Глава 18 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ПОЛИЦЕЙСКИЙ ВЗГЛЯД НА ПРОБЛЕМУ И ПУТИ ЕЕ РЕШЕНИЯ'

Регламент или устав Главному магистрату 1721 г., перечислив мно­гочисленные обязанности, возлагаемые на полицию, которая «споспеше­ствует в правах и в правосудии» и тем самым «всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных», кон­статировал, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»¹.

Доктринальные толкования таких понятий, как «общественный по­рядок», «правопорядок», «обеспечение правопорядка», «охрана правопо­рядка», являются ключевыми в правовой науке; исследованию сущности и содержания этих понятий посвящено значительное число публикаций, и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследо­ваний и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчиты­вает сотни наименований. С большой степенью уверенности можно кон­статировать, что вообще проблема законности и правопорядка как тако­вая является специфическим компонентом или, по образному выражению Л.С. Мамута, «фирменным знаком»^{[952] [953] [954], прежде всего, именно российской (советского и постсоветского периодов) правовой науки. Эго в первую оче­редь касается административно-правовой науки, для которой исследова­ние проблем обеспечения общественного порядка и безопасности является приоритетным фактически с начала XVIII в., т. е. с появлением трактатов Деламара, И. Юсти и И. Зонненфельса, идеи которых впоследствии были развиты в трудах блестящей плеяды российских ученых: В.Н. Пешкова. И.Е. Андреевского, А.И. Елистратова, И.Т. Тарасова.}

Действительно, давно выявились и стали фактически стереотипны­ми методологические подходы к рассмотрению общественного порядка и правопорядка в рамках отдельных юридических наук государственно-пра­вового (теория права и государства, конституционное, административное право) или криминального (уголовное право, теория оперативно-розыск­ной деятельности, криминология, криминалистика) цикла. Однако любая из имеющихся теорий и концепций при ближайшем ознакомлении обна­руживает недостаточную полноту, дискуссионность заключенных в ней идей. Эго естественно, поскольку познание так же бесконечно, как беско­нечен мир. Однако реальное положение дел в теоретическом освещении этой проблематики и правоохранительной практике, состояние правового регулирования в данной сфере побуждают к переосмыслению целого ряда, казалось бы, хрестоматийных положений, суждений и выводов, касаю­щихся и юридического содержания общественного порядка, и субъектов его обеспечения в современных условиях.

Первое. Общественный порядок — многомерная обществоведческая категория. Он возникает там и тогда, где и когда формируется общество как синоним социума, являющегося организационной формой совместной жизнедеятельности людей. Суть этой формы — упорядоченные с помо­щью биологически не заданных регуляторов социальные (общественные) отношения между людьми. Нет этой упорядоченности — нет и самих об­щественных отношений, нет человеческого общества.

В качестве таких регуляторов исторически высту пают различного рода запреты, дозволения, религиозные верования, постепенно складываю­щиеся в обычаи и общепринятые нормы поведения. Появления права как специфического социального регу лятора, и государства, располагающего соответствующими средствами реализации правовых предписаний, зна­менует собой появление правового порядка упорядочения общественных отношений. Правопорядок существует там и тогда, где и когда реализу­ются нормативно-правовые предписания, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах. Сфера правового порядка — эта сфера действия законодательства. Поэтому применительно к административно- правовом) пониманию общественного порядка он может трактоваться только как правовой порядок, устанавливаемый и поддерживаемый адми­нистративно-правовыми нормами.

Второе. Юридическое воплощение правопорядка связано с отноше­ниями. возникающими в конкретных сферах общественной жизни, в кото­рых реализуются основные типы совместной активности людей, необхо­димые для самодостаточного существования общественного коллектива. Именно эти общественные отношения находятся под юридической защи­той государства, являясь предметом комплексного или отраслевого право­вого регулирования. Механизм отбора общественных отношений, подле­жащих правовом)' регулированию, чрезвычайно сложен и определяется множеством политических, экономических, социокультурных и собствен­но юридических факторов.

