Форми і методи реалізації функцій Української держави
Розвиток і вдосконалення функцій держави як динамічних явищ знаходить своє відображення не тільки у змісті, але і у формах та методах їх реалізації.
Зміст функцій держави ще не дає сутнісного уявлення про функції держави як самостійну правову категорію в її повному обсязі.
Відомо, що зміст будь-якого явища не може існувати поза відповідною формою. Це притаманно і функціям держави. У свою чергу, форми і методи реалізації функцій держави не можна розглядати у відриві від змісту діяльності держави та її сутності.Наукова оцінка та класифікація форм і методів здійснення функцій держави у вітчизняній літературі проводилися з різних позицій: юридичних, управлінських, соціологічних, політологічних тощо. Але, як свідчить аналіз, в юридичній доктрині недостатньо уваги приділяється дослідженню форм і методів здійснення функцій держави в сучасних трансформаційних умовах. Проте сьогодні ця наукова проблематика має як теоретичне, так і практичне значення для функціонування держави.
Актуальність дослідження посилюється тим, що форми здійснення функцій держави мають рухливий характер. їх розвиток і сутність залежать від змін у державному та суспільному житті, перетворень політичних, економічних, соціальних, ідеологічних та інших відносин в суспільстві. Саме тому теоретична концепція форм і методів здійснення функцій держави є однією з найбільш динамічних складових у державній діяльності, яка відображає реальне коло першочергових завдань, що постають перед Україною на сучасному етапі державотворення.
Потреба переосмислення окремих аспектів діяльності державних інституцій, зокрема методів та форм діяльності, обумовлюється також необхідністю подальшого демократичного розвитку, потребами й перспективами сучасного стану функціонування інститутів державної влади. Актуалізація цієї наукової проблематики обумовлюється такими чинниками, як: розвиток інститутів громадянського суспільства; визнання людини найвищою цінністю для всіх напрямів і рівнів державної діяльності; посилення системи правових гарантій захисту прав громадян; орієнтація на загальнолюдські цінності; поглиблення процесів демократизації державно-правового життя; проведення конституційної, політичної, економічної та інших реформ; адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу тощо.
Вищезазначені чинники сприяють не тільки прискоренню сучасних трансформаційних процесів, активізації наукових досліджень з метою визначення актуальності тих форм, які адекватні завданням сучасного розвитку, але й вибору та обґрунтуванню методів здійснення функцій держави, які б забезпечували оптимальні шляхи їх ефективної реалізації, розвитку громадянського суспільства та демократизації суспільного життя.
Вирішенню перерахованих завдань сприятиме висвітлення цієї проблематики в теоретико-правовому та прикладному контекстах. Юридична література з питань використання форм та методів діяльності Української держави на сучасному етапі розвитку містить значну кількість наукових поглядів, ідей, теорій щодо розуміння форм здійснення функцій та використання конкретних методів реалізації державно- владних повноважень.
Теоретико-методологічну основу цього напрям}7 сучасних наукових досліджень становлять здобутки вітчизняних вчених, присвячені здебільшого аналізу діяльності окремих державних інституцій після набуття незалежності України, які, у свою чергу, базуються на працях представників радянської юридичної науки.
У сучасному правознавстві значна увага приділяється критичному аналізу методологічних підходів, світоглядних позицій радянських авторів, дослідженню питань класифікації форм та методів здійснення функцій сучасної Української держави, що має, безумовно, науковий сенс для подальшого розвитку теорії функцій держави та сприяє трансформації акцентів у розумінні та формуванні діяльнісної характеристики держави (від прагматизму до теоретизації).У той же час прикладний характер методологічних засад функціонування Української держави полягає в можливості здійснення теоретичного аналізу фактичної її діяльності, визначенні тенденцій і перспектив практичної реалізації функцій держави.
Важливою умовою при цьому є обґрунтованість та ясність методики висвітлення форм та методів реалізації функцій держави, які мають відповідати вимогам стабільності суспільного розвитку, але з урахуванням динаміки завдань і стандартів державної діяльності у різних сферах.
Зазначене не тільки не заперечує, але й всіляко передбачає широке використання як традиційних, так і нових підходів у розумінні й тлумаченні поняття і класифікації форм та методів реалізації функцій сучасної Української держави.
Аналіз досліджуваних категорій варто розпочати з їх етимологічного походження.
У Новому тлумачному словнику української мови термін «форма» визначається як тип, будова, спосіб організації чого-небудь; зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю, змістом; у філософському розумінні «форма» - це спосіб існування змісту, його внутрішня структура, організація і зовнішній вираз тощо [909, с. 665-666]. Термін «метод» трактується як спосіб пізнання явищ природи та суспільного життя чи прийом або система прийомів, що застосовується в якій-небудь галузі діяльності (у тому числі науці) [910, с. 177].
У філософській енциклопедичній літературі «метод» (від грец. methodos - шлях до чого-небудь, дослідження) визначається як спосіб досягнення мети, сукупність прийомів та операцій теоретичного чи практичного розуміння дійсності [911, с. 633-634]. І. Фролов розглядає «метод» не тільки як спосіб досягнення мети, але й як певним чином впорядковану діяльність, а «форму» - як спосіб існування та відображення змісту [912, с. 278; 434]. В інших філософських джерелах категорія «форма» завжди розглядається нерозривно з категорією «зміст», вони використовуються для характеристики відношення між способом організації та зовнішнім контуром. Але зміст хоча і визначає форму, поза формою існувати не може й проявляє себе через форму [3, с. 37-38].
У сучасній юридичній літературі іноді взагалі ототожнюють поняття «форм» та «методів» здійснення функцій держави [604, с. 286]. Незважаючи на певну термінологічну подібність «форм» і «методів» реалізації функцій держави, це різні за змістом поняття, що доповнюють одне одного.
Аналіз етимологічного походження та філософського визначення категорій «форма» і «метод» дозволяє вважати, що форма реалізації функцій держави завжди є засобом зовнішнього виразу напрямів та видів діяльності держави. Якщо це і спосіб, то тільки прояву змісту зовні. Проте метод супроводжує форму і є сукупністю прийомів, способів досягнення певних цілей при здійсненні функцій.
Існуючі класифікації форм і методів здійснення функцій держави відображають неоднакові підходи дослідників. Доцільно почати пізнання з форм, оскільки вони перебувають у більш тісному зв'язку зі змістом, крім того, проблематика останнього (змісту внутрішніх об'єктних функцій) була предметним полем дослідження в попередньому підрозділі.
Вихідним положенням є те, що за загальним правилом під формами реалізації функцій держави розуміється їх зовнішній вираз, основні контури і параметри прояву.
Розглянемо основні наукові підходи до визначення поняття та видів форм реалізації функцій держави.
Питання про форми, як зазначалося в юридичній літературі радянського періоду, зокрема в роботах М. Черноголовкіна та Р. Лівшица. є перш за все питанням про специфіку видів державної діяльності [558, с. 134-135; 913, с. 13].
Зокрема, М. Черноголовкін визначав «форму реалізації функції держави» як форму її практичної діяльності, яка спрямована на впровадження в життя цілей держави і розв'язання завдань, що стоять перед нею [558, с. 184]. Виокремлюючи правові форми державної діяльності, він зауважував, що це однорідна за своїми ознаками діяльність органів держави з управління суспільством шляхом видання правових актів. Це, зокрема: а) правотворча (нормотворча) діяльність; б) правовиконав- ча (оперативно-виконавча) діяльність; в) правоохоронна діяльність. Крім правової, М. Черноголовкін пропонував виділяти «чисто фактичну» або організаційну діяльність, яку визначив як однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність органів держави, що не тягне за собою правових наслідків. До фактичної діяльності науковець відносив: організаційно-масову, культурну, політико-виховну, обліково- статистичну роботу державних органів, збройний захист країни від агресії тощо [558, с. 187-188].
Г. Петров, В. Копєйчиков з метою конкретизації визначення поняття та видів «форм здійснення функцій держави» виходили з таких специфічних ознак функцій держави як діяльності основних ланок її механізму: 1) призначення або мета конкретного виду державної діяльності; 2) організація органів, що виконують цю діяльність; 3) способи її проведення [914,с. 7;915,с. 72-73]. Перерахованіознакиуспе- ціалізованій літературі трактувалися як нерівнозначні для встановлення поняття і видів форм здійснення функцій держави [558, с. 185].
Слід констату вати той факт, що характерною рисою досліджень радянського період}7 марксистсько-ленінської теорії держави і права було підпорядкування форм і методів державної діяльності її змісту. У той же час у зарубіжній правовій науці на перший план висувався не зміст, а форми державної діяльності без врахування класової сутності держави. Важливою проблемою в дослідженні функцій Радянської держави було застосування терміна «функції» до різних за суттю понять, що призводило до відомої термінологічної умовності і в певній мірі ускладнювало з'ясування змісту кожної з них.
Критерієм виокремлення правових форм здійснення функцій держави, як правило, вважалася однорідна за своїми зовнішніми ознаками діяльність органів держави з реалізації її функцій, що пов'язана з виданням юридичних актів і тягне за собою юридичні наслідки [2, с. 81]. Позитивним є те, що класифікація за цим критерієм акцентує увагу на ролі права як важливого засобу виконання державою своїх завдань і функцій.
У цілому, в юридичній літературі склалися такі підходи до розуміння форм реалізації функцій держави: 1) діяльність ланок механізму держави, специфіка видів державної діяльності, на відміну від діяльності недержавних організацій [558, с. 185; 556, с. 226]; 2) однорідна за своїми зовнішніми ознаками діяльність держави, через яку здійснюються її функції [2, с. 82; 916, с. 39; 558, с. 184].
Відповідно до першого підходу, специфіка видів форм реалізації функцій держави визначалася призначенням конкретного виду державної діяльності, структурою органів, що виконують цю діяльність, способами її проведення. В межах цього підходу І. Самощенко запропонував класифікувати форми на правові й чисто фактичні (неправові) форми діяльності (не приділяючи значної уваги останнім) [2, с. 81]. До речі, це класифікація використовується в модифікованому вигляді і сьогодні. Згідно з другим підходом, виокремлюють такі форми здійснення функцій держави: законодавча, управлінська, судова [2, с. 82]. Ця позиція має певні недоліки. Так, наприклад, прокуратурі, збройним силам не знаходиться місця в запропонованій диференціації форм реалізації функцій держави.
З метою подолання зазначених недоліків деякі дослідники виділяють й інші форми реалізації функцій. Найчастіше - це контрольна (контрольно-наглядова) форма [569, с. 82]. М. Александров виділяв: 1) нормотворчу; 2) управлінсько-виконавчу; 3) правоохоронну діяльність.
С. Алексеев запропонував розмежувати: 1) правотворчу діяльність; 2) правовиконавчу діяльність; 3) правозабезпечувальну діяльність, яку поділяв на організаційну, контрольно-наглядову [556, с. 229]. А. Денисов деталізував форми і виокремлював: законодавчу, виконавчу, судову, військову та ін. [2, с. 81]. Л. Каск під правовими формами здійснення функцій держави розумів законодавчу, виконавчо-розпорядчу, наглядову і судову та акцентував увагу на можливості використання в іншому значенні терміна «форма» стосовно діяльності держави [506, с. 45]. Позитивним аспектом деталізованого підходу, на думку М. Байтіна, є те, що він дозволяє глибше й конкретніше визначати роль і завдання різних груп державних органів та кожного з них окремо [556, с. 277].
