§ 2. РОЛЬ БЮРОКРАТИИ В ПОСТРОЕНИИ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА

Историческая невключённость России в европейский процесс становле­ния социальных государств в XX столетии имеет различные причины: полити­ческие - царская монархия, тоталитарный политический режим не могли стать правовой основой для принятия и выполнения социальных обязательств госу­дарства; экономические - советская экономика находилась под прессом жёстко­го государственного планирования и контроля, рыночное хозяйство считалось вредным и было объявлено буржуазным, а частная собственность, как выраже­ние реальной свободы человека и гражданина, была под запретом; ментальные - духовные ценности нации формировались в традициях крестьянской общины, соборности, православной культуры, а в советское время в строгом соответст­вии с государственной идеологической доктриной.

Формирование самого государства в России как политико-экономической организации общества проходило в общем историческом контексте становле­ния властных отношений и структур, их осуществляющих. Одним из элементов в системе власти государства является бюрократия. Чиновничество в России всегда играло предметную роль в осуществлении функций государства, и со­прикосновение разночинной бюрократии с социальной сферой жизни общества было закономерным. В ходе него стали появляться определённые тенденции, складываться традиции, часть из которых наложила свой отпечаток на нынеш­ний этап взаимоотношений чиновничества и становящегося социального госу­дарства в России. С самого начала становления социального государства бюро­кратия вступила в сложные и противоречивые отношения с движущими сила­ми, выступающими за рост социальной ответственности государства, потому как в этом видела определённый смысл своего собственного безбедного суще­ствования. Современная бюрократия, начиная со второй половины XX в., пред­ставляет собой такой тип бюрократии, который предметно связан с цен­тральной властью экономическими и политическими интересами, что делает её реальной силой в осуществлении государственных функций. В нашей стране бюрократический слой в 2015 году составлял 3,5 млн человек, на его обслужи­вание из федерального бюджета расходуется почти 10 процентов.

Становление демократической политической системы в России напрямую было связано со становлением социального государства, определённого Кон­ституцией РФ в 1993 г. де-юре. Это требовало формирования новой полити­ческой элиты, способной осуществлять реальное политическое господство и нести за него правовую ответственность. Такая элита могла сложиться, но с опорой на профессиональный слой чиновников. В этом заключалось глубокое социальное противоречие новейшего времени российской истории - новой по­литической элиты ещё не было, а старая бюрократия сохранилась и имела ре­альную силу, благодаря инерции отживающего политического строя и своей собственной приспособленности к переменам. Не случайно ещё М. Вебер в на­чале XX в. утверждал, что проблема власти в обществе - это проблема господ­ства над бюрократией. Она есть необходимое зло, без которого не обойтись. Бюрократия необходима для осуществления функций государства, в том числе социальной, но для этого она должна быть управляема им, и здесь роль элиты значительна.

Суть бюрократии достаточно ясна: чиновник становится на долж­ность не по воле избирателя, а по воле уже существующего чиновника, кото­рый присвоил себе изрядную долю законодательной власти и пользуется ею по праву бюрократа, в т.ч. назначая нового чиновника. Граждане, при таком рас­кладе власти, остаются наедине со своими множественными, в т.ч.

При обсуждении проекта Конституции РФ в 1993 г. сторонники и про­тивники включения в текст Основного закона статьи о социальном государстве приводили множественные «за» и «против» такого решения, базируясь в ос­новном на идеологических, в т.ч. бюрократических позициях, а также на сооб­ражениях политической целесообразности. В стороне же оставалась проблема, как выглядит социальная сфера России, если её измерять имеющимися критериями и индикаторами, а именно они являются основой для выявления социальной сущности государства, степени его ответственности, а также де­формаций и диспропорций развития социальной сферы.