Юридический критерий позволяет рассматривать правопорядок не просто как некое состояние правовой упорядоченности общественных от­ношений. а как правовой режим установления и реализации этих отно­шений. основанный на праве и законности. Как и любой иной правовой режим, правопорядок имеет свои организационно-пространственные ко­ординаты. задающиеся «границами» сфер правовой регуляции обществен­ных отношений. Речь, по сути, идет о структурализации правопорядка по масштабам, субъектам и объектам его формирования и поддержания.

С точки зрения организационно-пространственных координат струк­турирования правопорядка можно говорить о правопорядке в государстве, субъекте Федерации, регионе, городе, населенном пункте. Частным случа­ем такой структуризации является правопорядок в общественных местах различной степени детализации, принятой, например, в документах пер­вичного учета преступлений и правонарушений — улицы, парки, скверы, общественный транспорт. Таким образом, с административно-правовой точки зрения общественный порядок — это правовой, т. е. урегулирован­ный административно-правовыми нормами и находящийся под их охраной и защитой порядок возникновения, изменения и прекращения социальных связей, складывающийся в общественных (публичных) местах.

Третье. Правопорядок в общественных (пу бличных) местах характе­ризуется рядом правовых состояний-фактов, т. е. конкретных жизненных обстоятельств, отличающихся относительной стабильностью, длитель­ностью и способностью самостоятельно или в совокупности с другими юридическими фактами порождать правовые последствия, которые не по­гашаются в однократном акте правового воздействия¹. К числу состояний- фактов можно отнести:

— предусмотренные нормативно-правовыми актами общезначимые правила поведения в общественных местах:

— соблюдение или нарушение этих правил физическими и юридиче­скими лицами, влекущих за собой наступление юридических последствий, включая юридическую ответственность и необходимость восстановления нарушенного права.

Реализация каждого состояния как процесс претворения в жизнь его содержания формирует различные организационно-правовые формы обеспечения правопорядка в общественных местах, отражающих право­установительную, правореализационную и правовосстановительную дея­тельность органов публичной власти, реализацию ими регулятивной и охранительной функции права. Таким образом, административно-право­вое обеспечение правопорядка в общественных местах как часть государ­ственно-правового механизма обеспечения^{[955] [956] правопорядка в целом можно рассматривать как процесс принятия и реализации комплекса администра­тивно-правовых норм, определяющих порядок возникновения, изменения и прекращения социальных связей, складывающиеся в общественных (публичных) местах; закрепляющих формы и методы поддержания этого порядка; устанавливающих административно-правовую ответственность за нарушения установленного порядка: закрепляющих полномочия власт­ных субъектов административно-правовых отношений в части примене­ния форм и методов поддержания установленного порядка, включая меры административно-правовой ответственности.}

С точки зрения общественных потребностей значимо как установле­ние нормативной основы («юридической конфигурации») правопорядка в пу бличных местах, так и его поддержание с помощью различных госу­дарственных и общественных институтов, использующих для этого право­мерные формы, методы и средства. Однако с точки зрения формирования у граждан чу вства личной безопасности, защищенности от противоправ­ных посягательств качество поддержания правопорядка в публичных ме­стах всегда воспринимается наиболее остро¹.

Качество поддержания правопорядка в общественных местах — это процесс и результат реализации административно-правовых норм; оно в первую очередь связано с осуществлением, претворением в жизнь норма­тивно закрепленных и гарантированных государством субъективных прав и юридических обязанностей индивидуальных и коллективных субъек­тов — участников правоотношений в общественных местах.

Исходя из реальных социальных потребностей и интересов, полага­ем целесообразным при определении административно-правовой сущно­сти обеспечения правопорядка акцентировать внимание на правореали­зационной, правоохранительной составляющей этого процесса, наиболее характерной для деятельности исполнительной власти. «Какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности государства мы ни брали, — отмечал еще в начале XX в. В. Иозефи, — каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной...»^{[957] [958].}

С учетом этой оговорки обеспечение правопорядка в общественных местах можно определить как деятельность уполномоченных субъектов по надзору за соблюдением действующего в этой сфере законодательства и непосредственной защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека и гражданина, собственности, других прав и свобод физических и юриди­ческих лиц. интересов общества и государства от преступных и админи­стративно наказуемых посягательств, а также общественно опасных со­бытий. Таким образом, понятием «обеспечение общественного порядка» охватывается и обеспечение общественной безопасности, т. е. защита всех и каждого от неосторожных противоправных деяний, последствий исполь­зования источников повышенной опасности, стихийных сил природы, ка­тастроф. аварий и т. п.