Однак недоліки цього підходу стали предметним полем дискусії, яка почалася ще у радянський період (з 50-х рр. XX ст.).
Деталізований підхід критикували за двома підставами. По-перше, наведені види форм фактично вказують лише на те, хто здійснює функції держави, а «перелік державних органів відомий і без подібного вирішення спеціального питання про форми здійснення функцій держави» (А. Денисов, С. Голунський, М. Строгович, Г. Петров та ін.) [917, с. 154; 918, с. 54; 914, с. 7]. По-друге, «якщо виходити з таких класифікацій форм здійснення функцій держави і намагатися вирішити питання про форми діяльності окремих ланок державного механізму, то необхідно було б визначати і вивчати стільки форм, скільки структурних підрозділів існує у відповідній ланці механізму держави» (І. Самощен- ко, М. Байтін, М. Черноголовкін, В. Копєйчиков, В. Корельський, С. Комаров, А. Малько та ін.) [97, с. 84-87; 2, с. 81, 83; 459, с. 87].
Конкретним результатом цієї дискусії стало вирішення по-новому питання про форми здійснення функцій держави як діяльності всіх, багатьох чи кількох органів держави, однорідної за своїми зовнішніми ознаками [2, с. 81; 619; 556; 558]. Підтримуючи таке трактування форм реалізації функцій держави, М. Черноголовкін, М. Байтін, Л. Загайнов зауважували, що повнота їх вивчення вимагає використання і першої, і другої класифікацій.
Аналіз наукової літератури свідчить, що найбільше поширення має підхід, згідно з яким формами реалізації функцій держави є однорідна за своїми зовнішніми ознаками діяльність різних державних органів. Його прихильниками є: М. Байтін, В. Дмитрук, С. Комаров, В. Копєйчиков, В. Корельський, А. Малько, М. Рассолов, О. Скакун, В. Сухонос та ін.
Підтримуючи вищезазначений підхід, В. Тюленєв також виокремив правові та організаційні форми здійснення функцій держави. Науковець запропонував авторську класифікацію правових та організаційних форм. Зокрема, він вважає, що, по-перше, правові форми здійснення державних функцій містять два компоненти: власне правові і метапра- вові форми; по-друге, організаційні форми не знаходяться в одному логічному ряду з правовими формами, оскільки вони є системою органів держави. В. Тюленєв визначив правові форми здійснення функцій держави як однорідну за своїм характером, різноманітну, багатоаспект- ну діяльність органів держави з управління суспільством шляхом правового регулювання. У свою чергу, власне правові форми охарактеризовано як діяльність держави, у результаті якої приймаються нормативні акти й акти застосування права. Метаправові форми - це діяльність державного механізму на основі права, яка не тягне безпосередньо видання норм права, але завжди впливає на процес правового регулювання, маючи забезпечувальний характер. Серед правових форм В. Тюленєв виділив: правотворчу, оперативно-виконавчу і правоохоронну форми. Діяльність державних органів, результатом якої є видання юрисдикційних актів, вважається власне правовою, а оперативно- організаторська робота з підготовки та реалізації юрисдикційних актів - як метаправова [919. с. 13-15]. Наведена позиція щодо використання терміна «метаправові форми здійснення функцій держави» не отримала подальшого розвитку та аргументації в юридичній науці, у тому числі з огляду на недостатню обґрунтованість та ясність.
Чітке окреслення предметного поля дослідження пов'язане також з необхідністю визначення наукових підходів щодо розуміння співвідношення правових та організаційних (фактичних) форм здійснення функцій держави в юридичній літерату рі. По-перше, це констатація того, що внаслідок проголошення держави правовою, демократичною домінуючими формами реалізації її функцій мають бути лише правові форми, які відповідають сутності держави такого типу. У зв'язку з цим виникає питання про доцільність та ефективність застосування організаційних форм, які діалектично доповнюють характеристику формальної сторони державних функцій. По-друге, це теоретичний підхід, згідно з яким правові та організаційні (неправові) форми складають органічну єдність і відображають особливості реалій державно- правового життя та ефективність засобів правового регулювання у процесі реалізації державно-владних повноважень.
У цьому контексті слід зауважити, що існуючі точки зору носять суперечливий характер. В. Петров узагалі заперечував існування «чисто фактичних» форм здійснення функцій держави. Ця категоричність базувалася на тому, що, по-перше, організаційна, фактична діяльність, пов'язана із здійсненням владних повноважень, не може не приймати юридичних форм; по-друге, чисто фактична - організаційна, є змістом правової діяльності, тому фактична (організаційна) діяльність не є специфічною, самостійною формою державної діяльності на відміну від правової форми [3, с. 37-44; 556, с. 234]. Однак з думкою В. Петрова важко погодитися, тому що не кожна фактична організаційна діяльність може розглядатися як правова.
Інша точка зору була запропонована Л. Загайновим, відповідно до якої організаційними формами здійснення функцій держави є «механізм держави, система органів держави й конкретний обсяг їх прав і обов'язків, якими наділений кожний з цих органів, відповідно до свого призначення» [619, с. 16]. Цей підхід деякі науковці (наприклад, М. Черноголовкін) вважали спробою подолати протиріччя між розумінням форм реалізації функцій як діяльності окремих ланок органів державної влади і як однорідної за своїми зовнішніми ознаками діяльності різних державних органів (тобто Л. Загайнов розумів форми у значенні першого підходу, а безпосередньо використовував - другий) [558, с. 188-189]. Такий підхід щодо ототожнення «механізму держави» з її функціями, чи формами їх реалізації, простежується і в роботах сучасних дослідників [546, с. 98]. Критикуючи цю позицію, М. Байтін зазначив, що зведення фактичних форм до основних ланок механізму держави є некоректним, оскільки всі органи держави виконують її функції у правових і фактичних формах [556, с. 232]. Необхідно зауважити, що Л. Загайнов ототожнив поняття «механізм держави» та «фактичні форми реалізації функцій держави», а це є неприпустимим через те, що механізм - це статичний аспект державного розвитку, а функції і форми їх реалізації характеризують його динамічну сторону.
У цьому контексті науково-теоретична проблема полягає не у визначенні першості правових або організаційних форм діяльності, а у способі їх гармонійного поєднання для досягнення кінцевої мети діяльності, реалізації визначених особливостями історичного етапу завдань, у створенні належної правової основи їх використання [657, с. 48].
Перед тим як відповісти на наведені актуальні питання політико- правового розвитку України, слід розпочати аналіз не з критики або оцінки послідовності, досконалості та ефективності форм реалізації функцій сучасної держави, а з ретельного наукового визначення тих понять, якими оперують дослідники.
Наукове опрацювання цієї проблематики в сучасній російській юридичній науці подано в таких теоретичних підходах. Зокрема, М. Байтін під формами здійснення функцій держави розуміє: по-перше, діяльність ланок механізму держави; по-друге, однорідну діяльність органів держави, через яку реалізуються її функції. Відповідно до першого підходу, основними формами здійснення функцій держави науковець вважає: законодавчу, управлінську, судову, контрольно-наглядову діяльність [564, с. 350-353]. Згідно з другим підходом, М. Байтін поділяє форми здійснення функцій держави на правові й організаційні. Правові форми визначаються як однорідна за своїми зовнішніми ознаками діяльність державних органів, пов’язана з виданням юридичних актів. На його думку, правовими ([юрмами є: правотворча діяльність - видання нормативних актів, основа яких - законодавча діяльність; правозастосовча діяльність - виконання нормативних актів шляхом видання актів (застосування права). Крім того, у правозастосовчій діяльності М. Байтін виділяє оперативно-виконавчу діяльність - вирішення різних питань управління суспільством шляхом видання актів застосування права; правоохоронну діяльність - оперативна робота державних органів з охорони норм права від порушень. Під організаційними формами науковець розуміє однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність держави, яка не тягне за собою юридичних наслідків. Цими формами є: організаційно-регламентаційна діяльність; організаційно-господарська діяльність; організаційно-ідеологічна діяльність [622, с. 78]. М. Байтін також вважає, що поряд із загальними організаційними формами доцільно виокремлювати ще й так звані ({юрми чисто фактичної діяльності, які характерні лише одній або кільком функціям держави.
Досліджуючи функції держави, Л. Морозова схиляється до вищезазначеного підходу і зауважує, що форми реалізації функцій держави вказують на те, якого зовнішнього виразу набуває діяльність держави, яким чином вона оформлена. Найбільш обгрунтованою класифікацією основних форм реалізації функцій держави вона вважає авторську класифікацію М. Байтіна, згідно з якою доцільно виділяти правові та організаційні форми [371, с. 112-113].
С. Комаров акцентував увагу на правових формах здійснення функцій держави і виділив правотворчість, виконавчо-розпорядчу діяльність, правоохоронну діяльність, які засновані на принципі розподілу влади [459, с. 87]. Відповідно кожна з функцій, на думку автора, може здійснюватися сукупністю державних органів, що належать до різних гілок влади.
А. Кадомцева також звертає увагу на правові форми здійснення функцій держави і грунтовно аналізує правотворчу, правовиконавчу й правоохоронну форми [814, с. 79-102].
A. Герасимов зауважує, що функціонування держави забезпечується конкретними діями суб'єктів державної влади. Ці дії, на його думку, різноманітні і можуть бути зведені в більш-менш однорідні групи, а зовнішній практичний вияв діяльності з реалізації функцій держави в конкретних умовах є формами здійснення державної влади [920, с. 342-346]. Дослідник виділяє правові і неправові форми реалізації функцій держави та вважає за доцільне класифікувати правові форми на правоустановчі (правотворчість), правовиконавчі. правоохоронні і договірні, а неправові форми називає організаційною діяльністю держави, до якої відносить здійснення матеріально-технічних операцій, складання довідок, звітів, підготовку матеріалів для видання юридичних актів, здійснення діловодства тощо. Важливим є виокремлення та аналіз такої правової форми, як договірна. Узагалі, наведена науковцем термінологія не викликає жодних запитань щодо формальної правомірності її подальшого використання.
Найбільш ґрунтовна авторська класифікація форм і методів здійснення функцій держави запропонована В. Чиркіним. З юридичних позицій науковець розрізняє перш за все правові й неправові форми і методи здійснення функцій держави. Відповідно до правових віднесено: законодавство, державне управління, правосуддя і державний контроль. Ця класифікація пов'язана з особливостями різних гілок державної влади. Неправовими формами здійснення функцій держави В. Чиркін вважає повсякденну організаційну роботу органів держави, її посадових осіб, розробку і здійснення програм із розвитку’ економіки і культури, поточну оперативну роботу тощо. Новацією є систематизований підхід автора щодо виокремлення та аналізу із соціологічних позицій економічних, політичних, адміністративних та ідеологічних форм і методів здійснення функцій сучасної держави [24, с. 208-209]. Виокремлюються також різні класифікації здійснення функцій держави, пов’язані з управлінською діяльністю конкретних органів, процедурами їх роботи, це: одноосібні та колегіальні форми прийняття управлінських рішень, узгоджувальні процедури, консультації, інструктаж, перевірка тощо.
