4.1.2. Адміністративні акти та їх трактування в праві різних держав

Право приймати адміністративні акти можна без перебіль­шення назвати основною особливістю діяльності органів публіч­ної адміністрації.

Юридичний термін «адміністративний акт» має дуже схоже звучанняумовахбільшостієвропейських держав:Verwaltungsakt німецькою, acto administrativeіспанською та португальською, acte administrativeфранцузькою,atto administrativeіталійсь­кою115,akt administracyjnyпольською.

Як відзначає професор Д. Галліган, «адміністративні дії мож­на розділити на дві широкі категорії: дії, пов'язані з формуван­ням політики, де наявний елемент узагальнення та дії з приводу конкретної справи людини або групи осіб, коли головною метою є вирішення справи згідно з правовими нормами»116. У першому випадку мова очевидно йде про нормативні, а в другому — пере­дусім про індивідуальні акти, які приймають органи публічної адміністрації. Це розмежування є дуже істотним для наступного правового регулювання. Нормативні акти, що приймають орга­ни публічної адміністрації, справді є продовженням політики держави і за сутністю є дуже близькими до законів, а тому про­цедура їх прийняття повинна бути регламентована окремо (її ми проаналізуємо у наступному підрозділі). Прийняття ж індивіду­альних актів адміністрації, що складає основний зміст її діяль­ності, також потребує правового регулювання, однак значною мірою іншого від того, що забезпечує адміністративне нормот- ворення.

На цьому істотному розмежуванні актів публічної адміністра­ції будуються інші трактування терміну «адміністративний акт» в державах, що належать до континентальної правової системи.

У Франції поняття адміністративного акта покриває всі акти адміністрації, що породжують правові наслідки і підлягають публічному праву, йдеться про особливо широку концепцію, яка включає також угоди117. Тобто, у цій країні аналізоване поняття застосовується як до нормативних та індивідуальних актів ор­ганів публічної адміністрації, так і адміністративних договорів (що очевидно суперечить нашому уявленню про розмежування актів та договорів). Таке широке значення поняття адміністра­тивного акта застосовується і в низці інших європейських де­ржав, що орієнтується на французьке право: Бельгії, Іспанії, Італії та Португалії118.

В доктрині та законодавстві держав, що належать до англо- американської правової системи на позначення аналізованого нами поняття використовуються також інші терміни. Напри­клад, в Акті про адміністративну процедуру 1946 року Сполу­чених Штатів Америки розрізняється «правило» (приблизно відповідає нормативному акту) та «наказ» і «ліцензія», що за змістом є актами індивідуального характеру119.

У Україні до останнього часу переважним є усталений в ра­дянській адміністративно-правовій доктрині термін «правові акти управління», а серед актів розрізняють нормативні та ін­дивідуальні. Тобто, наближеним український термін є саме до французького варіанту аналізованого нами поняття, перед­бачаючи обидві категорії актів. Що стосується самого терміна акт управління, то він, на нашу думку, не є надто коректним, адже акти органів публічної адміністрації можуть стосуватись не лише управлінських правовідносин, але й багатьох інших.

У Німеччині та країнах, що орієнтуються на її право (зокре­ма, Чехії, Польщі та Естонії) поняття «адміністративний акт» має істотно вужче значення. Відповідно до закону Федератив­ної Республіки Німеччини «Про адміністративну процедуру» адміністративним актом визнається кожне розпорядження, рі­шення або інший суверенний захід, який приймає орган влади для врегулювання окремого випадку у сфері публічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію120. Інакше кажучи, для віднесення певного діяння органу публічної адміністрації до адміністративного акта необхідно, щоб воно:

— стосувалось конкретної ситуації — тобто, адміністратив­ними актами вважаються акти індивідуального характеру;

— забезпечувало публічно-правові відносини;

— мало зовнішню правову дію (тобто, стосувалось відносин органів публічної адміністрації з іншими суб'єктами права).

Отже, за німецьким законом, не є адміністративними актами нормативні акти публічної адміністрації та акти внутрішнього спрямування в межах самої адміністрації.

До цього треба додати, що німецьке законодавство передба­чає також особливий вид адміністративних актів — загальні розпорядження. Під ними розуміють акти, спрямовані на коло осіб, що визначені або можуть бути визначені за загальними ознаками, чи які стосуються публічно-правової якості речі або її використання суспільством121. На нашу думку, такі загальні розпорядження займають проміжне місце між індивідуальними та нормативними актами за наведеними вище класифікаціями, адже стосуються окремого випадку, проте багатьох суб'єктів, яких не названо в цих розпорядженнях (наприклад, усіх влас­ників транспортних засобів на певній території). Однак за ні­мецьким законодавством загальні розпорядження вважаються одним з видів адміністративних актів.