Четвертое. Многообразие и сложность социальных связей, скла­дывающихся в общественных местах, форм, методов и средств их охра­ны и защиты предопределяют необходимость введения понятия «адми­нистративно-правовой режим обеспечения общественного порядка». С общетеоретической точки зрения его можно рассматривать как особый порядок правового регулирования, обусловленный особым сочетанием позитивных обязываний, дозволений и запретов, выражающих «степень жесткости правового регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»¹.

Административно-правовой режим как особый порядок правового ре­гулирования призван установить процедуры и последовательность «под­ключения» юридических средств^{[959] [960], сформировать подвижную комбинацию нормативных регуляторов (норм, статусов органов и организаций, про­цедур для решения устойчивых или временных задач[961]), необходимых для решения конкретных задач в сфере государственного управления. Поэтому административно-правовой режим обеспечения правопорядка в обще­ственных местах можно рассматривать и как, по образному выражению Д.Н. Бахраха, «сопровождение деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти»[962], обеспечивающее:}

во-первых, закрепление организационно-правовой структуры управле­ния в сфере охраны правопорядка в целом, либо в ее отдельных сегментах (в городской или сельской местности, на уровне региона, города или района) и конкретных ситуациях (проведение массовых спортивных мероприятий, несанкционированный митинг, блокирование местности и т. д.);

во-вторых, регламентацию целей и задач деятельности по поддержа­нию порядка (предупреждение и пресечение правонарушений, привлече­ние к ответственности виновных, охрана общественного порядка на ули­цах или поездах и т. д.), а также закрепление административно-правового статуса субъектов ее осуществления (государственные или негосударст­венные структуры, органы внутренних дел или внутренние войска);

в-третьих, установление юридической ответственности за наруше­ние действующих в публичных (общественных) местах правил, оснований и процедур ее реализации;

в-четвертых, регламентацию конкретных процедур (алгоритмы, так­тические приемы) решения постоянных или внезапно возникающих, экс­траординарных задач (например, патрулирование или сопровождение, оцепление или блокирование, задержание или преследование нарушите­лей и т. д.).

Сказанное позволяет утверждать, что административно-правовой ре­жим — это не только, как полагают отдельные исследователи, функцио­нальная¹, но и институциональная характеристика права и процессов его реализации.

Пятое. Многообразие организационных форм, юридических средств, социальных и природных условий обеспечения общественного порядка диктует необходимость классификации подлежащих использованию ад­министративно-правовых режимов по различным основаниям, обзор ко­торых широко представлен в административно-правовой литературе^{[963] [964]. Не поддерживая стремления к конструированию множества частных вариан­тов классификации административно-правовых режимов, стирающих гра­ни между режимом и правовым регу лированием, полагаю, что в контексте рассматриваемой мною проблемы за основу классификации можно взять сформулированный еще Огюстом Контом в «Курсе позитивной филосо­фии» принцип движения от абстрактного к конкретному[965].}

С этих позиций, как представляется, административно-правовой ре­жим можно рассматривать как доктринальную категорию и как категорию действующего права. Доктрина традиционно рассматривается как сово­купность юридико-научных трактовок и суждений о позитивном праве, в рамках которых разрабатываются и обосновываются юридико-познава­тельные формы познания права и правовых явлений, принципы, понятия, термины, конструкции, способы, средства, приемы понимания и толкова­ния позитивного права: его источников, системы, структуры, действия и применения, нарушения и восстановления¹. Поэтому исходным для фор­мирования доктринальных представлений о сущности административно­правовых режимов являются различные источники позитивного права.