B. Ткаченко зауважує, що серед форм діяльності держави пріоритетне місце посідають правові форми, які він характеризує як визначений законом (юридично оформлений) порядок здійснення компетентними органами й особами юридично значущих дій, спрямованих на здійснення функцій [569, с. 81-83]. Важливо акцентувати увагу на тому, що вчений конкретизує надане визначення поняття рядом ознак, які відрізняють їх від інших організаційних форм: а) вони є системою юридично значущих дій, які здійснюються органами держави, посадовими особами та іншими уповноваженими на те суб'єктами; б) предметом юридично значущих дій є певне коло юридичних питань, які підлягають вирішенню на користь і для задоволення інтересів зацікавлених суб'єктів; в) здійснення юридично значущих дій відбувається за допомогою таких юридичних засобів, як розробка і прийняття нормативно-правових актів, видання актів тлумачення норм права, прийняття індивідуально-правових актів у порядку застосування норм права тощо (правові форми здійснення функцій держави уособлюють механізм правового регулювання тощо); г) результати застосування окремих правових форм закріплюються у визначених законом юридичних актах; г) порядок здійснення юридично значущих дій, як правило, регулюється процедурно-процесуальними нормами [569, с. 81-82]. Конкретизуючи вшцеперераховані ознаки, слід зауважити, що вихідне призначення юридично значущих дій полягає в забезпеченні впливу держави на суспільні відносини шляхом створення нормативних приписів, прийняття нормативно-правових актів та забезпечення їх реалізації. Відповідно основними правовими формами здійснення функцій держави дослідник вважає правотворчу, правозастосовчу, правоохоронну, контрольно-наглядову, інтерпретаційно-правову та засновницьку діяльність.
Аналізуючи вищезазначене, слід погодитися з тим, що саме у правових формах відображається зв’язок держави і права, обов'язок держави при здійсненні своїх функцій діяти на основі права і в межах закону. Від правових форм запропоновано відрізняти фактичні (організаційні) форми реалізації функцій держави. Зокрема, це організаційно- господарська діяльність, організа-ційно-регламентаційна діяльність [569, с. 83]. Змістом вищезазначених неправових форм є поточні господарські, оперативно-технічні дії з матеріального забезпечення реалізації функцій держави, а також оперативна поточна організаційна робота з техніко- організаційного забезпечення функціонування різних ланок державного механізму.
О. Скакун також підтримує цю позицію й поділяє форми реалізації функцій держави (не визначаючи їх змісту) на правові та організаційні, і перераховує такі види правових форм, як: правотворча, правозастосовча, правоохоронна, установча, контрольно-наглядова [106, с. 49].
Прихильником вищезазначеного підходу є і В. Темченко, який констатує той факт, що в юридичній літературі поняття форми здійснення функцій держави розглядається у двох аспектах: як специфічний вид діяльності основних ланок держави: законодавча, управлінська, судова, контрольно-наглядова форми та як однорідна за своїми зовнішніми ознаками (характером і юридичними наслідками) діяльність її органів, за допомогою якої здійснюються функції держави: правова і фактична (організаційна) форми [571, с. 48].
Дещо відмінною є точка зору А. Олійника, який вважає, що «форми здійснення функцій держави» - це спеціальні аспекти її діяльності, за допомогою яких реалізуються державні функції. Він виділяє такі правові форми здійснення функцій держави, як: правотворча, управлінська, правоохоронна та правозастосовча [921, с. 131-133]. Особливістю цього підходу є використання терміна «спеціальні аспекти діяльності» (не види, форми діяльності тощо) при визначенні поняття форм здійснення функцій держави. При цьому зміст «спеціальних аспектів» детально не конкретизується.
В. Сухонос визначає форми реалізації функцій держави як діяльність конкретних державних органів з приводу реалізації функцій держави. Використовуючи такий класифікаційний критерій, як «залежність від того, наскільки в управлінні використовуються правові механізми», він виділяє правові, договірні та організаційні форми реалізації функцій держави [99, с. 185]. До правових форм реалізації функцій держави, на думку дослідника, належать правотворча і правозастосовча діяльність, яка, у свою чергу, поділяється на оперативно-виконавчу та правоохоронну. З огляду на зростання ролі договірної форми реалізації функцій держави В. Сухонос пропонує виділити її в окрему групу. Зокрема, дослідник акцентує увагу на підвищенні ролі адміністративних договорів у державному управлінні, сторонами якого є орган державного управління та громадська організація. Предмет договору - управлінські відносини, тобто такі, що закріплюють управлінську компетенцію органів держави. Відповідальність сторін діє за інстанціями.
Слід зауважити, що проблема застосування договірної форми в державному управлінні пов'язана з його децентралізацією [920, с. 390]. Загальною тенденцією розвитку державного управління є те, що розпорядчі засоби регулювання суспільних відносин поєднуються (або замінюються) договірними, а односторонні державно-владні рішення поєднуються з договірними формами взаємовідносин. Сутність адміністративного договору полягає в його організуючому, координуючому і регулятивному характері і, як наслідок, управлінському впливі на суспільні відносини, однією з його сторін завжди виступає орган управління. Предметом адміністративного договору є управлінські відносини, тобто відносини, у яких проявляється управлінська компетенція органів держави.
На користь важливості більш широкого застосування адміністративних договорів можна навести такі аргументи: 1) застосування договору спрощує відносини між його сторонами, надає можливість безпосередньо звертатися один до одного з питань його виконання, а органу, що зацікавлений у дотриманні договору, - безпосередньо приводити в рух чинники, які сприяють його виконанню; 2) можливість особливо точного регулювання договором відносин між сторонами і встановлення чіткої регламентації тих питань, у яких зацікавлений хоча б один із учасників цих відносин. У той же час адміністративний акт через свою односторонність не дає достатніх гарантій повного врахування інтересів іншої сторони; 3) діяльність у формі договору в результаті створення кращих можливостей контролю за роботою органу управління ефективно сприяє інтенсифікації цієї діяльності; 4) договірна форма може суттєво вплинути на розширення гласності, демократизації державного управління.
Отже, договірна форма реалізації функцій держави в умовах демократії набуває універсального значення і поширюється на сферу не тільки приватних, але й публічних інтересів.
Останнім часом з’явилися наукові розробки, які мають переважно дисертаційний характер, присвячені висвітленню об'єктних функцій держави і пов'язані з фрагментарним акцентуванням уваги вчених- юристів на окремих видах форм реалізації функцій держави. Так, наприклад, О. Бермічева вважає, що формами реалізації функцій держави є форми (аспекти) її практичної діяльності, спрямовані на впровадження в життя цілей держави, на вирішення завдань, які стоять перед нею, та реалізацію її функцій [764, с. 12]. Існуючі наукові підходи щодо розуміння форм реалізації функцій держави вона умовно поділяє на дві групи: а) діяльність основних складових частин механізму держави (органів держави), тобто специфічні види державної діяльності, на відміну від діяльності недержавних організацій (законодавча, управлінська (адміністративна чи виконавчо-розпорядча), судова та контрольно- наглядова); б) однорідна за своїми зовнішніми ознаками діяльність органів держави щодо реалізації її функцій і завдань, яка слугує виявленню того, яким чином держава використовує право для виконання своїх завдань і функцій (правова (правотворча діяльність, правозасто- совча діяльність, правоохоронна діяльність); неправова (організаційно- регламентуюча, організаційно-ідеологічна, організаційно-економічна, організаційно-господарська, організаційно-контрольна, організаційно- виховна, політична і власне організаційна робота); договірна форма). Використовуючи традиційний підхід для класифікації, автор пропонує розуміти під формами реалізації функцій держави аспекти державної діяльності, що є дещо спрощеним й може призвести до термінологічної неточності.
У дисертації О. Варич форми реалізації функцій держави охарактеризовані як певним чином організована діяльність спеціально уповноважених органів держави та посадових осіб із розробки нормативних документів, що забезпечують регулювання суспільних відносин; з реалізації нормативних актів; з охорони та гарантування правових відносин та прав, що здійснюються з метою створення необхідних умов для функціонування і розвитку суспільства [573, с. 9].
Таким чином, багато запропонованих раніше ідей і класифікацій не втратили свого теоретичного та методологічного потенціалу, вони використовуються і розвиваються в сучасному державознавстві як вихідні у процесі пізнання особливостей сучасних форм реалізації функцій держави. Тому сьогодні важливим є використання традиційних підходів з метою подолання фрагментарності теоретичних розробок і визначення нових науково обґрунтованих трактувань досліджуваної термінології.
Концептуального узагальнення та синтезу потребують такі теоретичні підходи щодо визначення змісту форм реалізації функцій держави. Правова форма здійснення функцій держави полягає в «діяльності, яка пов'язана з правотворчістю та її юридичними наслідками» [857, с. 4]. Правотворча діяльність - це «форма реалізації функцій держави шляхом підготовки, прийняття і санкціонування нормативних актів» [922, с. 36; 923. с. 26]; «зміни, скасування чинних норм права [556, с. 229; 558, с. і 87], а також конкретних актів (актів застосування норм права) [552, с. 72] та інших джерел права» [924, с. 123]; «процес підготовки, прийняття та введення в дію нормативно-правових актів» [925, с. 43]; «підготовка і видання нормативно-правових актів, без яких практично неможлива реалізація інших функцій у правовій державі» [926, с. 265] тощо.
Правовиконавча [857, с. 35-40], оперативно-виконавча [556, с. 230; 558, с. 187], управлінсько-виконавча [556, с. 230; 857, с. 74], виконавчо- розпорядча [927, с. 9] - це «форма реалізації функцій держави, яка здійснюється шляхом виконання законів та підзаконних актів (правових норм)» [558, с. 187], «прийняття обов’язкових рішень для виконання індивідуально-правових актів» [916, с. 40] тощо. Правовиконавча діяльність залежить від фактичної реалізації законів і нормативних актів, втілення в життя волі законодавця. Ця діяльність реалізується через органи управління (виконавчо-розпорядчі органи), що очолені урядом країни. Для виконання своєї ролі вони видають відповідні акти, контролюють виконання обов’язків тощо [928, с. 36]. Виконавчо-розпорядча форма - це діяльність держави та її органів з оперативного застосування, виконання, використання та додержання правових норм у процесі організації здійснення державних функцій [926, с. 40].
Правозастосовча діяльність - це «застосування правових норм і винесення обов’язкових для виконання індивідуально-правових рішень» [626, с. 40]; «процес прийняття компетентним органом чи посадовою особою акта застосування права за умови, що реалізація правової норми не може відбутися у «вільному» режимі» [857, с. 74] тощо. Ця діяльність пов’язана з повсякденним вирішенням різнобічних питань шляхом видання актів застосування права, які є підставою виникнення, зміни та припинення правовідносин. За допомогою цієї форми реалізуються відносини між органами держави, громадськими організаціями і громадянами, їх взаємні права й обов'язки в економічній, політичній, соціальній, культурній та інших сферах суспільного життя [556, с. 230]. Правозастосовча діяльність в юридичній літературі поділяється на оперативно-виконавчу і правоохоронну [662, с. 77].
Правоохоронну діяльність держави розглядають як складову право- застосовчої форми реалізації функцій держави. Правоохоронна діяльність - це «форма реалізації функцій держави шляхом оперативної роботи державних органів з охорони правових норм» [925, с. 40], «владно-оперативна і правозастосовча діяльність, спрямована на охорону правопорядку, яка включає в себе прийняття заходів щодо попередження правопорушень, вирішення юридичних справ, притягнення до юридичної відповідальності та ін.» [929, с. 78]; «контроль і нагляд за здійсненням законності, дисципліни, правопорядку» [916, с. 40]; «захист наданих людині і громадянину прав і свобод» [930, с. 36]; «забезпечення виконання юридичних обов’язків» [624, с. 76] тощо. Правоохоронна форма - це «діяльність спеціальних державних органів, яка включає в себе застосування засобів щодо захисту прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, профілактики правопорушень.
