Преодоление пробелов посредством установления порядка реализации правовых норм.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда в деле по жалобе гражданина Б.А. Кехмана стал пункт 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно положениям рассматриваемого пункта «прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством».

Суд, таким образом, устанавливает порядок применения оспариваемой нормы - только в совокупности с иными нормами федеральных законов, которые устанавливают основания ограничения прав граждан получать информацию. Только при соблюдении данного порядка может быть обеспечено соответствие нормы Конституции^[419].

Конституционный Суд в данном случае не устраняет пробел - не устанавливает случаи и порядок предоставления сведений прокурором и следователем, а преодолевает его. Таким образом, порядок реализации пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», установленный Конституционным Судом, позволяет избежать нарушений прав и свобод граждан. Тем не менее, потребность в правовом регулировании оставалась вплоть до внесения изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в 2013 году. Таким образом, порядок применения рассматриваемой нормы, установленный Конституционным Судом, действовал в течение 13 лет.

Данный подход нашел отражение также в Постановлении Уставного суда Челябинской области от 27 февраля 2014 года № 001/14-П. Рассматривая нормы Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, Уставный суд выявил, что положения этого Порядка, «определяя круг объектов, демонтаж которых возможен во внесудебном

порядке, не содержат признаков, позволяющих отнести такие объекты» к категории движимых либо недвижимых вещей. Анализируя нормы федерального законодательства, Суд приходит к выводу о возможности применения норм оспариваемого порядка только «во взаимосвязи с положениями федерального законодательства, в связи с чем не подлежат применению в отношении таких незаконно размещенных стационарных объектов, которые могут быть отнесены к недвижимости» .^[420]

Кроме того, Уставный суд Челябинской области установил, что нормы оспариваемого Порядка не позволяют четко определить признаки незаконного размещения объекта, выступающего основанием для его демонтажа.

Посредством анализа практики органов конституционной юстиции в Российской Федерации удалось выделить следующие способы устранения либо преодоления законодательных пробелов данными органами: выявление истинного конституционно-правового смысла нормы, использование приемов аналогии права и закона, установление правового регулирования до принятия соответствующего нормативного акта законодателем, указание на необходимость прямого применения основного закона или норм международного права, установление порядка реализации существующих правовых норм. При этом выделенный перечень способов не является и не может быть исчерпывающим.

Анализ практики органов конституционной юстиции в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы об используемых судами способах преодоления или восполнения пробелов в праве.

Во-первых, следует отметить, что описанные выше действия органов конституционной юстиции представляют собой реакцию этих органов на обнаруженный (могущий возникнуть) в ходе рассмотрения конкретного дела законодательный пробел. B связи с тем, что с пробелами в праве сталкиваются и иные органы правосудия и отказ в осуществлении правосудия по причине наличия пробела в праве невозможен, некоторые варианты действий, используемых при обнаружении пробела, доступны как судам общей юрисдикции и арбитражным судам, так и конституционным судам. Так, например, все судебные органы в ходе осуществления правосудия вправе и обязаны напрямую применять положения Конституции Российской Федерации, а также конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Данные акты действуют непосредственно на всей территории Российской Федерации или на территории соответствующего субъекта, в связи с чем судьи управомочены применять положения этих актов напрямую. Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (уставные) суды субъектов, указывая в своих решениях на необходимость непосредственного применения положений основного закона, адаптируют конституционные нормы к конкретным обстоятельствам и очерчивают модель правоприменения для иных судов. To же можно сказать и об указании на применение норм международного права.

Во-вторых, напомним, что вариантами реакции судебного органа на пробел в праве согласно законодательству Российской Федерации является применение аналогии закона или аналогии права либо же приостановление производства по делу и обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в случае, если суд приходит к выводу о несоответствии пробельной нормы Конституции. B первой главе данной работы уже был сделан вывод, согласно которому применение аналогии права или закона судами не заполняет лакуну, а создает «норму» для однократного применения, потребность в правовом регулировании при этом сохраняется. Если же аналогия была применена органом конституционной юстиции, последствия использования такого приема значительно отличаются. Ввиду общеобязательности решений конституционных судов предписание такого суда использовать аналогию закона или права приобретает характер нормы, рассчитанной на неоднократное применение, в связи с чем можно говорить об устранении законодательных пробелов посредством использования данного способа.

В-третьих, в отличие от рассмотренных выше способов реакции на обнаруженный пробел в праве (непосредственное применение конституции и применение аналогии права или закона) три оставшихся способа (выявление истинного конституционно-правового смысла нормы, установление правового регулирования до принятия соответствующего нормативного акта законодателем и установление порядка реализации существующих правовых норм) присущи только практике органов конституционной юстиции. Выявление истинного конституционно-правового смысла нормы является исключительным полномочием органов конституционной юстиции, которые вправе осуществлять официальное толкование основного закона либо толковать применимые нормы в ходе рассмотрения конкретного дела. K сожалению, практика толкования конституционных норм, а также оценка такой практики в юридической научной литературе не являются однозначными, ведь деятельность по толкованию норм не может порождать новых нормативных предписаний. Однако, как отмечает A.H. Кокотов, «конституционные (уставные) нормы настолько абстрактны, что их конкретизация невозможна без введения между ними и конкретными правоприменительными случаями промежуточных нормативных положений».^[422] B связи с этим в отдельных случаях конституционные суды расширяют или конкретизируют содержание толкуемых норм настолько, что отрицать создание ими новых норм права становится невозможным.^[423] Формально-юридически выявление истинного конституционно-правового смысла норм не может быть отнесено к способам устранения пробелов в праве, однако фактически таким способом является.