Действующее законодательство широко оперирует таким понятием, как «режим». В одних слу чаях законодательная трактовка режима не поз­воляет рассматривать его как правовое явление, что характерно, например, для Водного кодекса РФ. устанавливающего, что водный режим — это «из­менение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте»^{[966] [967]. В других случаях речь идет о правовом режиме, например земель различ­ного назначения, но определение режима не приводится[968]. В ряде случа­ев в законодательных актах содержится дефиниция конкретного режима, определяющая, например, что противопожарный режим — это «требо­вания пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения лю­дей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, Зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности»[969]. Законодательные акты выделяют различные специальные режимы, не давая им легального определения, но подробно регламентируя силы и средства, обеспечивающие тот или иной режим: режим военного[970] или чрезвычайного[971] положения, режим контртер­рористической операции[972].}

«Скупость» легальных дефиниций понятия «режим» обусловливает появление различных доктринальных конструкций, предлагающих вари­анты их классификации, основания выделения специальных и особых, простых и комплексных, ординарных и экстраординарных режимов, а так­же раскрывающих содержание режимов, которыми оперирует законода­тельство, например, административно-правового режима особого поло­жения¹, особых экономических зон^{[973] [974], либо искусственно сконструирован­ных авторами, например административно-правовой режим обеспечения безопасности туризма[975], административно-правовой режим промышленной безопасности[976].}

Выделяемый мною административно-правовой режим обеспечения правопорядка в общественных местах является доктринальной конструк­цией^[977], поскольку ни в одном из нормативно-правовых актов это словосо­четание не используется. В то же время он может рассматриваться и как категория действующего права, поскольку все его компоненты, рассмот­ренные выше, получили закрепление в действующем законодательстве, включая регламентацию целей и задач деятельности по поддержанию порядка, закрепление административно-правового статуса субъектов ее осуществления, установление юридической ответственности за наруше­ние действующих в общественных местах правил, оснований и процедур ее реализации.

Рассматривая административно-правовой режим как доктринальную категорию и как категорию действующего права, полагаю необходимым говорить о наличии двух взаимосвязанных, но самостоятельных админи­стративно-правовых режимов — режима охраны и режима защиты об­щественного порядка.

Административно-правовой режим охраны общественного порядка можно определить как совокупность административно-правовых средств, обеспечивающих осуществляемую в общественных (публичных) местах деятельность уполномоченных субъектов по надзору за соблюдением действующего там законодательства в целях предупреждения нарушений установленных правил поведения, устранения (нейтрализации) причин, порождающих эти нарушения, содействия физическим и юридическим лицам в реализации их прав, свобод, обязанностей и законных интересов.

Административно-правовой режим защиты общественного порядка можно определить как совокупность административно-правовых средств, обеспечивающих пресечение нарушений установленных законодательст­вом правил поведения в публичных (общественных) местах, привлечение нарушителей к установленной юридической ответственности, восстанов­ление прав граждан и юридических лиц, нарушенных правонарушением, а также действиями (бездействием) должностных лиц публичной админи­страцией в процессе обеспечения общественного порядка.

Наиболее детально законодательно, в том числе на уровне кодифици­рованных актов, регламентированы материальные и процессуальные фор­мы защиты общественного порядка, поскольку они связаны с:

— административно-юрисдикционной деятельностью должностных лиц органов внутренних дел и иных органов исполнительной власти, пра­вомочных применять административно-пресекательные и административ­но-наказательные меры к лицам, совершающим (совершившим) правона­рушения в общественных местах;

— административно-тяжебной (юстиционной) деятельностью

уполномоченных лиц по поводу административного спора^[978], вытекающего из правоотношений в общественных (публичных) местах, в рамках кото­рого реализуются правомерные притязания субъекта требовать восстанов­ления нарушенного права, исполнения предписанной обязанности, устра­нения последствий противоправного поведения, возмещения ущерба и т. д.

— административно-деликтной (юрисдикционной) деятельностью уполномоченных лиц по реализации административной ответственности за правонарушения, совершенные в общественных (публичных) местах.