притягнення осіб, винних у скоєнні правопорушень до юридичної відповідальності» [926, с. 152; 931, с. 40] тощо. Вона виявляється в організації охорони правових норм від правопорушень, у контролі й нагляді за здійсненням законності, дисципліни і правопорядку [932, с. 23; 558, с. 51]. У результаті правоохоронної діяльності приймаються акти застосування права (постанова слідчого, протест та постанова прокурора, вирок і рішення суду). Специфіка цих актів полягає в тому, що їхня мета - «профілактика злочинів та інших правопорушень, відновлення порушеного права, реалізація юридичної відповідальності особи, яка вчинила злочин чи допустила будь-яке правопорушення, а загалом у всіх випадках - охорона прав особистості, захист інтересів громадян і суспільства в цілому» [933, с. 230].
Договірна форма реалізації функцій держави - це «діяльність організуючого, координуючого і регулятивного характеру органів державного управління та громадських організацій у сфері управлінських відносин» [764, с. 12; 99, с. 185] тощо. Актуальність дослідження цієї форми реалізації функцій держави обумовлюється децентралізацією державного управління, розвитком ринкової економіки та забезпеченням ефективності функціонування громадянського суспільства.
Контрольно-наглядова форма - це «здійснення дій з нагляду за відповідністю закону змісту правових актів, їх приписів, а також додержанням, виконанням та застосуванням норм права суб’єктами суспільних відносин» [569, с. 82; 371, с. 113]; це «виконання функцій держави за допомогою дій всіх різновидів державного нагляду і контролю за законністю» [622, с. 75-76; 24, с. 207] тощо.
Інтерпретаційно-правова форма - це «діяльність уповноважених державою суб'єктів з офіційного тлумачення чинних норм права, результатом чого є видання інтерпретаційно-правового акта» [569, с. 82-83] тощо.
Установча (засновницька) форма - це «діяльність, спрямована на створення, формування, перебудову державних органів, їх структурних підрозділів та державних установ» [569, с. 83] тощо.
Багатоаспектність досліджуваної проблематики пов'язана з тим, що від правових форм реалізації функцій держави необхідно відрізняти організаційні (фактичні) або ж безпосередню організаційно-фактичну діяльність. Під організаційними формами здійснення функцій держави в радянській літературі розуміли «однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність органів держави з організаційно-масової, культурно- і політико-виховної, обліково-статистичної роботи тощо» [558, с. 128— 129]. При цьому вважалося, що всі ці форми тісно взаємопов'язані між собою. У сучасній науковій літературі під організаційною формою реалізації функцій держави, як правило, розуміють «специфічні види фактичної діяльності, які не спричиняють правових наслідків»; «однорідну за своїми зовнішніми ознаками діяльність держави, яка не спричиняє правових (юридичних) наслідків» тощо [931, с. 41; 97, с. 86; 107, с. 76].
У сучасній юридичній літературі до організаційних форм реалізації функцій держави, як правило, відносять: 1) організаційно-регламентуючу [932, с. 35; 556, с. 331-333; 931, с. 41]; 2) організаційно-економічну [556, с. 331-333; 934, с. 52; 932, с. 35]; 3) організаційно-контролюючу [931, с. 41; 932, с. 35]; 4) організаційно-виховну [624, с. 41; 932, с. 35]; 5) організаційно-ідеологічну [556, с. 331-333; 857, с. 74]; 6) культурно- і політико-виховну, обліково-статистичну роботу державних органів [2, с. 81] тощо.
Проведений аналіз дозволяє виокремити у змісті організаційно- регламентуючої форми наступні складові: «підбір, розстановка, виховання та визначення ефективності діяльності кадрів у сфері здійснення державних функцій» [932, с. 35; 931, с. 41; 857, с. 29; 935]; «поточна робота певних структур щодо забезпечення функціонування державних органів (підготовка проектів документів, організація проведення засідань колегіальних органів») [556, с. 233; 857, с. 74; 935; 936]; «підготовка документів виборів» [857, с. 36]; «оперативна поточна організаторська робота визначених структур щодо забезпечення функціонування органів держави в розв'язанні певних конкретно-політичних завдань, у технічно-організаційному забезпеченні функціонування різних гілок державного механізму» [556, с. 233; 935].
Організаційно-економічна форма - це «організація матеріально- технічного забезпечення здійснення державних функцій» [556, с. 61]; «оперативно-технічна, поточна господарська робота (економічне обґрунтування, фінансування, контрольно-ревізійна діяльність, статистика), організація постачання матеріального забезпечення різних державних функцій тощо» [619, с. 36; 916, с. 40]. Поряд із організаційно- економічною формою діяльності автори виокремлюють і організаційно- господарську. Це діяльність держави, що пов’язана із забезпеченням державних органів приміщеннями, іншими матеріальними ресурсами, розпоряджання грошовими коштами тощо [857, с. 74]. У літературі справедливо висловлюється думка про тотожність організаційно- економічної і організаційно-господарської форм реалізації функцій держави, тому є всі підстави для їх термінологічного та змістовного об’єднання [657].
Організаційно-контролююча форма - це «організація недержавного контролю у сфері здійснення державних функцій» [931, с. 40; 916, с. 10]. Мова йде про контроль громадянського суспільства за діяльністю державної влади, армії, діяльності правоохоронних органів тощо.
Організаційно-виховна форма - це «організація виховання, пропаганди, агітації, інформування та іншого забезпечення виховного впливу на населення у сфері здійснення державних функцій» [916, с. 40; 931, с. 40].
Організаційно-ідеологічна форма - це «діяльність, пов'язана з ідеологічним та інформаційним забезпеченням функціонування державних органів, організація прес-конференцій, роз’яснення того чи іншого рішення державного органу, вплив на формування і розвиток у потрібному напрямі громадської думки» [556, с. 353; 857, с. 74]; «повсякденна оперативно- пояснювальна виховна робота з ідеологічного забезпечення виконання різних функцій держави, наприклад, роз’яснення змісту прийнятих законів та інших нормативних актів, формування суспільної думки; робота засобів масової інформації тощо» [626, с. 50; 936; 556, с. 233].
Політичну форму реалізації функцій держави пов'язують з «узгодженням позицій різних політичних течій, проведенням міжнародних переговорів» [655, с. 286] тощо. Власне організаційна робота - це «форма реалізації функцій держави, яка передбачає планування, програмування, контроль» [925, с. 286]. Поряд із розглянутими загальними організаційними формами реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій держави науковці виокремлюють і такі форми фактичної організації діяльності, які характерні лише для однієї чи кількох функцій, для окремої групи органів держави. Прикладом такої спеціальної форми може бути організаційно-військова діяльність (оперативна робота з керівництва бойовими діями, проведення маневрів, військових навчань, миротворча діяльність тощо) [556, с. 234].
Досліджуючи питання про правові та організаційні форми реалізації функцій держави, В. Сердюк зауважує, що їх не можна змішувати, з одного боку, з функціями держави, а з іншого - з конкретними видами державної діяльності чи з окремими сферами управління [505, с. 26]. Змішування зовнішньої форми здійснення функцій держави з їх внутрішнім. предметно-політичним змістом не може бути виправданим ані в теоретичному, ані у практичному плані.
Диференціація форм реалізації функцій держави, в основі якої знаходиться система органів держави й особливості організації діяльності основних ланок державного механізму, має як теоретичне, так і практичне значення.
Відповідно наукова класифікація форм реалізації функцій держави, по-перше, сприяє вдосконаленню розподілу повноважень серед окремих ланок механізму держави з метою забезпечення ефективної реалізації державних функцій; по-друге, пов'язана з конституційним принципом розподілу влади. Такий підхід дозволяє грунтовніше дослідити роль і призначення державних органів та, як наслідок, визначити оптимальні моделі їх структури, формування, ефективні методи роботи тощо.
Вищевикладене дає підстави стверджувати, що розподіл форм реалізації функцій держави на правові та організаційні не знижує та не заперечує організуючої ролі права в суспільному житті. Правові форми завжди є організаційними, однак не всі форми організаційного характеру є правовими.
Модифікація функціонального призначення держави дозволяє зробити такі висновки стосовно форм реалізації її функцій.
Форми реалізації функцій держави - це об'єктивація (зовнішній вираз) практичної діяльності держави щодо здійснення її функцій у конкретних умовах.
Умовно можна виокремити два підходи щодо трактування форм реалізації функцій держави. Згідно з першим підходом, форми реалізації функцій держави є діяльністю основних складових механізму держави, специфічними видами державної діяльності. Такими формами є: 1) законодавча; 2) виконавча; 3) судова; 4) контрольно-наглядова.
Законодавча діяльність є формою реалізації функцій держави, яка полягає у прийнятті, зміні, призупиненні дії і скасуванні законів та підзаконних нормативно-правових актів законодавчим органом державної влади. Виконавчою діяльністю є нормативно регламентована, оперативна, повсякденна реалізація органами виконавчої влади функцій держави в економічній, політичній, соціальній, духовно-культурній та інших сферах. Судова діяльність є формою реалізації фу нкцій держави шляхом здійснення правосуддя. Контрольно-наглядова діяльність є реалізацією функцій держави шляхом здійснення всіх різновидів державного контролю і нагляду за законністю.
Згідно з другим підходом, форми реалізації функцій держави - це однорідна за характером та змістом діяльність органів держави щодо здійснення її функцій. Відповідно до такого підходу, форми можна поділити на правові: правотворча, правозастосовча. правовиконавча, правоохоронна, договірна та організаційні (фактичні): організаційно- регламентуюча, організаційно-економічна (організаційно-господарська), організаційно-ідеологічна.
Концепція правових форм реалізації функцій держави є досить ефективною: вона сприяє вдосконаленню ролі права як регулятора суспільних відносин [937].
Правова форма реалізації функцій держави - це нормативно впорядкована, однорідна за характером, зовнішніми ознаками, змістом та юридичними наслідками багатоаспектна діяльність органів держави. їх посадових осіб та інших уповноважених суб'єктів, пов'язана із здійсненням юридично значущих дій.
У контексті домінування термінологічної нечіткості конкретним результатом наукового аналізу є поділ правових форм здійснення функцій держави за змістом діяльності органів держави на правотворчу, правозастосовчу, а останньої на правовиконавчу, правоохоронну і договірну. У зв’язку з розвитком ринкової економіки та децентралізації державного управління вважаємо, що серед правових форм доцільно виділяти договірну форму. Головною проблемою є відсутність ясності її природи і місця серед традиційно виділених форм, що, на думку окремих науковців, ускладнює її дослідження. Тому актуалізація останнім часом ролі договірної форми реалізації функцій держави дає підстави говорити про те, що договір має бути покладений в основу правового регулювання політичних і управлінських відносин. Формування громадянського суспільства, що складається з економічно, політично і юридично самостійних (автономних) суб'єктів, передбачає звуження ролі держави та розширення ролі громадян і їх об'єднань. В основі сучасної правової держави, демократичної політичної системи лежить взаємна угода (договір), консенсус, який виражається в конституюванні, визнанні і підтримці громадянами державної влади. Актуалізація цієї діяльності пов'язана з тим, що сьогодні державно-владні рішення органів держави все частіше поєднуються з договірною формою, структурами громадянського суспільства й громадянами
Правотворча форма реалізації функцій держави - це нормативно регламентована діяльність уповноважених суб'єктів, спрямована на створення нових правових норм, зміну або скасування чинних.
