Роль государства и посредников

2.2.1. Эмиссионная деятельность государства

Выпуск государством облигаций строится на отношениях государственного долга. Долг в форме несекъюритизированных кредитов или займов регистрируется в Государственной долговой книге РФ и аналогичных книгах субъектов РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

В этих условиях механизм использования рынка облигаций для финансирования государственного долга считается более предпочтительным. Некоторые экономисты предлагают в качестве мер по борьбе с увеличением объема государственного долга сокращение государственных расходов и урезание статей бюджета, однако эти меры нередко приводят к усилению спадов в экономике.

Чем обременительнее для страны накопленный долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие со всей национальной экономикой и ее финансовой сферой. Для государственного бюджета неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, дают возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график выплат по внешним и внутренним долговым обязательствам государства. При этом высокая доля государственных заимствований на внешнем рынке по сравнению с внутренним означает наличие дополнительных валютных рисков, связанных с проведением платежей по государственному внешнему долгу. По данным Минфина РФ, на начало 2004 г. соотношение государственного внутреннего и внешнего долга России составило 17,5/82,5 в пользу внешнего долга, к 2008 году планируется довести это соотношение до 50/50.

В настоящее время обсуждается вопрос об официальном признании в форме государственного долга сбережений граждан, утраченных в связи с реформированием экономики бывшего СССР. По оценкам, задолженность государства по этим сбережениям составляет сейчас порядка 11 трлн руб., т. е. более $350 млрд. Практика выплаты временных компен-саций по вкладам населения соответствует методам административно-командной системы управления. Одним из вариантов выхода из сложившейся ситуации может стать оформление этой задолженности государства в виде долгосрочных государственных облигаций с выплатой ежегодного фиксированного дохода и погашением выигрышными тиражами, начиная, например, с 2010 г.

До 85% внутреннего государственного долга в РФ составляют долговые обязательства федерального правительства. В странах с развитой рыночной экономикой в среднем до 97% внутренней государственной задолженности выражено в ценных бумагах (рыночная форма обязательств). В РФ этот показатель находится на достаточно высоком уровне – 94,5%, при этом правительство РФ стремится к сокращению доли нерыночных обязательств в объеме внутреннего государственного долга РФ.

Таблица 1

Структура и динамика государственного внутреннего долга в части государственных облигаций, номинированных в валюте РФ, в период с 01.01.2004 г. по 01.03.2004 г. (млрд. руб.)

Эмиссионная деятельность государства на рынке облигаций призвана не допустить неэффективного роста внутреннего государственного долга. В этих целях государством осуществляется комплекс мероприятий по погашению, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий выпуска новых государственных ценных бумаг, воздействие на различные параметры долга, в том числе на доходность обязательств. В 1996 г. появилось распоряжение правительства РФ, которое предписывало Минфину: «при осуществлении политики внутренних заимствований руководствоваться исключительно требованиями приведения уровня доходности государственных ценных бумаг в соответствие с фактическим уровнем инфляции».

Деятельность государства в качестве эмитента связана с осуществлением на рынке размещения и погашения своих долговых обязательств. Привлеченные в результате размещения государственных облигаций ресурсы могут быть использованы тремя способами:

1) финансовое размещение, когда за счет займа осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развитие экономики. Данный способ является наиболее распространенным для стран с развивающейся экономикой, однако он практически не используется в развитых странах;

2) бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых ресурсов – наименее эффективный из существующих – используется в основном в странах, экономика которых не справляется с выплатами ранее взятых на себя обязательств;

3) смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда займы используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в целом. Такой способ принят в странах с развитой рыночной экономикой, где средства, получаемые государством на основе размещения облигаций, не только идут на текущие нужды, но и направляются на финансирование долгосрочных программ, причем не только в масштабе страны, но и в международном масштабе.

Управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями – величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а удельный вес государственного долга к ВВП и соотношение стоимости обслуживания за вычетом инфляционной составляющей и темпа экономического роста. Динамика государственного внутреннего долга определяется двумя основными факторами: во-первых, долей дефицита; во-вторых, соотношением процента по внутренним и внешним обязательствам, учитывающим динамику реального курса национальной валюты и темп роста ВВП. Причем экономический подъем, основанный на удвоении ВВП к 2010 г. и ведущий к реальному повышению курса отечественной валюты, способен не только снизить удельный вес совокупного государственного долга к ВВП до 20%, но уменьшить долю внешнего долга по отношению к доле внутреннего.

Государственные внешние заимствования РФ используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств РФ прошлых лет. Программа государственных внешних заимствований РФ включает перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования.

После распада СССР внешний долг российского правительства оказался фактически разделен на две группы. К первой группе относятся кредиты и займы, полученные с 1991 года Россией: это обязательства перед МВФ и Всемирным банком, еврооблигации и двусторонние кредиты российского правительства. Во вторую группу входят долги, унаследованные Россией от Советского Союза, в частности, это обязательства перед Парижским (объединение 19 государств-кредиторов) и Лондонским клубами (объединение свыше 600 коммерческих банков-кредиторов во главе с «Дойче банком»), а также задолженность по облигациям внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ).

По состоянию на конец 1998 г. объем государственного внешнего долга России равнялся $150,8 млрд, или около 55% ВВП в долларовом исчислении, а в 2004 г. общий объем государственного внешнего долга в РФ с учетом гарантий планировался на уровне 32% ВВП, из них на долю федерального правительства приходится 90% задолженности. Следует отметить, что по сравнению с внутренними займами в составе внешнего государственного долга относительно небольшая доля секъюритизированных займов (осуществленных на основе ценных бумаг) – не более 40%, которая по мере погашения долгов бывшего СССР и использования РФ новых (рыночных) форм займов будет повышаться. По расчетам Минфина, Россия будет в ближайшие годы привлекать на внешних рынках не более $5–6 млрд ежегодно (т. е. за период 2004–2010 гг. – не более $40 млрд), а на внутреннем рынке – не более $7-8 млрд без существенного ухудшения условий заимствований.

В феврале 2000 г. (после дефолта 1998 г.) было достигнуто соглашение с Лондонским клубом, по результатам которого долг Внешэкономбанка СССР был переоформлен в суверенный долг РФ в форме еврооблигаций. Предметом обмена стали обязательства PRIN (principal - основная сумма в форме синдицированного кредита сроком на 25 лет) и IAN (процентные облигации -interest arrears notes). Задолженность бывшего СССР по торговым соглашениям была переоформлена на аналогичных условиях. По предложению со стороны Российской Федерации произведен обмен обязательства PRIN на 30-летние еврооблигации с дисконтом 37,5% от номинала, облигаций IAN - на 30-летние еврооблигации, но с дисконтом 33% от номинала.

Таблица 2

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации (прогноз)^[1], $ млрд

Проблема внешней задолженности требует постоянного контроля, поскольку оказывает достаточно серьезное влияние на развитие страны в долгосрочной перспективе. За последние годы правительством РФ предприняты усилия по принятию бюджета без дефицита, созданию резервного фонда за счет дополнительных доходов, поступающих в бюджет. В результате эти усилия привели к тому, что Россия избавилась от репутации неаккуратного плательщика, а по итогам 2002 г. она была признана страной с высоким экономическим ростом (по данным МВФ). России удалось избежать проблем с выплатой внешнего долга в 2001–2002 г., и в последующие годы предусматриваются меры по сокращению внешнего долга.

Программа внешних заимствований, разработанная Минфином РФ, устанавливает предельный размер государственных внешних займов РФ, а также максимальный объем использования кредитов на предстоящий финансовый год, ежегодно утверждаемый федеральным законом. Объем этих займов не должен превышать годового объема платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга. По оценкам экономистов, Россия может относительно безопасно осуществлять платежи при ежегодном росте экономики на уровне 7–10%.