Формы охраны общественного порядка долгое время регламентиро­вались преимущественно подзаконными и ведомственными норматив­но-правовыми актами, многие из которых носили гриф «секретно» или «для служебного пользования». В последние годы положение заметно изменилось. Например, Федеральный закон «О полиции» впервые в отече­ственной практике на законодательном уровне легализовал такую тради­ционную организационную форму охраны правопорядка, как полицейское патрулирование, а также право полиции оборудовать контрольные и конт­рольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны.

Однако многие вопросы организации и непосредственной охраны правопорядка регулируются приказами¹, а не административными регла­ментами, т. е. по-прежнему позиционируются как внутриведомственные задачи, а не как исполнение государственной функции. Зго противоречит сути концепции административной реформы, препятствует формирова­нию эффективно работающего механизма разрешения споров между граж­данином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов, в том числе посредством автоматизации выполняемых государственных функций, их переводу в электронную фор­му, общедоступную для организаций и граждан^{[979] [980].}

Шестое. Административно-правовой режим обеспечения общест­венного порядка отличается множественностью субъектов его реализа­ции, причем соответствующие полномочия в различных ситуациях мо­гут переходить от одного субъекта к другому по схеме «непосредственно обеспечивать — обеспечивать совместно — принимать участие — ока­зывать содействие». С одной стороны, такая «статусная мобильность» обеспечивает ситуационную гибкость в решении организационно-такти­ческих задач, с другой стороны, затрудняет управление силами и сред­ствами, дифференциацию юридической ответственности должностных и уполномоченных лиц в случае ненадлежащего выполнения соответствую­щих функций.

Традиционно основным субъектом охраны и защиты правопоряд­ка в общественных местах являются органы внутренних дел, полиция, которая обязана обеспечивать общественный порядок на улицах, пло­щадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вок­залах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах.

Традиционно основным субъектом охраны и защиты правопоряд­ка в общественных местах являются органы внутренних дел, полиция, которая обязана обеспечивать общественный порядок на улицах, пло­щадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других обществен­ных местах. За результаты обеспечения порядка в общественных ме­стах именно полиция несет моральную (в общественном мнении), а ее руководители — политическую и дисциплинарную ответственность (в оценках руководителей государства и ведомства). Однако в зависи­мости от характера и цели действий граждан в общественных местах (политические цели при проведении публичных мероприятий), мест сосредоточения граждан (спортивное сооружение), возникновения раз­личных природных или социальных ситуаций (чрезвычайная ситуация, вызванная природными, техногенными факторами, или чрезвычайная ситуация, вызванная вооруженным мятежом, террористическим актом) полиция на законном основании может и не быть ведущим субъектом обеспечения правопорядка.

Например, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» при про­ведении спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий полиция оказывает содействие их организаторам в обеспечении безопасности гра­ждан и общественного порядка, а при проведении собраний, митингов, де­монстраций, шествий и других публичных мероприятий — обеспечивает порядок и безопасность совместно с представителями органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации, органов местного само­управления и организаторами этих мероприятий.

Достаточно парадоксальная ситуация связана с организаторами публичного мероприятия, которые в соответствии с и. 3 ч. 4 ст. 5 Феде­рального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»^[981] обязаны «обеспечивать в пределах своей компетен­ции общественный порядок и безопасность граждан...» (и. 5 ч. 4 ст. 3). Правовая неопределенность этого требования очевидна, поскольку ни один нормативный акт не раскрывает компетенцию в сфере обеспечения обще­ственного порядка таких организаторов публичных мероприятий, как, на­пример, гражданин Российской Федерации, политическая партия, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, перечисленные в ч. 1 ст. 5 закона «О собраниях...»

Представляется, что юридическая конструкция и. 6 ч. 1 ст. 12 Закона «О полиции», предусматривающая обязанности полиции совместно с ор­ганизаторами публичных мероприятий обеспечивать общественный поря­док и безопасность граждан либо оказывать в этих вопросах содействие организаторам массовых мероприятий, была задумана как способ под­черкнуть беспристрастность полиции, ее дистанцированность от любых организаторов публичных и массовых мероприятий, взаимодействие с органами исполнительной власти и институтами гражданского общества. Однако, как представляется, в этих нормах содержится технико-юриди­ческая ловушка: при отсутствии легального толкования понятий «обес­печение безопасности граждан и общественного порядка» и «содействие в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка» любые действия уполномоченных субъектов, перечисленных в и. 6 ч. 1 ст. 12 Закона «О полиции», в ч. 3 ст. 5 Закона «О собраниях...», при желании можно трактовать либо как надлежащее, либо как ненадлежащее выполне­ние ими своих обязанностей.