На Западе в течение векового периода формирования социального госу­дарства сложилась определённая система социальных критериев и индика­торов, таких как: ■ порог бедности, ■ уровень безработицы, ■ социальная диф­ференциация, ■ границы среднего класса (а также богатых и бедных), ■ уровень расходов государства на бюрократические и силовые функции, ■ действенность вектора перераспределительных процессов от богатых к бедным, * норма соот­ношения между доходами граждан и стоимостью недвижимости, * жилищная ситуация, ■ годовой доход семьи, ■ средняя продолжительность жизни, ■ нали­чие преступности и количество осужденных, ■ грамотность населения, * участие людей в политической и общественной жизни. Посредством этих критериев и индикаторов определялся уровень социальности государства, т.е. выполнение им социальных обязательств. Основополагающим критерием, выделяющим социально ответственное государство, является кратное преобладание бюджетных расходов на исполнение социальных функций над расходами на бюрократические и силовые структуры, а также неизменность вектора пере­распределительных процессов «сверху - вниз», то есть от богатых к бед- ныл/[34,113-118].

В России таких индикаторов и критериев социальности государства не существовало и госаппарат не мог руководствоваться соображениями воспри­ятия или отторжения их по причине отсутствия таковых. Новая - демократиче­ская - ситуация требовала предметного выделения и учёта социальных крите­риев и индикаторов для становления социального государства, в противном случае его судьба осталась бы под вопросом. Отсутствие чётких социальных индикаторов не позволяло оценить результаты уже принятых социальных гос- программ, в частности, национальных проектов: строительства жилья, реформы образования и здравоохранения, развития сельского хозяйства. Суть проблемы заключалась в том, что, во-первых, сама выработка критериев и индикаторов социальной сферы России осуществлялась в условиях всевластия чиновничест­ва, позиционирующего себя как бюрократических либералов (бюропиберализм - система идей, произвольно выбранных российской бюрократией в либеральной тео­рии, призванная содействовать позитивному восприятию её деятельности по обеспе­чению собственного доминирования в обществе и государстве), во-вторых, необхо­димо было определить, какие движущие силы стремятся к построению соци­ального государства, а какие противодействуют этому процессу и какие инте­ресы лежат в основе их действий, каков баланс сил между ними[34,125].

В России можно обозначить в качестве движущей силы перехода к со­циальному государству - реформаторов, как часть национальной элиты (кото­рая окончательно не сложилась ещё в России) и средний класс (постепенно формирующийся и осознающий значение социальной ответственности государ­ства). В оппозиции находятся олигархический слой новой буржуазии и бюро­кратия, которая воспринимает социальные реформы государства через силу. Бюролибералы полагают, что государство в условиях становления рыночных отношений может гарантировать только минимум материальной обеспеченно­сти населения. Разветвлённая система разного рода компенсационных выплат, всеобщая индексация денежных доходов населения якобы несёт в себе опас­ность экономической нестабильности, а это требует ограничения социальной политики только некоторой помощью маргинальным в экономическом плане группам. Исходя из этого, индексацию денежных доходов нужно проводить только тем гражданам, которые по объективным причинам не могут самостоя­тельно повысить свои доходы. Иной подход означает непонимание сути стаби­лизационной политики и является одним из проявлений безответственного эко­номического популизма.

При такой оценке социальной ситуации сама бюрократия весьма тре­петно относилась к себе. Уже в начале 90-х годов XX в. широкое распростра­нение получил тезис, согласно которому люди, разрабатывающие документы государства и принимающие миллиардные решения, не могут быть материаль­но необеспеченными. В общественное сознание настойчиво внедрялось бюро­кратическое мнение, согласно которому единственным способом преодоления коррупции в рядах чиновничества является создание таких благоприятных ма­териальных условий для этого слоя, чтобы его представители боялись потерять своё рабочее место, иначе они уйдут в частный сектор и в государственном ап­парате работать-то будет некому. У ряда высокопоставленных управленцев это мнение было достаточно устойчивым: чиновничий слой в России стал стреми­тельно разрастаться, диктуя власти свои требования, а народу отводилась только электоральная роль.

