§ 2. Основные стадии правотворческого процесса

Процессу образования общей воли и ее выражению в нормативном правовом акте предшествует огромная работа по изучению, исследованию и обобщению многочисленных фактов реальной жизни, из которых следует выделить факты, явления, отражающие потребности в правовом регулировании.

B целом в научной мысли можно выделить два основных подхода к пониманию правотворческого процесса: «узкое» понимание и «широкое» понимание. Согласно первому подходу в понятие правотворческого процесса включается только процесс, связанный с непосредственным изданием нормативных правовых актов и не включаются стадии подготовки проектов^[272].

Другие ученые-юристы более широко понимают правотворческий процесс, который с их позиций охватывает и подготовку проекта нормативного правового акта, и его предварительное обсуждение. Здесь правотворческий процесс исчисляется с момента правотворческого замысла, обусловленного необходимостью правовой регламентации тех или иных общественных отношений, и до практической реализации юридической нормы^[273].

Учитывая, что правотворчество — это часть правообразова- ния, нельзя в правотворческом процессе обойти стороной вопросы, связанные с выявлением общественных закономерностей, прогнозированием развития тех или иных общественных отношений и дальнейшей подготовки проекта.

B целом можно определить правотворческий процесс как такую совокупность его стадий, которые связаны между собой и направлены на создание юридических норм. B юридической литературе уже давно сложилось понимание стадии правотворческого процесса как самостоятельного этапа в осуществлении процедурных действий по формированию государственной воли, либо как организационно обособленного комплекса тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание норм права^[274].

При этом стадии правотворческого процесса присущи как для принятия законов, так и для подзаконных актов, ибо любой правотворческий процесс включает в себя два ясно различимых этапа\ предварительные действия по созданию нормативного правового акта и действия соответствующего правотворческого органа по принятию нормативного правового акта. B современном обществе нельзя обойтись в правотворческом процессе и без дополнительных процедурных действий по доведению содержания принятого акта правотворчества до сведения всех адресатов. Таково содержание третьего этапа — официального опубликования текста нормативного правового акта.

В. M. Сырых называет шесть стадий правотворчества:

1) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;

2) подготовка проекта нормативного правового акта;

3) рассмотрение его правотворческим органом;

4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;

5) принятие нормативного правового акта;

6) Опубликование нормативного правового акта^[275].

Большинство из выделяемых стадий носит подготовительный или вспомогательный характер и не порождает юридически значимых последствий. Однако для правотворческого процесса они необходимы.

Субъектами экспертной деятельности являются прокуратура Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти в области юстиции, органы, организации, их должностные лица в соответствии с компетенцией. Кроме того, Закон предусматривает возможность проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств. B дополнение к Закону бьиі издан приказ Министерства юстиции от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на корруп- циогенность».

По результатам проведенной независимой антикоррупционной экспертизы должно выноситься заключение, в котором должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Кроме того, если субъектом экспертной деятельности выступает прокурор, то выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

B то же время только принятие проекта нормативного акта как правового соответствующим правотворческим органом превращает его в общеобязательный документ и позволяет признать эту стадию правотворческого процесса в качестве основной. A официальное опубликование текста принятого акта правотворчества способно возвести содержащиеся в нем правила поведения во всеобщий ранг и должно рассматриваться как решающая стадия правотворчества.

B зависимости от значимости принимаемого нормативного правового акта, от компетентности субъекта правотворчества зависит, насколько будет сложен набор процедурных действий (как юридически значимых, так и подготовительных) на каждом из этапов правотворческого процесса. Наиболее значимой разновидностью правотворческого процесса является процеду- pa принятия законодательных актов, обычно достаточно подробно закрепленная в конституции страны.

Выделяют следующие стадии законотворческого процесса в Российской Федерации:

1) Законодательная инициатива — официальное внесение законопроекта в законодательный орган (Государственную Думу РФ) обладающими таким правом в соответствии со ст. 104 Конституции РФ субъектами, влекущее за собой обязанность законодателя рассмотреть законопроект на своем заседании. Среди субъектов, обладающих правом законодательной инициативы — Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы и многие другие органы государственной власти и должностные лица. Однако основная масса законопроектов (до 90%) вносится Правительством РФ. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливает определенные требования к оформлению представляемых законопроектов. Наряду с текстом законопроекта следует представить:

— пояснительную записку к законопроекту;

— перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта;

— финансово-экономическое обоснование (в случае если реализация законопроекта потребует материальных затрат);

— заключение на проект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает производство расходов из федерального бюджета);

2) стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях Государственной Думы РФ. Вначале внесенный законопроект Советом Государственной Думы направляется в профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании называется чтением закона, в ходе которого в его текст вносятся поправки. Таких чтений может быть три.

B первом чтении заслушивается доклад инициатора законопроекта, рассматривается его концепция, вносятся необходимые поправки и дополнения. Принятие закона в первом чтении носит предварительный характер и означает, что предлагаемый законопроект берется за основу, так как после этого отправляется на доработку в комитеты Государственной Думы РФ.

Ha этой стадии имеет место и второе чтение. B этом случае в ходе второго чтения обсуждается доработанный законопроект, если он отклонен, то работа над ним прекращается, если одобрен — депутатами обсуждаются заранее внесенные поправки. B случае принятия законопроекта во втором чтении, он передается в головной комитет для редакционной доработки.

Затем, в третьем чтении, законопроект обсуждается в депутатском комитете представительного (законодательного) органа со всеми поправками, но не исключено, что он и здесь может быть отклонен, если не наберет необходимого количества голосов;

3) стадия принятия закона, которое происходит путем голосования депутатов Государственной Думы РФ. Федеральные законы принимаются Госдумой РФ большинством голосов от общего числа депутатов.

B соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. B случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего Федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. B случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации Федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Президент РФ имеет право наложить вето на Федеральный закон, принятый Федеральным Собранием РФ, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т. e. преодолеть вето. B Российской Федерации для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен получить 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Принятие федеральных конституционных законов регламентируется ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством (не менее 3/4 голосов от общего числа) членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Ha принятый федеральный конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ (ст. 108 Конституции РФ);

4) Стадия промульгации, на которой происходит опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные законом сроки. Только после промульгации закон обретает обязательную силу. B Российской Федерации законы подлежат обязательному опубликованию в течение семи дней после подписания их Президентом РФ.

Источниками официального опубликования федеральных законов считается первая публикация их текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».