Базоване на німецькій адміністративно-правовій доктрині поняття адміністративного акта наявне також в документах загальноєвропейського характеру. Зокрема, в Резолюції (77) 31 Комітету Міністрів Ради Європи «Про захист особи відносно актів адміністративних органів» адміністративні акти визнача­ються як будь-які індивідуальні заходи або рішення, які були прийняті під час здійснення публічної влади і які за своїм ха­рактером безпосередньо впливають на їхні права, свободи або інтереси122. Цитований документ встановлює принципи, якими повинні керуватись уряди держав — членів Ради Європи в своє­му праві та практиці прийняття адміністративних актів:

1) право бути вислуханим — у разі прийняття обтяжуючих для особи актів, вона має право на подання фактів, аргументів та доказів, а адміністративний орган зобов'язаний повідомити про зазначене право відповідну особу;

2) доступ до інформації — особа до прийняття адміністра­тивного акта має право на інформаційний запит про всі існуючі факти, що стосуються прийняття такого акта;

3) допомога та представництво — особі може надаватись до­помога або забезпечуватись представництво в адміністративній процедурі;

4) виклад мотивів — у разі прийняття обтяжуючих для осо­би актів, адміністративний орган зобов'язаний повідомити осо­би інформацію щодо мотивів, на яких ґрунтується акт;

5) зазначення засобів правового захисту — у разі прийняття обтяжуючих для особи актів, адміністративний орган повинен вказати у ньому засоби та строки правового захисту, які може використати особа123.

Як випливає із викладених принципів, адміністративні акти у правовій державі повинні враховувати інтереси приватних осіб, яких вони стосуються. З іншого боку, не треба забувати, що адміністративні акти мають забезпечувати ефективність діяль­ності публічної адміністрації, яка виконує покладені на неї за­вдання і функції.

Три з п'яти наведених принципів стосувались «обтяжуючих для особи» адміністративних актів — це відмежування частини актів базується на поширеному в європейській правовій доктрині поділі адміністративних актів за характером дії щодо особи на обтяжуючі та сприяючі. Обтяжуючі акти невигідні для при­ватної особи і означають втручання в її права чи відмову у за­доволенні прохання про надання певних привілеїв, наприклад, позбавлення водійських прав чи відхилення заяви про надання дозволу на будівництво. На противагу їм сприяючі адміністра­тивні акти надають чи підтверджують право чи юридично зна­чущу перевагу, наприклад, надання дозволу на будівництво чи навчального місця у вузі124.

З інших класифікацій адміністративних актів виділимо їх поділ за змістом регулювання у Німеччині (та інших країнах, що орієнтуються на німецьке право) на постановляючі, конста­туючі, правовстановлюючі та такі, що вирішують спір. Поста­новляючі акти наказують, забороняють, дозволяють, відмовля­ють, обмежують, скасовують (це є найпоширеніша категорія, прикладом є видача ліцензії на ведення певного виду підприєм­ницької діяльності). Констатуючі акти засвідчують певний стан (наприклад, підтвердження місця проживання). Правовстанов­люючі акти встановлюють певні правовідносини (наприклад, присвоєння статусу чиновника)125.

Законодавство зарубіжних держав визначає також вимоги до форми адміністративних актів. Зокрема, відповідно до поль­ського Кодексу адміністративного провадження рішення повин­не містити:

— найменування органу публічної адміністрації;

— дату видання;

— найменування сторони або сторін;

— посилання на правову підставу;

— вирішення;

— фактичне і юридичне обґрунтування;

— пояснення, чи може бути подано і в якому порядку апеля­цію на нього;

підпис із зазначенням імені та прізвища, а також посади службової особи, уповноваженої на видання рішення126.

На окремих елементах форми адміністративних актів та їх змісту зупинимось детальніше при розгляді процедури їх при­йняття. Завершуючи короткий огляд сутності адміністративно­го акта, наведемо також одне з його доктринальних визначень: «Адміністративним актом є юридично владне діяння органу ад­міністрації, спрямоване на виникнення конкретних, індивіду­ально визначених юридичних наслідків»127. При тому ще раз на­гадаємо: воно може бути застосоване лише щодо європейських держав, що орієнтуються на німецький досвід.