Нельзя однозначно оценить и такой вариант действий суда как установление правового регулирования до принятия соответствующей нормы законодателем. Представляется, что такое уже явное нормотворчество вытекает из необходимости обеспечивать защиту прав человека и гражданина и их беспрепятственную реализацию. Рассматривая основания деятельности органов конституционной юстиции по выявлению пробелов, мы установили, что необходимость восполнить пробел обусловлена целями и задачами конституционной юстиции. Ввиду длительности законодательного процесса отсутствие правового регулирования может растянуться на долгий срок, что приведет к нарушениям прав граждан и в правовом государстве недопустимо. B связи с этим суд обязан в отдельных случаях обозначить, как регулируются те или иные общественные отношения.

Устанавливая порядок реализации определенных норм, суд, напротив, не занимается нормотворчеством, а преодолевает пробел, создавая образец правоприменения для иных правоприменительных органов. Данный способ может быть рассмотрен как действие по устранению пробела в праве только в том случае, если в течение длительного срока законодатель не восполнит пробел, на который указал ему конституционный суд, и правоприменители буду продолжать использовать образец правоприменения, установленный конституционным судом.

Обобщая анализ практики органов конституционной юстиции в рассматриваемой сфере, хотелось бы также сделать выводы относительно деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по преодолению и устранению законодательных пробелов.

Во-первых, как уже было отмечено в первом параграфе настоящей главы, говорить о единообразной практике конституционных (уставных) судов субъектов в сфере выявления, преодоления и устранения пробелов не представляется возможным. Едва ли можно засвидетельствовать единые подходы к определению критериев допустимости обращения в случае, если в нем поднимается вопрос о пробельности нормы, не говоря уже об использовании единообразных способов преодоления или устранения выявленного пробела. Представляется, что органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации подходят к вопросу о рассмотрении или о возможности рассмотрения пробела более осторожно, чем Конституционный Суд Российской Федерации, ввиду особенностей взаимоотношений между различными ветвями власти в субъекте, ввиду «молодости» отдельных конституционных (уставных) судов и по

427

другим причинам. Данная осторожность выражается в нежелании вторгаться в компетенцию правотворческих органов, законодателя, что нередко отмечается судами в отказных определениях. B связи с этим объемы практики конституционных (уставных) судов субъектов в рассматриваемой сфере значительно меньше в сравнении с объемами практики Конституционного Суда Российской Федерации.

Во-вторых, говоря о способах преодоления и устранения законодательных пробелов, следует повториться, что исчерпывающего перечня таких способов нет, что, на наш взгляд, является положительным моментом и расширяет возможности судов в деле защиты конституционной законности. Однако в ходе анализа практики конституционных (уставных) судов субъектов иных способов, помимо выявленных в практике Конституционного Суда Российской Федерации, обнаружено не было.

Органы конституционной юстиции субъектов достаточно активно используют такой способ устранения законодательных пробелов, как выявление истинного конституционно-правового смысла рассматриваемой нормы, при этом в отдельных решениях даже указывается на возможность устранения пробелов ^[424] посредством толкования,^[425] что на наш взгляд, довольно смело. Примеры использования такого способа можно найти в упомянутом выше Постановлении Конституционного Суда Республики Адыгея от 11 июля 2002 года № 7-П, а также в Постановлении Конституционного суда Республики Татарстан от 12 октября 2005 года № 17-П.

Также нередко суды устанавливают временное правовое регулирование вплоть до принятия соответствующего нормативного правового акта. Ha наш взгляд, можно отметить тенденцию, согласно которой использование данного способа более характерно для конституционных судов республик в составе Российской Федерации, а не уставных судов соответствующих субъектов. Так, примеры подобных предписаний можно найти в практике Конституционного Суда Республики Карелия, Республики Адыгея, Республики Тыва.

B отдельных случаях конституционные (уставные) суды обращаются к правоприменителям с предписанием о непосредственном использовании норм конституции (устава) субъекта.

Кроме того, в отдельных случаях, выявляя пробел в правовом регулировании, суды указывают правоприменителю на необходимость непосредственного применения норм федеральных законов.^[426] Данная позиция представляется нам некорректной. B силу прямого указания Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Более того, в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует федеральный закон. Федеральное законодательство и законодательство соответствующего субъекта

Российской Федерации составляют единую систему, и нормы законов разных уровней должны применяться в системной взаимосвязи. Ha наш взгляд, при наличии нормы федерального закона, регулирующей спорный вопрос, в принципе нельзя говорить о наличии пробела, так как системное толкование норм, осуществляемое в ходе выявления пробела в праве, предполагает обращение в том числе к законодательству федерального уровня. И если в случае с применением Конституции Российской Федерации или основного закона субъекта указание на такое применение не является лишним с учетом реалий правоприменительной практики, то в случае с применением норм федеральных законов такое указание, на наш взгляд, излишне.

Отмеченное выше бросает тень сомнения и на такой способ преодоления законодательных пробелов, как установление порядка реализации отдельных норм в тех случаях, когда суды указывают на реализацию норм в совокупности с нормами федерального законодательства.

Что касается такого способа устранения пробелов как обращение к приемам аналогии закона и аналогии права, следует отметить, что решений, в которых судами использовался бы данный способ, в ходе исследования не выявлено (что, безусловно, не позволяет сделать вывод об их полном отсутствии). Ha наш взгляд, неиспользование или редкое использование такого способа обусловлено, в том числе спецификой законодательства субъектов Российской Федерации, которые осуществляют правовое регулирование по подавляющему большинству вопросов фактически в границах, установленных законодательством Российской Федерации. Bo многих случаях федеральные законы предоставляют субъектам Российской Федерации возможность урегулировать отдельно взятые вопросы в конкретной сфере, что не позволяет в итоге говорить о формировании на уровне субъектов Российской Федерации такой системы законодательства, которая бы позволяла использовать отдельные нормы для регулирования сходных правоотношений.