<<
>>

§ 2. Особенности выявления, преодоления и устранения законодательных пробелов в ходе реализации отдельных полномочий органов конституционной юстиции в Российской Федерации

Исходя из того, что выявление законодательных пробелов происходит в ходе осуществления органами конституционной юстиции различных полномочий, а также из того, что цели, задачи и функции этих органов обуславливают их деятельность по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов, рассмотрим особенности деятельности по выявлению пробелов в ходе реализации отдельных полномочий конституционных (уставных) судов в Российской Федерации.

Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации закреплены в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», конституциях (уставах), а также законах субъектов Российской Федерации. Перечень полномочий судов различных субъектов не одинаков.

B настоящей работе мы рассмотрим наиболее распространенные или типичные для большинства конституционных (уставных) судов полномочия, к коим относятся: толкование конституции (устава), проверка на соответствие конституции (уставу) нормативных правовых актов органов государственной власти, а также муниципальных нормативных правовых актов, в том числе примененных или подлежащих применению в конкретном деле по жалобам граждан и по запросам судов, проверка на соответствие конституции (уставу) международных договоров Российской Федерации и соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов, а также договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и между органами государственной власти субъекта Российской

Федерации и органами государственной власти Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между органами государственной власти различных уровней и между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

B первую очередь хотелось бы проанализировать деятельность органов конституционной юстиции по выявлению и устранению законодательных пробелов в ходе реализации полномочия по толкованию конституции (устава), ведь толкование конституционных (уставных) норм, а также иных норм права осуществляется судами не только в ходе реализации специального полномочия, но и при рассмотрении иных дел, связанных с проверкой конституционности положений отдельных нормативных правовых актов (так называемое казуальное толкование). Ввиду того, что некоторые выводы о результатах толкования норм права органами конституционной юстиции в связи с выявлением законодательных пробелов справедливы как для официального толкования конституции (устава), так и для казуального, уместно начать анализ именно с этого полномочия конституционных (уставных) судов.

Первый вопрос, возникающий при анализе данного полномочия в контексте темы настоящей работы, касается возможности наличия пробелов в Конституции Российской Федерации, а также в конституциях (уставах) субъектов РФ. По словам H.C. Бондаря, «Конституция - особый правовой акт не только с точки зрения юридической силы, но и по своей внутренней форме, которая является отражением логики, последовательности, полноты и в этом смысле беспробельности, системности конституционного регулирования общественных отношений».[351] Как отмечает A.H.

Кокотов, «все нормативное пространство государства предстает как конкретизация конституционных норм».[352]

Идея о беспробельности конституционного регулирования была высказана и другими учеными[353] и не может быть названа безосновательной. Конституция Российской Федерации не призвана устанавливать конкретное, детальное регулирование общественных отношений, а направлена на установление основ

357

правового регулирования, общих принципов, смысла законодательства. Как было указано в первой главе настоящей работы, именно конституционное регулирование в связи с этим может стать мерилом необходимости или возможности, допустимости правового регулирования тех или иных общественных отношений. Общеправовые принципы, закрепленные в Конституции, определяют содержание и смысл действующего законодательства и могут стать неисчерпаемым ресурсом для его пополнения.

Несколько иначе дело обстоит с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, которые хоть и являются так же, как Конституция Российской Федерации, учредительными актами, но, тем не менее, должны соответствовать ряду требований, предусмотренных федеральной Конституцией и федеральным законодательством. Отсутствие в конституции (уставе) субъекта решения вопроса, который в соответствии с федеральным законом должен найти в ней отражение, безусловно, является законодательным пробелом.

Тезис о беспробельности Конституции Российской Федерации приводит K выводу о невозможности выявления пробела в праве в ходе осуществления толкования основного закона. Однако практика, в частности, Конституционного Суда Российской Федерации показывает, что отдельные конституционные положения все же нуждаются в такой конкретизации, которая впоследствии может быть охарактеризована как дополнение нормативных положений, содержащихся в Конституции. Конституция Российской Федерации наряду с нормами-принципами, программными нормами содержит также нормы, непосредственно регулирующие определенные отношения и не требующие раскрытия в отраслевом законодательстве. Такими, например, являются нормы, регулирующие законодательный процесс или порядок назначения председателя Правительства Российской Федерации. Ha наш взгляд, в том случае, если норма, по своей сути достаточно конкретна, однако при этом содержит некоторую степень неопределенности, допустимо говорить о возможности выявления пробела в такой норме.

