СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

В юридической теории и практике иногда вопрос о стадиях про­цесса правотворчества заменяется вопросом о стадиях законотвор­чества. При этом рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены конституционных и текущих (обыкновен­ных) законов.

1) подготовительный этап формирования права;

2) этап непосредственного создания правовых норм.

Данные этапы, в свою очередь, подразделяются на соответству­ющие стадии.

Подготовительный этап формирования права подразделяется на следующие стадии (доофициалъные стадии)'.

— предварительные работы, включающие в себя: инициативу внесения изменений в законодательство; включение соот­ветствующих изменений в план правоподготовительных работ соответствующих субъектов правотворчества; выяв-

ление общественной потребности в правовой регламента­ции соответствующей сферы общественных отношений; принятие решения о подготовке проекта;

— подготовка первоначального текста проекта',

— предварительное обсуждение проекта',

— доработка проекта акта и внесение его на рассмотрение пра­вотворческого органа.

Этап непосредственного создания правовых норм подразделяется на следующие стадии (официальные стадии);

— официальное рассмотрение и принятие проекта акта соот­ветствующим органом власти с соблюдением необходимых процедур',

— утверждение (подписание) акта',

— опубликование акта и доведение его до адресата.

Рассмотрим стадии подготовительного этапа формирования

права.

Предварительные работы начинаются с появления соответству­ющей инициативы об изменении законодательства. Как правило, эта инициатива возникаете целью решения новых вопросов, воз­никших на практике и требующих правового регулирования, и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам. В России инициатива может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим посто­янным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект нормативного правового акта. Инициатива внесения соответствующих изменений в зако­нодательство может исходить и от Президента, Правительства РФ, постоянных комитетов Государственной Думы, отдельных депута­тов, других органов и организаций, обладающих правом законода­тельной инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законо­проекта могут проявить субъекты Российской Федерации через свои высшие органы государственной власти.

Инициатива внесения изменений в законодательство должна быть соответствующим образом оформлена и включена в план пра­воподготовительных работ.

После этого начинается процесс выявления общественной по­требности в правовой регламентации соответствующей сферы обще­ственных отношений. Для этого важно получить подробную инфор­мацию о действующем законодательстве в данной сфере. В связи с этим важно ответить на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в дей­ствующее правовое регулирование; как решаются аналогичные проблемы в зарубежном законодательстве.

Для освещения этих вопросов перед началом разработки про­екта нормативного акта целесообразно подготовить справку о дей­ствующем регулировании по соответствующему вопросу. В данной справке должен быть вывод: можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или необходимо подготовить новый нормативный акт.

При подготовительных работах важно также определить факто­ры, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того или иного нормативного правового акта. Для это­го нужно спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия принятия и реализации нормативного правового акта.

Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на про­цесс подготовки и формирования права {правообразующие факто­ры), следует выделить материальные (экономические), политиче­ские, социальные, экологические и иные факторы.

Каждый нормативный правовой акт должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами.

Завершаются предварительные работы принятием решения о подготовке проекта, уровень качества которого, а вместе с тем и его эффективности зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются все существующие на данный момент факторы, на­сколько адекватно отражается в них объективная действительность.

Следующая стадия — это подготовка первоначального текста про­екта.

Проекты законов, как правило, готовят органы власти, име­ющие право законодательной инициативы, или компетентные ор­ганы по поручению субъектов, имеющих право законодательной инициативы.

Проекты указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ обычно готовятся соответствующими министерствами и ве­домствами. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппа­рате соответственно Президента, Правительства.

В некоторых случаях дается поручение составить первоначаль­ный текст проекта нескольким ведомствам.

Для выработки важных и сложных проектов обычно образуют­ся комиссии, включающие представителей заинтересованных ор­ганизаций, предпринимателей, ученых-юристов и других специа­листов.

Правотворческий орган может поручать подготовку альтерна­тивных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это позволяет отразить плюрализм мнений, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.

После подготовки первоначального текста проекта начинается следующая стадия правотворческого процесса — предварительное обсуждение проекта.

Оно может осуществляться с привлечением большого круга за­интересованных органов, организаций, общественности. Предва­рительное обсуждение может осуществляться в различных формах:

— обсуждение на местах с привлечением целого ряда учре­ждений, общественных организаций;

— обсуждение в печати, на радио, телевидении, проведение теле- и радиодебатов;

— парламентские чтения;

— обсуждение на совещаниях непосредственно при право­творческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств;

— рецензирование проекта научно-исследовательскими учре­ждениями; отзывы и заключения на проект со стороны ми­нистерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке;

— так называемое нулевое чтение, т.е. обсуждение проекта с участием представителей парламентского большинства;

— предварительное рассмотрение проекта на заседаниях про­фильных комитетов законодательного органа и т.д.

Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В этом случае законопроект публикуется в центральных и местных газетах, в журналах, рассматривается на заседаниях пред­ставительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объ­единениях, на собраниях граждан по месту жительства.

Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и всего за­конодательного процесса. На данной стадии проект нормативного правового акта проходит всестороннюю правовую, финансовую, экологическую и иную экспертизу

Следующая стадия — доработка проекта закона и внесение его на рассмотрение правотворческого органа. На этой стадии проект до­рабатывается, редактируется и вносится на рассмотрение соответ­ствующего компетентного органа. Таким компетентным органом для принятия законов является парламент страны. Следует отме­тить, что право внесения законопроектов в законодательное учре­ждение (конгресс, национальное собрание, сейм) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой называется правом законодательной инициативы. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко. В него включается внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об изменении или отмене действу­ющих законов.

26.3.