Полномочия полиции в части реальной охраны правопорядка в обще­ственных местах, включая применение мер государственного принужде­ния. не могут быть переданы иным субъектам, не наделенным соответ­ствующими правами. Поэтом}' такие технико-юридические конструкции, как «обеспечивают совместно», «оказывают содействие», во избежание разночтений требуют легального определения. Перспективна в этом на­правлении разработка административного регламента взаимодействия субъектов обеспечения общественного порядка при проведении публич­ных и массовых мероприятий.

Активным субъектом обеспечения правопорядка в общественных местах являются соединения и воинские части оперативного назначения, а также специальные моторизованные соединения и воинские части вну­тренних войск, которые могут решать эти задачи как самостоятельно, так и совместно с органами внутренних дел. Компетенция и полномочия воен­нослужащих внутренних войск по охране общественного порядка, в том числе в вопросах применения государственного принуждения, регламен­тируются в Федеральном законе «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»', во Временном уставе внутрен­них войск МВД РФ, в ряде ведомственных нормативных правовых актов, в частности, в Наставлении по служебно-боевой деятельности подразделе­ний, караулов и войсковых нарядов воинских частей оперативного назна­чения и специальных моторизованных воинских частей.

Предусмотренное законодательством совместное с полицией участие этих подразделений в обеспечении правопорядка при чрезвычайных си­туациях и других чрезвычайных обстоятельствах, а также для усиления сил полиции для охраны правопорядка в районах, примыкающих к райо­нам чрезвычайного положения или районам вооруженных конфликтов, со­ответствует мировой практике и возражений не вызывает. Однако вне этих ситу аций целесообразность совместного с полицией участия военнослу­жащих соединений и воинских частей оперативного назначения в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой служ­бы в населенных пунктах вызывает определенные сомнения. Его истоки коренятся в практике начала «лихих» 90-х годов прошлого века, когда для патрулирования улиц использовались вооруженные отряды военнослужа­щих. Но и тогда такая практика оценивалась негативно, поскольку порож­дало у граждан чувство тревоги и несвободы», снижая их «уверенность... в собственной безопасности»^{[982] [983].}

Еще более спорным является использование для охраны правопорядка военнослужащих внутренних войск, одетых в полицейскую форму. Этому камуфляжу почти полвека: специальные моторизованные воинские части во внутренних войсках были сформированы во исполнение Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. № 571 «О мерах по усилению борьбы с преступностью» и Приказа министра охраны обще­ственного порядка СССР от 30 сентября 1966 г. № 03 «О формировании специальных моторизованных частей милиции МООП СССР». Созданные в условиях тоталитарного государства исключительно из политических соображений и в целях экономии государственных средств на содержа­ние милиции, эти подразделения сохранились и в постсоветской России, причем их функционированию в 1994 г. была придана определенная ле­гитимность: указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. устанавливалось, что «военнослужащие специальных моторизованных воинских частей внутренних войск носят форму одежды и знаки различия, установленные для начальствующего и рядового состава милиции»¹. Это положение воспроизводилось и в более поздних актах Президента России^{[984] [985] [986].}

Разумеется, Верховный Главнокомандующий вправе решать, в какую форму одевать военнослужащих срочной службы. Но форменная одежда полиции — это не просто униформа, а свидетельство определенных прав и обязанностей ее носителей. Военнослужащие специальных моторизован­ных частей не наделены правами полиции, не являются они и сотрудника­ми органов внутренних дел, на которых эти права, ответственность, гаран­тии правовой и социальной защиты распространяются. Военнослужащие, одетые в полицейскую форму на основе законодательных норм, это нон­сенс, над которым задумывался еще Ганс Кельзен. писавший: «Правовая норма действительна не потому, что она имеет определенное содержание, ... а потому, что она создана определенным... способом. Следовательно, всякое произвольное содержание может быть правом»’.

