1.1.2. Теорія публічної адміністрації та її взаємодія з адміністративним правом
Окремий аналіз одного, хоча б і найважливішого для адміністративного права поняття зумовлений не лише його широким застосуванням в зарубіжній адміністративно-правовій доктрині та адміністративному законодавстві.
Вагомішою причиною є значний вплив окремої науки — теорії публічної адміністрації (яка, знову ж таки, у нас до цього часу зветься теорією державного управління) на адміністративне право. Ця наука, як уже зазначалось, має міждисциплінарний характер і науковці з різних сфер розглядають публічну адміністрацію під своїм кутом зору.Економісти вивчають публічну адміністрацію з погляду співвідношення сукупних витрат на її утримання для суспільства та результатами, які досягаються внаслідок її діяльності. Вони намагаються пропонувати способи підвищення продуктивності та ефективності, соціального ефекту адміністративної діяльності.
Соціологи розглядають публічну адміністрацію в контексті її впливу на впорядкування суспільних процесів. Саме соціологічною є концепція «ідеальної» бюрократії Макса Вебера як окремого соціального стану.
Політологи досліджують публічну адміністрацію як об'єкт впливу політичної влади, а з іншого боку можуть окреслювати і форми зворотного впливу адміністративних структур на органи, що формують політику в державі.
Психологи аналізують публічну адміністрацію як складний механізм психологічної взаємодії людей. Зокрема, вони відзначають істотний вплив характеру взаємин між публічними службовцями на ефективність адміністративної діяльності, обґрунтовують способи погодження інтересів у конфліктних ситуаціях.
Цей перелік впливу окремих наук на розвиток теорії публічної адміністрації можна продовжувати, проте навіть в такому обсязі він підтверджує дуже широкий предмет дослідження, що можна окреслити як пошук способів покращення організації та діяльності адміністративних структур. Але нас, юристів, у першу чергу цікавить, яким чином знання цієї міждисциплінарної науки впливають на галузь права, яку буде розглянуто в цьому посібнику.
Узагальнено можна стверджувати, що теорія публічної адміністрації розкриває об'єктивно існуючі закономірності у сфері адміністративної діяльності та на підставі цього формулює відповідні рекомендації, а адміністративне право перетворює ці рекомендації в діючі юридичні нормативи. Отже, попри важкість визнання цього юристами, адміністративне право виконує стосовно науки публічної адміністрації обслуговуючу функцію. Завдання адміністративного права — виразити положення науки публічної адміністрації специфічною юридичною мовою у вигляді правових норм. Тобто, можна розглядати співвідношення цих дисциплін як питання змісту та форми.
Одним з прикладів може слугувати використання в законодавстві ідеї одного з творців науки адміністрації, американського президента та професора Вудро Вільсона про те, що зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність незмінюваного адміністративного апарату. В Україні це положення закріплене, зокрема, нормою статті ЗО Закону «Про державну службу», згідно з якою зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників6.
Ціла низка тез згадуваної моделі «ідеальної бюрократії» Макса Вебера, що сьогодні здаються банальними або «само собою зрозумілими» також первинно зродились в науці публічної адміністрації і лише після того були закріплені юридичними нормами. Назвемо лише кілька з них:
— ієрархічність організації адміністративних установ;
— чітке закріплення компетенції за кожною установою та, відповідно, розмежування компетенції між установами;
— призначення цивільних службовців на основі професійної кваліфікації, отриманої освіти або за результатами іспитів;
— підконтрольність службовців та підпорядкування їх вимогам внутрішньоорганізаційної дисципліни.
Очевидно, що немає потреби доводити, що ці ідеї втілені в чинному законодавстві більшості країн.
Але тут звернемось до зворотного — ролі адміністративного права та його впливі на публічну адміністрацію. Закріплюючи в юридичних нормах певний порядок організації та діяльності публічної адміністрації, право відіграє позитивну роль, встановлюючи жорсткі рамки її функціонування. Але обмеження законом є позитивом до певної межі.
Що стосується адміністративної діяльності, то її юридична зарегульованість може спричинити (і спричиняє у багатьох випадках) негнучкість публічної адміністрації в постійно змінюваних суспільних відносинах, і, як наслідок, зниження її ефективності. До цього може додаватись суто формальне застосування правових норм чиновниками, в результаті чого страждають інтереси приватних осіб, та, відповідно, не задовольняються публічні інтереси. Для уникнення цієї ситуації виходом останнім часом в зарубіжних країнах існує зворотна тенденція, яку експерти окреслюють як «вислизання публічної адміністрації з-під контролю традиційного адміністративного права... це не означає порушення чиновниками закону, але йдеться про пошук інших, більш результативних форм виконання публічних завдань»7.
Такий стан, на жаль, ще не є характерним для України. У національній системі права, наприклад, адміністративно-процесуальне право до цього часу знаходиться на етапі становлення. Адміністративне ж право загалом, починаючи приблизно з 1998 року (коли було розроблено Концепцію реформи адміністративного права України) перебуває в стані перманентного реформування та переосмислення базових категорій. Чималим досягненням видаються кардинальні зміни в адміністративно-правовій доктрині останнього часу, проте вони повинні знайти своє чітке відображення в чинних нормативно-правових актах та практиці адміністративно-правових відносин.
Закінчуючи короткий огляд співвідношення теорії публічної адміністрації та адміністративного права, відзначимо що за всіх умов перша із названих наук справляє істотний вплив на більшість адміністративно-правових інститутів. Істотним винятком є, щоправда, різні види зовнішнього контролю за публічною адміністрацією, проте й тут існують взаємозалежності.
З іншого боку, без адміністративного права публічна адміністрація будь-якої країни просто не може нормально функціонувати. Як відзначає російський професор українського походження Г. В. Атаманчук, «правові аспекти управління принципові для практики управління, оскільки їх незнання (або ігнорування) часто перетворює управлінські рішення та дії в нікчемні»8. З цією тезою перейдемо до безпосереднього розгляду основ зарубіжної доктрини адміністративного права.
Еще по теме 1.1.2. Теорія публічної адміністрації та її взаємодія з адміністративним правом:
- 4.2. Процедури діяльності публічної адміністрації 4.2.1. Історичний розвиток правового регулювання адміністративних процедур та кодифікаційні моделі
- 4.1. Форми діяльності публічної адміністрації
- 2.1. Система органів публічної адміністрації
- 2.2. Повноваження глав держав щодо публічної адміністрації
- 2.5. Регіональні та місцеві адміністративні структури 2.5.1. Системи організації публічної адміністрації в реґіонах та на місцях
- РОЗДІЛ IV ДІЯЛЬНІСТЬ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
- 4.2. Взаємодія вітчизняного процесуального права з міжнародним правом
- 1.2. Адміністративне право у правових системах сучасності 1.2.1. Історія формування адміністративного права у зарубіжних країнах
- 8. Кардиналістська теорія корисності та ординалістська теорія поведінки споживача.
- 2.5.3. Органи самоврядної адміністрації
- 1.2.6. Принципи адміністративного права
- Взаємодія міжнародних і національних правових систем
- § 35. Ввиду столь сильно бьющаго въ глаза противорѣчія между теоріей Маркса и опровергающей ее дѣйствительностью современной экономической жизни,—слѣдуетъ задаться вопросомъ:какииъ образомъ такой великій умъ могъ построить такую ложную съ перваго же взгляда теорію.
- 4.2.3. Підстави та процедури прийняття нормативних актів адміністрації
- 3.4.4. Припинення публічної служби
- 4.1.4. Адміністративний розсуд