Правозастосовча форма - це нормативно регламентована діяльність уповноважених державних органів, їх посадових осіб та інших уповноважених суб'єктів з виконання законів і підзаконних нормативних актів шляхом видання актів застосування права. В свою чергу, правовиконавча форма - це нормативно регламентована, владна, управлінська діяльність уповноважених державних органів та їх посадових осіб щодо вирішення питань управління справами суспільства шляхом оперативного застосування правових норм у процесі здійснення державних функцій. Правоохоронна форма - це нормативно регламентована, владна, оперативна діяльність уповноважених державних органів та їх посадових осіб з охорони правових норм від порушень, захисту суб'єктивних прав громадян і забезпечення виконання покладених на них юридичних обов'язків. Договірна форма реалізації функцій держави - це нормативно впорядкована діяльність регулятивного, організуючого і координуючого характеру органів державного управління, їх посадових осіб, громадських організацій та інших уповноважених суб'єктів, спрямована на реалізацію публічних інтересів в управлінській та політичній сферах [140, с. 111; 926, с. 152-153; 938, с. 154-155].
На теоретичному рівні проблема виокремлення договірної форми реалізації функцій держави ще залишається дискусійною, неоднозначною та остаточно не розв'язаною. Виходячи з того, що органи державного управління можуть здійснювати свої владні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів, юридична природа яких полягає в тому, що вони є актами застосування норм права, у результаті чого і реалізуються функції виконавчої влади. Зазначене передбачає більш широке використання цієї форми в умовах такої загальної тенденції державного управління, як заміна у всіх можливих випадках розпорядчих засобів регулювання суспільних відносин договірними, а односторонні державно-владні рішення поєдну вати з договірними формами взаємовідносин.
Аналіз раніше наведених підходів дозволяє зробити такі узагальнення та висновки щодо організаційної форми реалізації функцій держави.
Організаційна форма реалізації функцій держави - це однорідна за своїми зовнішніми ознаками, характером і змістом, повсякденна, фактична діяльність державних органів та їх посадових осіб, яка впливає на процес правового регулювання і має забезпечувальний характер. Організаційна діяльність є необхідною і правомірною, має опосередкований характер, грунтується на правовій основі шляхом встановлення загальної процедури, але не пов'язана з юридично значущими діями. Форми організаційної (фактичної) діяльності реалізуються шляхом проведення різноманітних організаційних поточних дій і заходів у межах чинного законодавства на основі виконання вимог законності. Ці форми є підзаконною діяльністю, носять організаційний характер.
Крім того, хоча взаємозв'язок організаційних (фактичних) форм з правовими є безперечним, проте можна говорити про їх відносну самостійність. У цьому контексті в літературі зазначено, що тісний зв'язок правових і фактичних видів державної діяльності не знижує актуальності їх диференційованого вивчення як самостійних форм здійснення функцій держави [939, с. 85-86; 97, с. 86].
Організаційні (фактичні) форми реалізації функцій держави за змістом та характером діяльності державних органів поділяються на: організаційно-регламентуючу - це поточна організаційна робота з вирішення конкретних завдань оперативного, техніко-організаційного забезпечення функціонування різних ланок державного механізму; організаційно-економічну (організаційно-господарську) - це поточна господарська робота з матеріального забезпечення здійснення різних функцій держави (матеріально-технічні операції, економічне обгрунтування, бухгалтерський облік, контрольно-ревізійна діяльність, організація постачання, збуту тощо); організаційно-ідеологічну - це поточна роз'яснювально-виховна робота із забезпечення виконання тих чи інших функцій держави (робота державних засобів масової інформації, роз'яснення змісту нормативно-правових актів, формування суспільної думки тощо).
Ця класифікація організаційних (фактичних) форм реалізації функцій держави є найбільш прийнятною, оскільки повною мірою враховує взаємозв’язок теорії і практики, має чіткі критерії диференціації, забезпечує точне співвідношення конкретного виду діяльності і певної форми здійснення функцій держави, не припускає змішування із суміжними поняттями та категоріями.
Отже, всі форми реалізації функцій держави знаходяться в тісному взаємозв’язку.
Вищезазначене дає підстави говорити про те, що правильне і точне вирішення питання щодо вибору форми реалізації функцій держави має сприяти стабілізації умов розвитку суспільства і держави, у той же час некоректний вибір форм може стати причиною кризової ситуації в суспільному та державному житті. На підставі проведеного комплексного аналізу можна констатувати таке.
1. Вплив держави на суспільні відносини потребує його оформлення у відповідні правові форми. Форми реалізації функцій держави показують, якого зовнішнього виразу набуває діяльність держави, яким чином вона оформлена. До того ж варто зауважити, що мова йде не про зміст і форму права, а про правове оформлення діяльності держави. Таке правове оформлення проходить три стадії: по-перше, прийняття нормативно-правових актів; по-друге, організація їх виконання; по- третє, охорона від правопорушень. Ці стадії є єдиним нерозривним процесом. Але кожна з них має свої особливості й отримує відповідне оформлення.
2. Класифікація форм реалізації функцій держави заснована на враху ванні системи органів держави й особливостей організації діяльності основних ланок державного механізму. Значення класифікації полягає в тому, що вона сприяє вивченню специфічних видів окремих груп державних органів відповідно до їх завдань і компетенції, розподілу повноважень між ланками державного механізму. Досліджені класифікації форм реалізації функцій держави не мають взаємної суперечливості. Вони не тільки сумісні, але й доповнюють одна одну, хоча в їх основі лежать різні класифікаційні критерії.
3. Державна влада в Україні здійснюється лише в межах, визначених Конституцією та законами України. Це означає, що використання правових й організаційних форм її діяльності має відповідати порядку та способам, визначеним у чинному законодавстві, а отже, ґрунтуватися на правових засадах функціонування державної влади.
Реалізація конкретних функцій держави може як стабілізувати умови розвитку суспільства, здійснювати творчий вплив, так і посилювати його кризовий стан. Функції держави можуть видозмінюватися та вза- ємозамінятися. Усе це обумовлює складність проблеми методів реалізації функцій держави як у теоретико-правовому сенсі, так і з філософської, політичної й соціальної точок зору.
Правильний вибір і обґрунтованість методів реалізації функцій сучасної Української держави дозволяє говорити про ефективність публічного впливу на суспільні процеси і поведінку людей. Змістом наукових пошуків у цій сфері має стати осмислення й аналіз основних ознак, підстав та процедури використання державою різних методів, визначення меж їх застосування з метою розробки державно-правової доктрини реалізації функцій, а також дослідження більш вузьких напрямів у цій сфері (окремі форми державного примусу, переконання і заохочення, етапів їх регламентації та застосування).
Вивчення наукової літератури з питань методів реалізації функцій держави дозволяє зазначити, що мова йде про не досить повну характеристику проблеми. Сучасна юридична наука приділяє незначну увагу цій проблематиці, у результаті чого в багатьох наукових, навчальних та методичних джерелах є лише часткова й неповна інформація про методи реалізації державної влади.
Ця проблема існує в юридичній науці досить тривалий час. Л. Каск зазначав, що питанням про методи здійснення діяльності держави приділяється недостатньо уваги. А це, без сумніву, впливає на розробку проблеми функцій держави в цілому [506, с. 45].
У радянській юридичній літературі методи здійснення державних функцій розглядалися як діяльність держави щодо розробки найбільш доцільних засобів впливу на суспільні відносини [618, с. 51]. М. Черноголовкін вважав, що методи реалізації функцій держави включають: по-перше, методи загальні для всіх функцій держави; по-друге, методи, властиві окремим функціям (чи їх групам) і не притаманні іншим функціям [558, с. 192].
Щодо кількості складу загальних методів реалізації функцій держави в юридичній літературі не існує єдиної думки. Загальними методами реалізації функцій держави більшість авторів вважають переконання і примус [576, с. 51; 558, с. 192]. М. Козюбра. який одним із перших на дисертаційному рівні дослідив переконання і примус, вважає, що як атрибути будь-якої влади переконання і примус, як і сама влада, притаманні будь-якому організованому суспільству [940, с. 6]. Такий підхід домінував у радянській юридичній науці. Зазначалося, що методи примусу були характерні без винятку для всіх експлуататорських держав; а методи переконання - для соціалістичних держав [941, с. 62].
Ґрунтовний аналіз наукової літератури свідчить, що проблема методів у теорії функцій держави є найменш розробленою і розглядається більшістю дослідників фрагментарно й лише з оглядовою метою. Існуючі підходи до цього питання умовно можна поділити на три групи. Перша - це твердження про те, що існують лише методи, які відносяться до всіх функцій і форм їх здійснення в цілому. Друга група - це обґрунтування того, що кожній індивідуально-визначеній функції й формі її реалізації властивий свій індивідуальний метод. Третя - це визнання наявності як загальнофункціональних методів, так і спеціальних.
Прихильники першого підходу вважають, що функціям держави властиві лише такі загальні методи їх реалізації, як: переконання, примус, стимулювання [942, с. 412; 99, с. 186]. Позитивним моментом цього підходу є ґрунтовний аналіз загальних методів реалізації функцій держави, негативним - недостатня увага до спеціальних методів для окремих функцій.
Представники другого підходу надмірно акцентують увагу на спеціальних методах для окремих функцій. Наприклад, реалізація економічної функції держави, на їх думку, потребує аналізу та використання таких методів, як: прогнозування, планування, пільгове кредитування, державні субсидії, порівняльний аналіз, економіко-математичне програмування тощо. Суттєвим недоліком цього підходу є ігнорування ролі загальних методів [411].
Найбільш обґрунтованим та логічним є третій підхід, прихильники якого визнають існування та взаємозв'язок як загальних, так і спеціальних методів для певних функцій [24; 558].
Наукове опрацювання цієї проблематики з метою усунення термінологічної неточності, яка негативно впливає як на розвиток правової доктрини, так і на процес функціонування сучасної держави, потребує аналізу теоретичних підходів щодо визначення поняття та класифікації методів реалізації функцій держави.
Можна виділити такі наукові підходи вирішення цієї проблематики. Л. Морозова зазначає, що методи - це способи, засоби та прийоми, які використовуються при функціонуванні держави. Автор зауважує, що тривалий час у теорії держави та права визнавалися тільки методи переконання і примусу. Не заперечуючи ефективності впливу цих методів на розвиток суспільних відносин і процесів, вона звертає увагу на те, що ускладнення управління суспільством потребує різноманітності методів. Зокрема, Л. Морозова називає наступні групи методів, за допомогою яких держава здійснює свої функції: 1) метод нормативного правового регулювання; 2) метод примусу, який використовується при порушенні загальнообов'язкових державних приписів; 3) метод рекомендацій, тобто орієнтація на конкретний варіант поведінки або дій, бажаних з точки зору держави, і метод заохочення, що стимулює суспільно корисну діяльність; 4) метод договірного регулювання, який в умовах демократичної держави набуває універсального значення, оскільки поширюється на сферу не тільки приватних, але і публічних інтересів; 5) методи нагляду і контролю. Держава, наприклад, ліцензує окремі види підприємницької діяльності, а також некомерційних організацій, стандартизує продукцію, роботи, послуги, видає сертифікати, що підтверджують їх якість. У виконанні функції охорони прав і свобод особи, забезпечення законності і правопорядку важливе значення має прокурорський нагляд; 6) метод інформаційного впливу на суспільство через сповіщення про прийняті державні рішення, цілеспрямованого регулювання інформаційних потоків тощо. Це непрямий метод, що формує інформаційне поле навколо окремих політичних процесів, заходів, подій, інститутів, політичних і державних діячів. Крім того, через інформаційний вплив можна як прискорити розвиток соціальних та юридичних конфліктів, так і локалізувати їх [371, с. 113-114]. В. Чиркін, у свою чергу, пропонує класифікувати методи здійснення функцій дер-
жави за таким критерієм, як «особливості прояву волі держави при реалізації її функцій». Автор вважає, що, здійснюючи свої функції, держава застосовує методи підтримки, стимулювання (заохочення), контролю і нагляду, дозволу, охорони, вимог, заборони, репресії, установчий метод, метод встановлення відповідальності, метод нейтралізму тощо [24, с. 208-214]. Використовуючи ті чи інші методи, органи держави, посадові особи застосовують різні способи адміністративного впливу, такі як: призначення або звільнення з посади, реєстрація певних дій. встановлення стандартів, квот, облік і статистика, технічні операції тощо. Хоча ця класифікація є найбільш детальною і розгорнутою, але не з усіма методами та класифікаційними критеріями можна погодитися. У поданій класифікації змішуються форми та методи здійснення функцій держави. Недостатньо обгрунтованою є позиція про виділення правових та неправових методів реалізації функцій держави.