Система социальных индикаторов новой России

Бюрократический аппарат в качестве главного социального индикатора ввёл прожиточный минимум (ПМ - минимальный уровень дохода, который счи­тается необходимым для обеспечения определённого уровня жизни; включает набор продовольственных и непродовольственных товаров, используемых для жизнеобес­печения человека в определённый период времени), который на Западе давно уже стал артефактом. В большинстве социально ответственных государств при вы­работке критериев и индикаторов социальной политики используется сравне­ние с медианными показателями, в частности, со средним уровнем жизни или дохода, а не с ПМ. В 1992 г. в России чиновниками был подготовлен Указ пре­зидента «О системе минимальных потребительских бюджетов населения РФ», он предоставил антисоциальную легальную возможность неконтролируемого бюрократического снижения и без того сверхскудного наполнения ПМ. В част­ности, пропорции расходов на питание в структуре бюджета ПМ предполага­лись следующие: для трудоспособных - 61,6%, а в среднем на душу населения - 68,3%. По принятой в ООН методике расчётов доли расходов на питание это означало, что, если эта доля составляет больше 59%, то это уровень абсолютно­го обнищания; если 50-50% - состояние на грани выживания; 40-50% - малая степень обеспеченности[34,131-133].

В середине 90-х гг. XX в. вводилась социальная норма «набор из 19 ос­новных продуктов питания», инициированная московскими чиновниками, то­гда как даже в минимальном ПМ насчитывалось около 40 продуктов питания.

В 1999 г. был принят Федеральный закон «О потребительской корзи­не». По сравнению с 1992 г. в ПМ норма потребления мясопродуктов для тру­доспособного населения стала на 18,5 кг в год меньше, рыбы - на 1, 3 кг, яиц - на 80 штук, фруктов - на 24 кг.

Ситуация изменилась в 2000 г., когда расчёты величины ПМ в целом по стране стали проводиться на основе данных Госкомстата РФ об уровне потре­бительских цен на товары и услуги, формирующие потребительскую корзину, а также о расходах по обязательным платежам и сборам.

Необходимо учесть, что в прожиточном минимуме отсутствуют та­кие показатели, как рост коммунальных платежей, наличие или отсутст­вие телефона, жилищное состояние. Кроме того, прожиточный минимум в стране разведён с минимальным размером оплаты труда (МРОТ).

В России нет критерия бедности, что обусловливает отсутствие данных о её реальном размере, а значит, невозможно определять способы эффективной борьбы с нею. По разным методикам в стране от 25 до 51 млн бедных людей. Одним из источников российской бедности является недопустимо низкий уро­вень МРОТ.

При незначительной динамике роста заработной платы, Россия сущест­венно отстаёт (в 2 - 5 раз) от стран Западной и Центральной Европы.

В современном социальном государстве социальная политика, перерас­пределяя доходы «сверху вниз», всегда является инструментом их выравнива­ния и тем самым жизненных шансов различных социальных слоёв общества. Она не может служить противоположным целям: перераспределению доходов «снизу вверх», закреплению привилегий одного из высших по уровню доходов социальных слоёв. Однако в России это не только вполне возможно, но и ре­ально осуществляется на практике, прежде всего в отношении бюрократии, особенно её верхнего эшелона, который имеет доступ к материальным и фи­нансовым средствам государства и стремительно богатеет. Тем самым создаёт­ся псевдосоциальное государство для привилегированного социального слоя общества - бюрократии. Анализ федеральных бюджетов России первого деся­тилетия XXI столетия показывает, что доля социальных расходов в их структу­ре значительно ниже среднемирового уровня и даже стран Африки. Уровень социальных расходов в стране не соответствует ни требованиям социального государства, ни потребностям развития человеческого потенциала[34,134-139].

Оценка в России основного критерия социального государства пре­вышения социальных расходов над расходами на бюрократию и силовые структуры.

Известный российский экономист С.Ю. Глазьев в 2007 г. произвёл анализ федерального бюджета по этому критерию. Оказалось, что для достижения среднемирового уровня социальных расходов, российскому государству их на­до увеличить на 4,9% ВВП. Эта величина соответствовала профициту феде­рального бюджета в размере 1,5 трлн рублей или 4,8% ВВП. Таким образом, профицит российского федерального бюджета был равен объёму недофинанси­рования социальных расходов по сравнению со среднемировым уровнем. Ины­ми словами, профицит федерального бюджета образовался не потому, что рос­сийское государство получило доходов больше, чем требуется для выполнения его функций, а вследствие недофинансирования социальной сферы. Место, ко­торое занимала социальная политика в бюджете России 2007 г., не могло пола­гать её социальным государством[34,139-140].

