, сотрудников элитных спецслужб угнетала мысль о переходе под начало МВД, где и работа потруднее. Они интересовались друг у друга, «когда идти получать милицейские свистки?»^[835] Не поддержала такое решение и демократическая общественность, опасаясь объединения всех репрессивных органов в могущественного, никем не контролируе­мого монстра^[836].

Не нашло поддержки это решение и у Конституционного Суда. Поводом к рассмотрению дела в Конститу ционном Суде РСФСР послу ­жило ходатайство народных депутатов Российской Федерации, по мнению которых Президент Указом № 289 вышел за пределы своих полномочий, нарушив ст. 72, 104 и 121.5 Конституции РСФСР.

Исследовав правовые обстоятельства дела, Конституционный Суд признал Указ Президента не соответствующим Конституции РСФСР, по­скольку при его подготовке Президент превысил свои полномочия, вы­текающие из Конституции России, ратификации Верховным Советом Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, «действо­вал без участия и вопреки воле Верховного Совета».

Суд дал и политико-юридическую оценку Указа, подчеркнув в своем Постановлении следующее: «Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечивать конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Указ Президента от 19 декабря 1991 г., объе­диняя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов Российской Федерации, содержание которых направлено на соблюдение в Российской Федерации конституционного принципа разделения властей, охрану, в конечном счете, конституционных прав и свобод граждан, конституционного строя в целом»¹.

Указом Президента Российской Федерации от 15 января 1992 г. № 21 Указ от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопаснос­ти и внутренних дел РСФСР» признан утратившим силу^{[837] [838]. В Российской Федерации вновь воссоздано Министерство внутренних дел.}