В. Афанасьев вважає, що, здійснюючи функції, держава використовує різні методи, які можна поділяти на правові і неправові (організаційні). Серед правових методів він виокремлює такі, як: правотворчий (розробка і прийняття законів й інших нормативних актів), правозасто- совчий (державно-владна діяльність компетентних органів з реалізації норм права), правоохоронний (діяльність, спрямована на здійснення правового контролю і реалізацію юридичної відповідальності). З числа неправових методів виділяються: економічні (дотації, держзамовлення, кредитування, регулювання цін тощо), політичні (узгодження позицій різних політичних течій, міжнародні переговори тощо), ідеологічні (звернення до населення, заклики та ін.), власне організаційні (планування, програмування, контроль та ін.). До того ж акцентується увага на тому, що неправові методи часто реалізуються через правове регулювання [943, с. 285]. Ця точка зору не отримала поширення, оскільки проблема методів здійснення функцій держави в даному випадку майже ототожнюється з формами здійснення функцій держави.
У сучасній вітчизняній юридичній науці можна виділити такі напрями наукових досліджень з цієї проблематики. В. Ткаченко, підтримуючи традиційний підхід, розширює перелік методів здійснення функцій держави і виокремлює такі методи, як: законності, інформаційного впливу на суспільство, переконання, рекомендації і заохочення, примус. Зокрема, він вважає, що одним із найуніверсальнішнх методів державного керівництва суспільством є метод законності, який знаходить своє втілення в організації суспільних відносин шляхом видання і неухильного здійснення законів, інших правових актів [569, с. 83-84].
Значення методу законності полягає у виконанні функції гаранта від можливих проявів суб'єктивізму, волюнтаризму в діяльності державного механізму.
Деякі вітчизняні дослідники визначають методи для кожного виду державної діяльності. А. Олійник подає таке визначення методів здійснення функцій держави: це засоби і способи, за допомогою яких здійснюються спеціальні види діяльності держави з реалізації її функцій. Держава здійснює правотворчу, управлінську, виконавчо-розпорядчу, правоохоронну та організаційну діяльність. Методи правотворчої діяльності держави - засоби і способи підготовки, прийняття й оприлюднення законів та інших нормативно-правових актів, що забезпечують здійснення державних функцій. Управлінські методи - засоби і способи здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності у сфері реалізації функцій держави. Правоохоронні методи - засоби і способи правоохоронної діяльності відповідних державних органів. Організаційні методи - засоби і способи здійснення організаційного виду діяльності із забезпечення реалізації державних функцій (програмування, прогнозування, дослідження і т. ін.) [921, с. 133; 931, с. 40].
О. Бермічева, у свою чергу, підтримує підхід, запропонований ще в радянській юридичній літературі, і проводить розмежу вання методів реалізації функцій держави на дві групи: методи, що є загальними для реалізації всіх функцій держави (методи заохочення, переконання і примусу), та методи реалізації окремих функцій (або їх груп) [764, с. 13].
Традиційний підхід щодо методів здійснення функцій держави отримує подальше обгрунтування і в роботі В. Сухоноса. Він наголошує на тому, що методи здійснення функцій держави різноманітні. Загалом же у своїй діяльності держава використовує методи переконання, стимулювання і примусу. Примус завжди мав забезпечувати виконання правил поведінки за допомогою певних заходів (запобігання, відповідальності тощо). Автор виділяє економічні методи примусу, якими вважає методи непрямого впливу на об’єкт (високі податкові ставки тощо). Переконання є таким методом здійснення функцій, коли суб'єкт впливає на суспільну та індивідуальну свідомість, сприяє її формуванню у формі обґрунтування, пояснення, обговорення, демонстрації певного прикладу, правового виховання населення, проведення різних профілактичних заходів тощо. Саме серед економічних методів переконання автор виділяє прогнозування, планування та інвестування. Разом із цим держава широко використовує пропаганду та ідеологію з метою роз’яснення важливості поставлених перед нею завдань, пер-
спектив їх вирішення, засобів досягнення. Стимулювання — це спонукання до дій. Стимули можуть бути матеріальними та моральними [99, с. 185-186; 188]. Отже, до загальних методів реалізації функцій держави, крім методів переконання і примусу, деякі науковці відносять метод заохочення чи стимулювання [111, с. 72; 626, с. 68].
Крім вищеперерахованих, до загальних методів реалізації функцій держави окремі автори відносять поєднання централізованого керівництва з розвитком проведення ініціативи місцевих органів; способів зацікавленості працівників у реалізації державних функцій тощо [858, с. 18].
Ураховуючи складність і багатовимірність способів і прийомів реалізації функцій держави, при їх теоретичній розробці та впровадженні у практик} важливо використовувати загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Юридична наука використовує і певною мірою інтегрує притаманні іншим наукам методи: аналіз і синтез, прогнозування. порівняльний аналіз, планування, моделювання, статистичне та економіко-математичне програмування тощо.
Використовуючи вищезазначені підходи, зау важимо, що аналіз теорії методів здійснення функцій держави є неповним без вивчення досліджень цієї проблематики в науці державного управління та адміністративного права.
Теорія і практика державотворення накопичила великий арсенал методів управління, які застосовуються, по-перше, залежно від конкретної політичної, соціально-економічної ситуації; по-друге, від існуючої в конкретний період моделі взаємозв'язків між суб'єктами і об'єктами державного управління; по-третє, від мотивів і характеру впливу суб'єкта на об'єкт управління (матеріальна, владна, соціально-психологічна мотивація тощо).
Управлінська діяльність передбачає існування спеціальних методів, а відповідно - методології управління як особливого виду людської діяльності. Під методами розуміються засоби досягнення поставлених цілей. На думку7 В. Цветкова, метод управління - це спосіб реалізації його функцій, засіб впливу органу виконавчої влади на об'єкти управління [944, с. 328-329]. Подібної позиції дотримується й Д. Овсянко, який розглядає методи як спосіб практичної реалізації функцій управління шляхом впливу на свідомість, волю людей і, таким чином, на поведінку й суспільну діяльність конкретних осіб і колективів, орієнтуючи та мобілізуючи їх на досягнення поставлених цілей [945, с. 65].
Як бачимо, методи мають безпосередній зв'язок із функціями державного управління, оскільки останні здійснюються тільки за посеред- 388
ництвом відповідних методів державного управління. Функції, як зазначила І. Бачило, - визначальний чинник вибору методів їх реалізації, але це не тільки не виключає, а, більше того, передбачає творчий пошук засобів досягнення поставлених цілей [946].
У сучасній літературі методи також прийнято тлумачити як способи здійснення організуючого впливу в стосунках між суб'єктами та об'єктами управління. В. Малиновський у цьому контексті вважає, що метод державного управління - це спосіб практичної реалізації управлінських функцій шляхом організаційно-розпорядчого впливу суб'єкта управління на поведінку і суспільну діяльність керованого об'єкта з метою досягнення поставлених управлінських цілей [188, с. 365].
Прихильниками більш широкого підходу є В. Колпаков і О. Кузьменко, які вважають, що під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми та засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності. Зважаючи на це, вони дають таке визначення методів державного управління: «це різні способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу суб'єктів управління на об'єкти, які віднесені до їх ведення» [947. с. 184].
М. Шульга, в свою чергу під методом розуміє спосіб або засіб досягнення поставленої мети, а під адміністративно-правовими методами - способи або засоби впливу на діяльність підприємств, установ і організацій, посадових осіб та громадян шляхом прямого встановлення їх прав і обов'язків через систему наказів [948, с. 160]. З точки зору цього підходу прийоми організуючого впливу не входять до змісту терміна «методи державного управління».
Таким чином, зміст поняття «методи державного управління» випливає із сутності та змісту державного управління і належить до основних категорій науки державного управління.
Класифікація методів державного управління здійснюється за наступними напрямами. В. Колпаков, О. Кузьменко зауважують, що методи державного управління численні. Пояснюється це, по-перше, багатоманітністю всієї системи суб'єктів державного управління; по-друге, багатоманітністю функціонального призначення і змісту діяльності кожного із суб'єктів; по-третє, багатоманітністю об'єктів управлінського впливу. Наводячи кілька класифікацій методів різних авторів: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу (Ю. Козлов, М. Оніщук); морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно- директивні (А. Луньов); морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні (Г. Атаманчук); стимулюючого й імперативно- владного впливу (А. Васильєв); економічні, організаційно-розпорядчі і соціально-психологічні методи (І. Кузнецов); основні та комплексні (Г. Щокін), зазначимо, що є й інші підходи, за якими виділяють методи: одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо [188, с. 367]. В. Колпаков. О. Кузьменко вважають, що важливим критерієм класифікації методів управління є потреби процесу управління, якими є переконання, заохочення, примус, тому вони виокремлюють три відповідних методи державного управління [947, с. 185, 187].
Унаслідок того, що одні методи мають загальний характер, притаманний усім видам державної діяльності, всім державним органам, а інші - лише окремим із них, методи управління поділяються на загальні та спеціальні. До загальних відносять методи переконання та примусу, адміністративного та економічного впливу, нагляду та контролю, прямого та непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління. При цьому ці автори переконання та примус вважають універсальними методами [948, с. 160; 949, с. 205-209].
Поряд із цими існують й інші спеціальні методи, прийоми дослідження, що розробляються і застосовуються управлінською наукою. Значна їх частина використовується в інших науках. До спеціальних методів, які мають широке розповсюдження, належать: аналіз систем, організаційне регламентування, організаційне нормування, організаційне проектування, лінійне, квадратичне та динамічне програмування, статистика і теорія ймовірностей та ін.
Усі перераховані класифікації мають на меті розмелювати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у процесі державного управління.
Такі універсальні методи, як переконання та примус, здавна привертають увагу вчених. Взаємодоповнюючи один одного, ці методи забезпечують належну поведінку учасників управлінських відносин. Вони взаємопов’язані, мають об’єктивний характер, між ними наявна діалектична єдність, ступінь їх використання визначається рівнем розвитку суспільних відносин.