Более того, утверждение о беспробельности Конституции не исключает возможности признания пробельности конституционного правопонимания. Данный подход основан на учении школы естественного права, в рамках которой судье предоставляется возможность провозглашать существующее право, выявлять заложенный в нем смысл, даже если он скрыт за буквой закона.

Примерами случаев выявления пробелов в конституционных положениях

359

могут стать дела о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации

о і ^rI 360

или о толковании части 2 статьи 137.

Порядок изменения положений Конституции Российской Федерации, ставший предметом анализа Конституционного Суда в указанных делах, достаточно подробно урегулирован в ее главе 9. При этом неопределенность в понимании порядка реализации предусмотренной Конституцией процедуры все же оставалась, причем неопределенность касалась вполне конкретных вопросов, таких как форма акта, которым могут быть внесены изменения в отдельные главы Конституции. Ни в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации», ни в Постановлении от 28 ноября 1995 года № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» Конституционный Суд не констатировал наличие пробела в праве, однако [354] [355] [356] [357]

посредством толкования ко нституционных положений все же установил конкретные положения, которые обладают нормативной новизной.

Даже если презюмировать возможность выявления пробелов в праве в тексте основного закона, сама природа деятельности по толкованию нормативных предписаний приводит к выводу об отрицании возможности устранения пробела в ходе такой деятельности. B первой главе данной работы уже было отмечено, что основной целью деятельности по толкованию норм права является раскрытие истинного содержания толкуемых норм, а не создание новых нормативных предписаний.[358] Такой позиции придерживается как Конституционный Суд Российской Федерации,[359] так и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.[360] Если же суды не могут создавать новых нормативных предписаний в ходе толкования, тогда нельзя говорить и об устранении пробела - деятельности компетентных органов, заключающейся в создании или дополнении нормативных предписаний с целью урегулирования не опосредованных законодательством общественных отношений правового характера.

Данное категоричное утверждение, однако, требует следующих поправок. Во-первых, в предыдущей главе настоящей работы автором были обозначены виды законодательных пробелов, в частности, особый вид «мнимых» пробелов, существующих наряду с «настоящими», а также пробелы, преодоление или устранение которых возможно в ходе правоприменительной деятельности. Именно мнимые пробелы могут быть устранены в ходе правоприменительной деятельности, в том числе в ходе толкования норм основного закона. Однако устранением пробела в полном смысле этого слова такую деятельность, по нашему мнению, назвать нельзя. Говорить о существовании мнимого пробела можно тогда, когда пробел существует по мнению субъекта, обращающегося, к примеру, с запросом о толковании Конституции, но в ходе толкования конституционных положений Суд раскрывает истинный смысл действующих норм и снимает гипотезу о наличии пробела.

Например, обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации констатировала неясность в вопросе о том, какая из палат Федерального Собрания направляет Президенту Российской Федерации принятый федеральный закон. Данный вопрос, действительно, напрямую не урегулирован нормами Конституции, в связи с чем, на наш взгляд, уместно говорить о наличии пробела (о гипотезе о наличии пробела). Конституционный Суд установил, что «логика законодательного процесса, представляющего собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников ... предполагают, что принятый федеральный закон должен направляться главе государства для подписания и обнародования той палатой Федерального Собрания, в которой завершается процедура принятия федерального закона».[361]

B данном случае Суд вывел искомое правоположение из общего характера регулируемых отношений, не создавая новых нормативных предписаний, и тем самым «устранил» пробел или, что, на наш взгляд, более корректно - снял вопрос о наличии пробела.