Этот вывод несколько коррелируется структурой федеральных бюджетов

на 2011-2014 гг. в млрд рублей:

Российская газета. 2011. 5 декабря.

Как видно из таблицы, существенного превышения социальных расходов над расходами на содержание бюрократического аппарата и силовых структур не происходит, а 2014 г. показывает тенденцию превышения бюросиловых за­трат государства над социальными. Следовательно, конституционное построе­ние социального государства в России затягивается, что в немалой степени обусловлено деятельностью бюрократических структур государства, реально влияющих на его социально-экономическую политику.

Аналогичный вывод можно сделать о векторе перераспределительных процессов, как социальном индикаторе государства.

В России, учитывая её существенную дифференциацию населения по до­ходам, финансы должны перетекать «сверху - вниз», т.е. от богатых к бедным значительно более отвесно, чем в классических социальных государствах. Ре­ально же в социальной политике нашего государства большая доля средств, предназначенных на социальные нужды, уходит на верхний ярус российского общества. Это касается оплаты коммунальных и транспортных услуг, жилья, дотаций и льгот на питание, медицинское обслуживание, образование, на опла­ту отдыха, на ремонт, строительство и покупку жилья, на содержание детей в детских дошкольных учреждениях.

Официальные данные отчётливо показывают, что самые бедные имеют преимущество по дотациям и льготам над самыми богатыми лишь на содержа­ние детей в детских дошкольных учреждениях, да и то только потому, что по­следние проявляют малый интерес к этому социальному благу, предпочитая нанимать домашних воспитателей и нянь. В целом же основной вектор соци­альной политики российского государства устойчиво ориентирован на перерас­пределение средств «снизу - вверх», что принципиально противоречит целям цивилизованной социальной политики, осуществляемой в социальных государ­ствах.

Российское государство, благодаря чиновничеству, не стремится раз­вивать индикативную базу социальной политики, благодаря чему легче уходить от ответственности за её исполнение и вести планомерную работу по отмене уже существующих критериев и социальных норм.

Так, в 2004 г. из российского законодательства исчезли многие нормати­вы финансирования ключевых функциональных расходов государства, в част­ности, расходов на здравоохранение, образование, оборону и науку, которые зафиксированы в требованиях ряда международных организаций. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) рекомендует поддерживать расходы на здравоохранение не ниже 5% о ВВП. В образовании эти цифры составляют от 5 до 7 процентов. Тем не менее, в России эти цифры значительно ниже, следова­тельно, наносится существенный урон человеческому потенциалу[34,141-142].

Некоторые исследователи пытались обосновать новые индикаторы соци­ального состояния общества. Например, психолог А.В. Юревич и экономист И.П. Цапенко разработали единый композитный индекс, дающий оценку психологического состояния общества. В его основе - расчёты на основе таких показателей, как количество психических расстройств, заболеваний нервной системы, суицидов, преступлений, разводов, случаев социального сиротства. Авторы, на основе этих данных, составили психосоциальную картину россий­ского общества, которая показала существенное неблагополучие его в сравне­нии с рядом европейских государств: Германии, Франции, Швеции, Велико­британии, Польши, Венгрии, Белоруссии.

Одним из реальных социальных индикаторов государства является инди­катор банковских накоплений, однако большая часть россиян не имеют на­копительных счетов в банках[34,142-144].

Решение проблемы социальной индикации в России - важная задача социального государства. Очевидно, что современный процесс формирования социальной политики в стране происходит без учёта закономерностей её разви­тия, отражённых в критериях и индикаторах, апробированных в классических социальных государствах Европы и, отчасти, в России. Между тем, преодоле­ние деформаций и диспропорций социальной сферы, выявляемых критериями и индикаторами, должны стать основой деятельности всех заинтересованных в позитивном развитии российской социальной политики структур общества и государства. Роль российской бюрократии в этом процессе тоже ясна: чиновни­чество будет преследовать свои собственные цели, идущие вразрез целенаправ­ленному строительству цивилизованного социального государства, либо дейст­вовать просто неграмотно, чем также нанесёт ущерб становящемуся социаль­ному государству.