У вітчизняній правовій науці з’явилася тенденція до активізації досліджень методів реалізації функцій держави взагалі та державних органів зокрема, серед яких важливе місце посідає державний примус. Потенціал останнього суттєво змінюється в сучасних умовах переходу до моделі партнерських взаємовідносин особи і держави, модифікації функціонального призначення державних органів, визнання особи найвищою соціальною цінністю в державі, оновлення чинного законодавства, а відповідно - потребує фундаментального наукового дослідження. Сучасні наукові розробки з питань державно-правового примусу мають переважно дисертаційний та публіцистичний характер (роботи О. Бандурки, С. Ківалова, Ю. Кінаш. Т. Коломоєць, А. Комзюка. В. Ком- зюка, Р. Мельника, В. Чабана та ін.) [950-955] і розкривають зміст адміністративного примусу як різновиду державного примусу (точніше специфіку його прояву в діяльності конкретних державних органів або у певній сфері суспільних відносин). Інші види державно-правового примусу на науковому рівні досліджені фрагментарно (здебільшого питання юридичної відповідальності), тому потребують подальшого системного опрацювання.
Більшість джерел, які присвячені вивченню державно-правового примусу, не в повній мірі відповідають сучасним вимогам правової доктрини, інколи навіть містять (через відсутність єдиного, остаточно визначеного поняття) помилкове ототожнення державного примусу із суміжними поняттями, що взагалі є неприпустимим [951, с. 91; 956, с. 99-100]. Отже, сучасні доктринальні положення про державно- правовий примус не відповідають повною мірою потребам сьогодення, оскільки реальний його потенціал вийшов за межі існуючих теоретичних конструкцій.
Вищезазначене актуалізує, по-перше, аналіз нормативно-правового підґрунтя застосування державного примусу. Вивчення нормативно- правових актів, які визначають матеріально-правові засади примусових заходів, дозволяє акцентувати увагу на таких характеристиках: 1) регламентація системи понять, які відтворюють реальні взаємозв’язки явищ державного та правового життя (закріплення «понятійних рядів») [957]; 2) імперативний метод регулювання суспільних відносин; 3) субор- динаційні відносини між суб’єктом застосування примусових заходів та особою, до якої здійснюється відповідна дія, на основі принципу «влада - підпорядкування», відносно до якого суб’єкти наділені державно-владними повноваженнями, можуть визначати моделі поведінки інших осіб; 4) спрямованість на забезпечення і захист загальносуспільних, загальнодержавних інтересів [958, с. 16]. По-друге, за загальним правилом, держава виступає єдиним суб’єктом застосування примусу щодо всього суспільства. Однак, як справедливо зауважується в літературі, цей примус є не просто державним, а й правовим, оскільки саме право виступає засобом його легалізації, визначаючи відповідні засади [951, с. 92]. Відносно державної влади державно-правовий примус виступає її методом, однією із важливих складових механізму її реалізації. Примус виступає як засіб забезпечення цінностей, створює такий фактичний стан, який не виключає рішення індивіда з ланки детермінації, але ставить його у становище, що виключає вибір іншого варіанта поведінки [953, с. 24-25]. По-третє, протягом тривалого часу в юридичній літературі спостерігалося асоціювання окремими вченими державного примусу з юридичною відповідальністю та юридичними стягненнями, що, до речі, хоча і в меншому обсязі, однак все ще зустрічається і сьогодні (Д. Бахрах, О. Котельникова та ін.) [959, с. 4-6; 960, с. 158]. Обгрунтовуючи свою позицію, прихильники цього підходу виходять з єдності юридико-фактичних підстав державного примусу і юридичної відповідальності. Але аналіз нормативних засад державного примусу свідчить, що фактичне підґрунтя останнього є набагато ширшим порівняно з юридичною відповідальністю і включає не тільки правопорушення, а й діяння, які не мають ознак протиправності, екстремальні умови. Державно-правовий примус відрізняється від юридичної відповідальності, на думку Т. Коломоєць, й іншими властивостями — суб’єктом, щодо якого здійснюється відповідне застосування, метою, процесуальним режимом та ін., що в сукупності дає підстави сформулювати висновок: юридична відповідальність є лише складовою державно-правового примусу [951, с. 93]. В. Колпаков зауважує, що не є тотожними державно-правовий примус і юридичні стягнення, які є зовнішніми формами прояву юридичної відповідальності. Саме призначення юридичного стягнення ще не означає настання юридичної відповідальності. Вона як елемент державно-правового примусу має місце лише в разі виконання юридичного стягнення [961, с. 88].
Вищезазначене не тільки не заперечує, але й всіляко передбачає використання як традиційних, так і нових трактувань «державного примусу» як методу реалізації державних функцій. За загальним правилом, метод примусу є «допоміжним і використовується органами державної влади та органами місцевого самоврядування лише в тих випадках, коли метод переконання не дає бажаних результатів» [962, с. 720]. Метод примусу також «спрямований на виховання та перевиховання громадян» [24, с. 72-73]; «застосування до суб'єктів, які вчинили злочин, законних заходів покарання, перевиховання та спонукання до діяльності, спрямованої на усунення шкоди, заподіяної такою поведінкою іншим суб’єктам» [ 111, с. 72]; це «психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми» [948, с. 163]; «фізичний, психологічний або інший вплив уповноважених структур на свідомість і поведінку суб'єктів шляхом застосування до них в установленому процесуальному порядку примусових заходів, зазначених у санкціях (диспозиціях) правових норм і пов'язаних із завданням суб'єктам негативних наслідків особистого, майнового або організаційного порядку в цілях боротьби з правопорушниками та іншими небажаними наслідками, а також з метою охорони суспільної небезпеки і правопорядку » [963, с. 15]. В. Серьогіна наголошує, що метод примусу особливо важливий для охоронних правовідносин і включає в себе систему окремих методів впливу: попередження (превенція), запобігання, правовіднов- лення (засіб захисту суб'єктивних прав і обов’язків), кара, покарання (юридична відповідальність) [963, с. 7-8]. Вона вважає, що сутність примусу полягає у примусових якостях акцій, пов'язаних з впливом психічного, фізичного та іншого характеру на конкретного суб'єкта з метою змусити (навчити його) діяти відповідно до волі того, хто примушує. Підвладним особам, на яких здійснюється вплив методом примусу, воля суспільства та інших соціумів нав’язується шляхом приду шення, гальмування в них мотивів антисусггільної поведінки. Підвладний хоча і підкоряє свої дії вимогам чинних імперативних правил, але робіиь це не за матеріальними мотивами, а під зовнішнім впливом [940, с. 6-7].
Метод примусу, що застосовується державою, має ряд різновидів. У літературі розглядають абсолютний або фізичний, частковий примус. У тоталітарній державі переважає метод абсолютного, фізичного примусу, адміністративно-примусова форма життєдіяльності і господарювання [949, с. 223-232]. У правовій державі метод примусу використовується, але виключно в межах, передбачених законом. Тобто у тих випадках, коли метод переконання не дає бажаних результатів, а закон передбачає певну форму поведінки, тоді застосовується метод примусу з метою забезпечення виконання Конституції України, законів, міжнародно-правових приписів. Метод фізичного впливу викликає непримиренну реакцію людської поведінки: придушує власну волю суб'єкта і реалізує волю домінуючого, чи підлеглого, позбавляє можливості реалізувати власну волю.
Духовний примус як метод реалізації функцій держави полягає у знищенні чи підкоренні власної волі з тим, щоб реалізувати волю домінуючого.
Отже, державний примус є поняттям комплексного, об'єктивно необхідного характеру, визначеним нормами права.
У системі методів державного управління важливе місце посідає переконання як засіб правового впливу [949, с. 209-211]. Він полягає в тому, щоб суб’єкти додержувалися певних вимог внаслідок їх внутрішнього визнання, а не через підкорення велінням влади. Це означає впровадження дисциплінованості, розуміння того, що дисципліна й законність являють собою необхідну умову успішної побудови правової, незалежної, демократичної держави, а також формування свідомої звички, спрямованої на додержання правових вимог, почуття недопустимості їх порушення, потреби активно боротися із правопорушеннями.
Метод переконання - це «метод діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, засоби безпосереднього впливу на волю і поведінку громадян, забезпечення організованості, дисципліни і правопорядку в суспільстві» [964, с. 93]; це «складний і тривалий процес, який включає в себе не тільки процес морального впливу на свідомість і волю людини, але і кінцевий його результат - формування переконаності в істинності, необхідності, справедливості і цілеспрямованості норм права» [940, с. 9]; «проведення відповідної ідеологічної діяльності, у тому числі правового виховання населення, проведення різних профілактичних заходів, спрямованих на формування у населення переконання в об’єктивній обґрунтованості існуючих функцій держави та необхідності сприяння їх реалізації» [97, с. 86; 107, с. 76]; «основний, притаманний всім без винятку аспектам організаційної діяльності органів управління» [965, с. 29].
На думку М. Козюбри, метод переконання передбачає вплив на свідомість і волю людини засобами морального характеру. Унаслідок такого впливу переконаний сприймає волю переконуючого як свою власну, у нього формуються погляди, відповідні поглядам переконуючого. Ці погляди набувають форм моральних мотивів, якими людина керується у своїй діяльності.
Як відомо, переконання спрямоване на свідомість людини, основними елементами якої є знання і почуття. Знання - це раціональний елемент свідомості. Почуття (емоції, настрій) - ірраціональний елемент свідомості. У зв’язку з цим засоби впливу на елементи свідомості - не однакові. Варто зауважити, що формування знань здійснюється за допомогою раціонально-логічних конструкцій, заснованих на логічних доказах, раціональних аргументах, інших способах доведення знань, система яких є досить розвинутою і дає можливість довести до індивідів необхідну суму знань. Що ж стосується впливу на інший елемент свідомості - почуття, то у зв’язгу з тим, що це ірраціональний елемент свідомості, раціональних, логічних прийомів впливу на них майже не існує.
Останнім часом в Україні все більшого поширення набувають правові форми переконання, заходи заохочення, передбачені правом за зразкове виконання трудових, службових і громадських обов’язків. Зростаюче значення заохочень є важливим проявом посилення ролі переконання як важливого методу регулювання управлінської діяльності й життя всього суспільства [949, с. 211-223; 948, с. 162]. Така постановка питання, без сумніву, заслуговує на увагу і підтримку.
Синтезуючи результати дослідження, варто акцентувати увагу на таких положеннях. Переконання і примус являють різні способи впливу держави на поведінку людини чи групу людей.
Співвідношення переконання і примусу як методів реалізації функцій держави на різних етапах її розвитку - проблема досить складна. Це пояснюється тим, що самі поняття, зокрема переконання і примус, мають широкий і складний зміст із різними напрямами їх прояву. Характер цих понять, їх співвідношення не залишається незмінним на різних етапах розвитку держави [657, с. 63]. Методи реалізації функцій держави безперервно розвиваються і вдосконалюються відповідно до соціально-економічного розвитку держави. Роздержавлення і демонополізація економіки, запровадження ринкового механізму не звільняють державу від виконання багатогранних економічних, соціальних, гуманітарних та інших основних функцій, а, як справедливо зауважує В. Цветков, зумовлюють виконання їх в інших формах і за допомогою принципово нових методів [678, с. 13].
Важливим завданням сьогодення є те, що, визначаючи обсяг завдань, які необхідно вирішити, держава має визначити кількісну і якісну характеристики методів їх здійснення. Тобто важливим аспектом цієї діяльності є вибір методу державної діяльності [710, с. 63-64].