Тем не менее, далеко не всегда органам конституционной юстиции удается извлечь искомый смысл норм, не создавая при этом новых нормативных предписаний, в связи с чем вторая ремарка, по сути опровергающая тезис о невозможности устранения пробелов конституционньши (уставньши) судами, касается особенностей интерпретационной деятельности этих судов и ее последствий.

B ходе деятельности по толкованию конституционньк положений органы конституционной юстиции придают рассматриваемым нормам новое звучание, в отдельных случаях видоизменяя их или дополняя новыми нормативными положениями.[362] Такая деятельность носит характер интерпретационного правотворчества, обладающего рядом особенностей в сравнении с «первичным» правотворчеством.[363]

H.M. Марченко в числе особенностей судебного правотворчества отмечает, во-первых, его тесную связь с осуществлением правосудия, правоприменительной деятельности, следовательно, деятельности, осуществляемой «в рамках закона и на основе закона»; во-вторых, связь данного вида правотворчества с толкованием действующих норм права.[364] Как указывает ученый, судьи в отличие от законодателя не обладают собственной волей при установлении нормативных предписаний, такие предписания выводятся из существующих норм и принципов и не могут противоречить действующим законам и в особенности конституционным положениям.[365] Хотелось бы отметить, что в этом плане судебное правотворчество куда более «безопасно» и защищено от произвольного установления норм права.[366]

O возможности создания нормативных предписаний в ходе толкования конституционных норм, а значит о возможности устранения пробелов в наличном конституционном, в том числе официальном, правопонимании посредством толкования, свидетельствует практика Конституционного Суда Российской Федерации, а также в отдельштх случаях позиция федерального законодателя относительно такой практики.

B уже упомянутом Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» Суд на основе анализа установленного в Конституции Российской Федерации порядка внесения изменений в ее главы 3 - 8 постановил, что «положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке». Следует отметить, что при этом Суд указал на возможность федерального законодателя уточнить, урегулировать более детально порядок внесения поправок в Конституцию. Однако законодатель фактически воспроизвел впоследствии норму, появившуюся в Постановлении

370

Конституционного Суда, что указывает на восприятие Федеральным Собранием нормативного содержания правовой позиции Конституционного Суда.

Нормативное содержание решений органов конституционной юстиции о толковании норм основного закона основывается также на юридической силе таких решений. Так, толкование Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий,

371

учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. B законах отдельных субъектов Российской Федерации акты конституционных

372

(уставных) судов о толковании отнесены к числу нормативных правовых актов. По мнению Т.Я. Хабриевой, в акте толкования закрепляется «прецедент [367] [368] [369]

толкования» нормы, a H.B. Витрук приравнивает юридическую силу решений Конституционного Суда Российской Федерации к юридической силе самой

374

Конституции.

Bce вышеизложенное позволяет заключить, что в ходе осуществления полномочия по толкованию норм основного закона органы конституционной юстиции могут выявлять пробелы в праве, а также посредством толкования либо снимать вопрос о наличии пробела, либо конкретизировать, дополнять норму настолько, что не только мнимый, но и настоящий пробел оказывается устраненным. Следует отметить, что в ходе осуществления данного полномочия суды едва ли могут констатировать наличие пробела, так как такая констатация требует от суда отказа от дальнейшего рассмотрения дела, ведь иное означало бы явный выход за пределы компетенции суда.

Несколько большей дискрецией в вопросах установления и устранения законодательных пробелов обладают органы конституционной юстиции при осуществлении абстрактного и конкретного последующего нормоконтроля, то есть при рассмотрении дел о соответствии конституции (уставу) нормативных правовых актов по запросам органов государственной власти, а также по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод и запросам судов.

Безусловно, возможности судов по выявлению пробелов в ходе абстрактного нормоконтроля несколько шире, чем в ходе осуществления конкретного нормоконтроля, ведь последний предполагает проверку оспариваемой нормы только в той части, в какой она была применена или подлежит применению в деле. Однако механизм деятельности судов по выявлению и установлению законодательных пробелов при осуществлении обоих видов контроля схож.