Немало вопросов и по целому ряду иных субъектов, участвующих в охране правопорядка в общественных местах. Так. до настоящего време­ни на законодательном уровне не решены вопросы привлечения к охране общественного порядка казаков, а практика идет по пути заключения сом­нительных с правовой точки зрения договоров и соглашений между орга­нами внутренних дел и объединениями казачества различного уровня: от Кубанского казачьего войска, используемого в охране общественного по­рядка в Краснодарском крае, до станичного казачьего общества, охраняю­щего порядок в 20-тысячном городке Тарко-Сале в Ямало-Ненецком авто­номном округе^[987].

Спорна практика привлечения к охране общественного порядка част­ных охранных структур^[988], которая не имеет надлежащего правового обес­печения и на протяжении многих лет носит директивный характер¹. Не урегулированы должным образом и вопросы участия в охране порядка граждан и их объединений. Изданные в ряде субъектов Федерации (напри­мер, Удмуртская Республика, Республика Дагестан, Краснодарский край, Кировская область и др.) законы о добровольных народных дружинах не отличаются высокой юридической техникой исполнения. Проект феде­рального закона № 146414-5 «Об участии граждан в охране общественного порядка», регламентирующий широкий круг вопросов участия граждан, в том числе казачества, в обеспечении правопорядка, уже несколько лет «ходит» в Государственной Думе.

В заключение хочу отметить следующее. Минувший 2012 год не при­нес существенного оздоровления криминальной ситуации в стране. И хотя на расширенном заседании коллегии МВД России 8 февраля 2013 г. конста­тировалось, что «органы внутренних дел обеспечили необходимый контр­оль над оперативной обстановкой в стране в полном объеме»^{[989] [990], многие показатели работы, непосредственно затрагивающие интересы граждан России, трудно признать удовлетворительными. В частности, на 13,0% возросло число зарегистрированных преступлений, совершенных на ули­цах, площадях, в парках и скверах; увеличилось число совершенных там убийств и покушений на убийство (+8,1%), умышленных причинений тяж­кого вреда здоровью (+9,0%), грабежей (+20,6%), хулиганств (+10,8%)[991].}

Обстановка требует принятия серьезных и ответственных решений. По итогам расширенного заседания коллегии МВД России министр вну­тренних дел в интервью телеканалу «Россия 1» 9 февраля 2013 г. расска­зал о своем видении мер по совершенствованию охраны общественного порядка. Наряду с повышением эффективности деятельности патрульно- постовой службы он сказал о необходимости «вывести на улицу» сотруд­ников центрального аппарата, аппарата окружных подразделений, более активно использовать войсковые наряды внутренних войск, «одетые в по­лицейскую форму»^[992].

Понятно, что состояние правопорядка в определенные исторические периоды или в конкретных ситуациях требует принятия неординарных ре­шений и применения неординарных мер. Но не можем же мы постоянно находиться в состоянии «усиленной или чрезвычайной охраны», введе­ние которого предусматривалось еще Высочайшим Указом от 14 авгу ста 1881 г., утвердившим «Положение о мерах по охранению государственной безопасности и общественного спокойствия»^[993]. Не можем мы и сегодня, определяя пути обеспечения правопорядка, воспроизводить старые «пра­вила игры», характерные для нашего, по Канту, «доправового прошлого».

Может быть, лучше восстановить практически повсеместно разру­шенную патрульно-постовую службу, выстроить на новой технической основе комплексное управление силами и средствами, решить правовые и организационные вопросы участия в охране правопорядка институтов гражданского общества? Может быть, в этом случае административно- правовой режим обеспечения правопорядка в общественных местах из доктринальной категории превратится в реальное средство его охраны и защиты. Может быть, в этом случае обеспечение правопорядка в обще­ственных местах в этом, как подчеркивалось в регламенте Главному ма­гистрату 1721 г., «благопотребном важном деле» станет по-настоящему эффективным «подпором человеческой безопасности и удобности».