Доцільно визначити ті чинники, які обумовлюють вибір методів реалізації функцій держави. По-перше, методи діяльності органів держави завжди знаходяться в діалектичній єдності з її цілями. За загальним правилом, мета обумовлює специфіку використання методів, вибір методів визначає реальність досягнення поставленої мети. Тому методи вказують шляхи досягнення поставлених цілей, їх найбільш оптимальні варіанти. По-друге, метод діяльності залежить від того, до якої гілки державної влади відноситься орган держави. По-третє, вибір того чи іншого методу діяльності пов'язаний зі сферою діяльності. Так, наприклад, культурна та економічна сфери потребують здебільшого засобів непрямого, економічного впливу, у той час як у політичній сфері (національна безпека, оборона тощо) використовуються засоби прямого, адміністративного впливу (наприклад, адміністративного примусу). По-четверте, обумовленість методів територіальним масштабом діяльності органів державної влади. Це положення можна пояснити таким чином: якщо методи непрямого впливу дають позитивний результат у випадку їх застосування в регіональних чи загальнодержавних масштабах, то застосування заходів державного примусу має носити виключно адресний, дозований характер. По-п'яте, методи реалізації функцій держави детерміновані суб’єктивними факторами. Це положення стосується перш за все рівня професійності посадових осіб органів державної влади, які наділені державно-владними повноваженнями із застосування системи методів.
Отже, вищезазначені чинники мають враховуватися при виборі методів реалізації функцій держави. Однак, як констатується в юридичній літературі, при цьому не може враховуватися лише один чинник об'єктивного чи суб'єктивного характеру [710, с. 64]. Винятком є лише окремі ситуації, які передбачають жорсткий вибір конкретного методу впливу. Безумовно, цінність засобів задля досягнення конкретної мети не однакова, але держава завжди має такий арсенал засобів, який дозволяє перевести потенційні можливості у стан дієвих, реальних і досягти ефективної реалізації функцій держави.
Підсумовуючи наведену аргументацію, можна зазначити, що в науковій літературі небагато уваги приділяють методам реалізації функцій держави. Методи реалізації функцій держави - це система засобів, способів та прийомів здійснення напрямів та видів її діяльності. У методах проявляється фактичний зміст діяльності з реалізації функцій держави. При цьому вони нерозривно пов'язані з формами їх здійснення. Якщо методи характеризують внутрішню сторону діяльності з реалізації функцій держави, то форми - зовнішню. Методи - це зміст діяльності, форми - зовнішній вираз цієї діяльності. Методи - це своєрідне наповнення форм здійснення функцій держави.
Аналіз різних підходів щодо розуміння методів реалізації функцій держави дозволяє здійснити їх класифікацію за таким критерієм, як особливості прояву волі держави (владно-організуючого впливу) при здійсненні функцій держави. Вони поділяються на: загальні (загально- функціональні) методи - примус, переконання, стимулювання; спеціальні - методи, необхідні для здійснення конкретно визначеної функції держави (наприклад, для економічної функції - прогнозування, економічне програмування тощо, для екологічної - кадастровий облік, моніторинг та ін.).
Для методів реалізації функцій держави характерні певні особливості: по-перше, вони реалізуються у процесі державної діяльності; по-друге, вони є цілеспрямованим, організуючим впливом, становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колективний); по-третє, у методах реалізації функцій держави завжди міститься воля держави, у них виражаються повноваження владного характеру органів державної влади, їх посадових осіб; по-четверте, вони використовуються уповноваженими суб'єктами як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції; по-п’яте, методи мають свою форму, зовнішнє вираження.
У процесі розвитку Української держави співвідношення методів переконання і примусу не залишається незмінним. Діалектика розвитку співвідношення примусу і переконання в реалізації функцій держави, у тому числі і Української держави, така: сфера застосування переконання все більше розширюється, тоді як сфера примусу, навпаки, звужується.
Переконання - це система заходів правового й неправового характеру, які здійснюють державні та громадські органи за допомогою виховних, роз’яснювальних й заохочувальних засобів і прийомів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. Основними формами переконання є: організація державних і громадських заходів, спрямованих на розв’язання конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів, зборів тощо); виховання (економічне, правове, моральне та ін.); роз'яснення завдань державної влади (усне або через засоби масової інформації); критика роботи й поведінки окремих осіб тощо.
Переконання як метод здійснення функцій держави базується на таких закономірностях: 1) особливому психічному стані, що створюється у внутрішньому інтелектуальному полі суб'єкта; 2) підпорядкуванні суб’єкта існуючому (уявному) загальному інтересу, що відбиває виправданість, правомірність, закономірність, законність діяльності держави; 3) зіставленні поведінки суб’єкта з певним ідеалом, еталоном; зіставленні загального і протиправного; 4) наданні можливості спостерігати зміни, процеси і приклади ефективного раціонального досвіду з позиції безперечного авторитету (наприклад, авторитетом виступає практика діяльності міжнародних організацій).
Обов’язковими умовами ефективності методу переконання як методу реалізації функцій сучасної Української держави є:
1) публічність (гласність) нормотворчого процесу й доступність юридичних актів для ознайомлення і практичного застосування;
2) постійний розвиток правової культури людини в аспекті розуміння і позитивного сприйняття функціонування державно-правових інститутів;
3) створення в суспільстві через освіту, науку, літературу, мистецтво і засоби масової інформації конструктивної правової атмосфери, що підтримує установку на правомірну поведінку.
Стимулювання - це спонукання до суспільно-корисної поведінки, заохочення суб'єктів, які беруть участь або сприяють ефективному здійсненню функцій держави. Моральне заохочення - подяка, нагородження почесним знаком, присвоєння почесного звання тощо, матеріальне - грошові премії, путівки окремим особам або групі осіб тощо.
Примус виступає однією із важливих складових механізму реалізації державної влади. Державний примус - це комплексний, об'єктивно обумовлений та необхідний, визначений нормами права фізичний або психічний вплив уповноважених державних органів, їх посадових осіб (а при делегуванні відповідних повноважень - і громадських об'єднань) на свідомість та поведінку фізичних і юридичних осіб всупереч їх волі у вигляді особистих, майнових, організаційних обмежень їх прав, свобод, інтересів у випадку вчинення ними протиправних діянь з метою досягнення комплексної ретроперспективної мети (захисту особистих, суспільних чи державних інтересів).
Основними ознаками державного примусу є такі: 1) державний примус є різновидом загальносоціального примусу; 2) державний примус правозастосовчої діяльності опосередкований правом, має правовий характер, є специфічною формою; 3) за своєю психомотиваційною природою державний примус визначається конфліктом між державною волею, що виражається у праві, та індивідуальною волею осіб, які порушують правові настанови; 4) є актом зовнішнього психічного, фізичного, майнового чи організаційно-примусового впливу на свідомість, волю та поведінку суб'єкта; 5) є впливом через відповідні засоби і полягає в реальному застосуванні примусових заходів, передбачених санкціями правових норм, а також диспозиціями про примусовий зміст обов'язків; 6) підставою застосування примусових заходів виступають факти скоєння чи загрози скоєння правопорушення, а також виникнення інших небажаних для суспільства і держави аномалій з правовим змістом; 7) реалізація державного примусу здійснюється в межах правовідносин охоронного типу згідно з передбаченою законом процесуальною формою; 8) примусові заходи застосовуються з метою досягнення конкретних цілей.
Слід акцентувати увагу також на можливості застосування примусу як методу реалізації функцій держави в регулятивних відносинах, до того ж не тільки як інструменту негативного впливу, але і як засобу позитивного формування вольових настанов суб'єктів. Позитивний примус передбачає (як варіант) вплив у таких сферах, де не існує чи ще не сформована цільова спрямованість волі суб’єкта, коли відсутня будь- яка мотиваційна суб’єктивна настанова.
Позитивний примус - це система умов і ситуацій, створення практичної неможливості для суб’єкта діяти по-іншому, коли не встановлений інший порядок або відсутня альтернатива моделі поведінки. Різновидом такого примусу є «кваліфіковане мовчання законодавця», коли певна сфера суспільних відносин взагалі є не врегульованою. У даному випадку відсутність чіткого уявлення про сутність, спільні риси та розмежування негативного і позитивного примусу викликає багато практичних колізій та спірних питань.
Таким чином, примус - багатопланове і складне явище, яке характеризується різними формами прояву з притаманним йому специфічним й різнопорядковим змістом.
Перераховані вище методи здійснення функцій держави є основними. Крім них, можна виділяти й інші.
Спеціальними методами є засоби, способи та прийоми, характерні для реалізації певної, конкретної функції держави чи групи функцій. Наприклад, демократична держава, реалізуючи економічну функцію, використовує, крім загальних методів, ряд економічних прогнозів, планів, пільгових передумов, інвестування, державний судовий захист споживачів тощо.
Методи є важливою складовою процесу реалізації функцій держави, наявність прогресивних методів та їх правильне використання є передумовою ефективності процесу реалізації функцій держави.
Сьогодні однією з негативних тенденцій є відсутність чіткої, послідовної та загальнодоступної державної політики щодо системного використання методів реалізації державних функцій. Наслідком неви- рішеності цієї проблеми є внутрішньосистемна колізія здійснення функцій Української держави. Сучасна юридична наука не напрацювала комплексного підходу щодо визначення меж застосування державою конкретних методів, правил та процедур їх взаємного використання, внаслідок чого здійснення багатьох завдань відбувається у стихійних, неорганізованих формах, численні деталі цього процесу приховані, е випадковими, неочікуваними, звідси діалектика взаємозв'язку методів реалізації функцій держави в сучасних умовах має ряд негативних тенденцій. Найбільш яскраво вони виявляються в диспропорції використання методів примусу та переконання.
Подолання значної кількості існуючих негативних явищ пов'язано з актуалізацією проблеми і реальною необхідністю забезпечення державно-правовим інститутам стійкості, стабільності, ефективності існування з метою створення методики правового, легітимного здійснення державою своїх функцій в умовах формування громадянського суспільства в Україні.
У цілому можна зазначити, що питанню про форми і методи реалізації функцій держави в юридичній науці приділяється недостатньо уваги. Проте воно має найбільшу практичну значущість і пов'язано з функціонуванням органів державної влади. Форми і методи реалізації функцій держави - це різні за змістом поняття, які є близькими взаємопов'язаними категоріями, що доповнюють одна одну. До того ж вони є найдинамічнішою складовою державної діяльності.
З огляду на особливу практичну цінність і незначну наукову розробленість питання про форми і методи реалізації функцій держави має бути предметом подальшого плідного, фундаментального дослідження, яке виходить за межі цієї роботи.
Еще по теме Форми і методи реалізації функцій Української держави:
- Критерії класифікації та види функцій Української держави
- § 1. Основні принципи, форми і методи взаємовідносин держави і кооперації
- Поняття реалізації норм права та її форми
- Об’єктні функції Української держави: теоретико-правовий зміст
- 3.1. Механізм Української держави як інституціональний елемент державного ладу
- Ідеологічна функція дуалізму держави й права
- Органи Української держави: концептуальні засади системи та розвитку
- РОЗДІЛ 2 ФУНКЦІОНАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ
- РОЗДІЛ з ТЕОРЕТИКО-КОНЦЕПТУАЛЬНА МОДЕЛЬ МЕХАНІЗМУ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ
- ФОРМИ ДЕРЖАВИ
- Проголошення незалежності України та створення самостійної Української держави стало обгрунтованим і логічним продовженням тисячолітньої традиції державотворення в Україні
- Форми і методи ДРЕ