B ходе конституционного судопроизводства суд в отдельных случаях может воспользоваться рассмотренным выше способом устранения пробела, выявив [370] [371]

конституционно-правовой смысл рассматриваемой нормы. Выявленный судом смысл нормы становится обязательным для всех органов власти, и данная норма уже не может быть применена в отрыве от выявленного судом смысла.[372] B таких случаях можно, как было отмечено выше, говорить либо о снятии вопроса о наличии пробела, либо об устранении пробела посредством дополнения нормативного предписания в ходе толкования. Примером может служить ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации, предметом рассмотрения в которых являлась статья 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

B определениях от 12 апреля 2005 года № 113-0 по жалобе гражданина А.И. Маслова, от 12 мая 2005 года № 145-0 по жалобе гражданина Н.И. Андреева, а также от 4 апреля 2006 года № 113-0 по жалобе гражданина B.A. Овчинникова Суд определил, что «часть 3 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предполагает обязанность суда надзорной инстанции известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о факте подачи надзорной жалобы потерпевшим, а также предоставить возможность ознакомиться с жалобой и привести свои возражения на нее».[373] Однако установленная Конституционным Судом обязанность суда надзорной инстанции не нашла непосредственного отражения в рассматриваемой норме Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, до выявления Судом конституционно-правового смысла данной нормы можно было говорить о пробеле или, по крайне мере, о неопределенности в правовом регулировании рассматриваемого вопроса. Однако толкование, данное Конституционным Судом, снимает подобную неопределенность.

Тем не менее, не во всех случаях выявление истинного смысла нормативных предписаний позволяет ликвидировать пробельность в правовом регулировании. B случае если при толковании нормы всё же не обнаруживается «необходимый фрагмент правового регулирования»,[374] [375] суд может констатировать наличие пробела. Обращаясь к классификации законодательных пробелов, отметим, что указанный способ устранения пробела может применяться в случае выявления мнимого пробела, а также пробела, выражающегося в частичной неурегулированности отношений.

Пробелы, обнаруживаемые органами конституционной юстиции при рассмотрении норм права, конституционность которых оспаривается, могут находиться в системной связи с рассматриваемыми нормами и, следовательно, влиять на конституционность нормы либо вне связи с такими нормами. Bo втором случае суд обнаруживает пробел «попутно», в ходе рассмотрения комплекса нормативных актов, регулирующих общественные отношения, анализ которых проводится судом.

Так, например, Конституционный Суд Республики Дагестан, проверяя конституционность нормы Закона Республики Дагестан «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», пришел к выводу о несоответствии рассматриваемой нормы Конституции Республики Дагестан в той мере, в какой данной нормой не предусмотрено право медицинских работников-пенсионеров, проживающих и проработавших в

378

сельской местности не менее 10 лет, на получение мер социальной поддержки.

B данном случае обнаруженный пробел в законодательстве был рассмотрен в системной связи с нормой Закона, конституционность которой оспаривалась, и повлиял на признание этой нормы не соответствующей Конституции.

Иная ситуация сложилась при рассмотрении Конституционным судом Республики Caxa (Якутия) пункта 1 Постановления Городского собрания депутатов города Якутска «О норме предоставления и учетной норме площади жилого помещения». Предметом рассмотрения Конституционного суда по данному делу явилось положение указанного Постановления об установлении нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма. Заявитель полагал, что норма предоставления в размере 12 квадратных метров ограничивает конституционное право граждан на жилье. Конституционный суд Республики Caxa (Якутия) постановил, что установление такой нормы не нарушает конституционные права граждан, однако в ходе рассмотрения дела установил, что правила оплаты жилых помещений при улучшении жилищных условий малоимущих граждан в городе Якутске «не адаптированы и не систематизированы», в частности отсутствует положение «о порядке предоставления дополнительной площади, превышающей минимальный размер предоставления малоимущему гражданину, нуждающемуся в жилом помещении, который не в состоянии приобрести ее даже за доступную плату».[376] Суд также указал законодателю на необходимость восполнения обнаруженного пробела.

Приведенный пример иллюстрирует случай обнаружения пробела в ходе рассмотрения комплекса нормативных актов, регулирующих общественные отношения, анализ которых проводится судом.

B случае обнаружения пробела Конституционный Суд Российской Федерации, как правило, констатирует отсутствие норм, регулирующих то или иное правоотношение. При этом Суд не обязательно прямо утверждает, что наличествует пробел в законодательстве.

Например, в Постановлении от 10 июля 2007 года № 9-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» Суд констатировал, что «федеральный законодатель не предусмотрел достаточные гарантии обеспечения прав застрахованных лиц на случай неуплаты страхователем страховых взносов или уплаты их не в полном объеме», а также, «предусмотрев субсидиарную ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами, не конкретизировал условия и порядок наступления такой ответственности».[377] Таким образом, Суд дважды указал законодателю на отсутствие правового регулирования. Причем отсутствие правового регулирования в данном случае повлекло признание норм федерального закона не соответствующими Конституции.

Иной подход сложился в практике конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Данные судебные органы, как правило, прямо указывают на наличие пробела, используя именно этот термин.[378]

Ввиду отсутствия закрепленного expressis verbis полномочия проводить оценку конституционности пробелов суды проверяют конкретные нормы правового акта, рассматривая их «в нормативном единстве с другими его положениями и иными правовыми актами»,[379] а следовательно, с учетом выявленных пробелов.

Как указал Конституционный Суд Республики Дагестан в уже упомянутом выше Постановлении от 10 декабря 2013 года № 4-П, проверяя по жалобам граждан конституционность нормативных правовых актов, примененных в конкретном деле и затрагивающих конституционные права заявителя, Конституционный Суд Республики Дагестан принимает постановление исходя из их места в системе правовых норм. Предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Дагестан по данному делу явились взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 3 Закона Республики Дагестан «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа» и абзаца третьего пункта 15 Порядка осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, в той мере, в какой ими не предусмотрены меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг медицинским работникам-пенсионерам, проживающим и проработавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет.[380]

<< | >>
Источник: КУЗНЕЦОВА ЕВГЕНИЯ ВИКТОРОВНА. ВЫЯВЛЕНИЕ, ПРЕОДОЛЕНИЕ И УСТРАНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРОБЕЛОВ ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ B РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2015

Еще по теме § 2. Особенности выявления, преодоления и устранения законодательных пробелов в ходе реализации отдельных полномочий органов конституционной юстиции в Российской Федерации:

  1. § 1. Конституционно-правовые основы деятельности органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  2. Глава 2. Деятельность органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  3. КУЗНЕЦОВА ЕВГЕНИЯ ВИКТОРОВНА.. ВЫЯВЛЕНИЕ, ПРЕОДОЛЕНИЕ И УСТРАНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРОБЕЛОВ ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ B РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2015, 2015
  4. § 3. Основные способы преодоления и устранения законодательных пробелов органами конституционной юстиции в Российской Федерации
  5. § 3. Выявление законодательных пробелов и основные способы их преодоления и устранения в Российской Федерации
  6. § 5. Предписания органов конституционной юстиции по устранению законодательных пробелов
  7. § 4. Деятельность органов конституционной юстиции в Российской Федерации по минимизации возникновения законодательных пробелов
  8. § 4. Устранение законодательных пробелов судебными органами в Российской Федерации
  9. Глава 1. Теоретические основы выявления, преодоления и устранения законодательных пробелов
  10. Устранение пробелов посредством выявления истинного конституционно-правового смысла нормы.
  11. Статья 13. Общие полномочия Правительства Российской Федерации Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;
  12. Глава 1. Конституционно-правовые и теоретические основы осуществления контроля законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти
  13. О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПОЛНОМОЧИЙ НА СОВЕРШЕНИЕ СДЕЛОК
  14. Органы, ведающие вопросами гражданства, их компетенция Полномочия органов, решающих вопросы гражданства Российской Федерации, определены главой 6 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Полномочными органами, ведающими делами