Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Как было отмечено выше, законодательному закреплению норм права предшествует процесс выработки отвечающих потребностям общества и выгодных личности, при правильном понимании ею своих объективных интересов, образцов, моделей поведения, то есть проектов норм права.
Этот процесс является весьма сложным и требует от субъектов законодательной деятельности не только достаточного профессионализма, но также и высоко развитого уважения к праву и чувства законности. А это в свою очередь предполагает максимальный учёт различных факторов и обстоятельств.Каковы же эти факторы и обстоятельства?
«Первый и основной вопрос всякой правовой регламентации, - пишет В.Н. Кудрявцев, - заключается в том, разрешить или запретить данный вид поведения, т е. отнести ли его к правомерному или противоправному.1' В силу этого законодатель оказывается перед необходимостью определения основания правовой регламентации.
Как отмечает В.Н. Кудрявцев, потребность в конкретном правовом регулировании вызвана тем, что реальная действительность детерминирует поступки людей не однозначно. Напротив, жизнь развёртывает весьма широкое «поле возможностей», представляющее собой многообразный набор разнообразных вариантов поведения. Но далеко не все из них являются общественно полезными, что обусловливает необходимость определения социальной значимости вида поведения, предполагаемого к правовому урегулированию. Следовательно, на этой стадии определяется, существует или нет потребность в издании юридических норм, содержащих правовые дозволения или запреты.
Обнаружение потребности в правовом регулировании (дозволении или запрете) не влечёт за собой с неизбежностью его применения. Практически после обнаружения потребности в правовой регламентации, на следующей стадии - изучается допустимость правовой регламентации, исходя из нравственных,
111 Кудрявцев В.Н Правовое поведение: норма и патадогия. - М.. Наука.1982. с.267.
политических, правовых и иных критериев.Нельзя не согласиться с В.Н.Кудрявцевым в том, что не могут быть допустимыми противоречия правовых положений правилам и нормам внутренней и внешней политики государства, соответствующим представлениям о нравственности, культурным традициям и т.п.12"
«Таким образом, - заключает В.Н. Кудрявцев, - основание правовой регламентации складывается из трёх групп факторов, соответственно характеризующих необходимость такой регламентации, её допу стимость и реальность. 4
Практика показывает, что нередко для решения одного и того же юридически значимого вопроса (задачи) последовательно издаётся ряд нормативно-правовых актов, в той или иной мере дублирующих друг друга. При этом одни из них противоречат другим. Бывает и так, что издаётся акт в большей мере согласованный с реальными экономическими, политическими и иными объективными и субъективными условиями решения опосредуемой этим актом задачи, а ранее изданные и уже не удовлетворяющие потребностям правового регулирования, акты не отменяются в течение длительного времени. Подобные факты вносят путаницу, создают затруднения в практике правового поведения субъектов, порождают чувство неудовлетворённости сложившимся положением как у должностных лиц, так и у граждан, что в конечном счёте, подрывает авторитет права и снижает потенциал законности.
Соблюдение законности в правотворческом процессе на федеральном уровне является определяющим фактором для обеспечения реализации законности во всех сферах и на всех уровнях жизнедеятельности государства и общества, что предполагает, прежде всего, соблюдение правотворческих полномочий всеми субъектами федерального уровня при издании нормативно правовых актов. Это означает, что Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства могут издавать нормативно правовые акты для регу-
1Н Подробнее об основаниях правовой регламентации поведения людей см’ Кудрявцев В H Уюп ра 6ота.-с.267-273.
См.: Там же с.270 ™ Там же с.268
лирования только тех вопросов, которые отнесены к их компетенции. При этом их издание должно осуществляться в строгом соответствии со специально разработанной для этого процедурой.
Известно, что правотворческий процесс предполагает чётко определённые стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, их обсуждения, принятия и опубликования. Процесс реализации законности предполагает её соблюдение на каждой из этих стадий.
Процесс реализации законности в сфере законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации начинается со стадии законодательной инициативы, которая, в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы /в редакции с изменениями на 16 июля 1998 года/, осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
- проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;
-законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу;
- поправок к законопроектам.
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, в соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, должны быть представлены:
пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению, или принятию в связи с принятием данного закона;
- финансово-экономическое обоснование /в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат/;
-заключение Правительства Российской Федерации /в случаях определённых статьёй 104 /часть 3/ Конституции Российской Федерации/;
При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государствешюй Думе по данному законопроекту.
Непосредственно в текст внесённого в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:
- о сроке и порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных положений;
- о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативно-правовых актов или отдельных их положений;
- о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом и федеральным законом.
Дія повышения потенциала законности в процессе правотворческой деятельности важное значение имеет правовая экспертиза вносимых в Государственную Думу законопроектов на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, осуществляемая Правовым управлением аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного Комитета, а также проверка перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в связи с принятием данного законопроекта.
На основании результатов экспертизы законопроектов правовое управление Аппарата Государственной Думы готовит заключение, в котором должны содержаться ответы на вопросы:
соответствует ли законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если нет, то какому акту не соответствует законопроект и в чём выражается это несоответствие;
- не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями и пунктами законопроекта? Если есть, то они должны быть названы конкретно и должны быть даны рекомендации, как они могут быть устранены;
- полностью ли приведён перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведён не полный перечень актов, то должно быть указано, какие акты не приведены.
В обеспечении законности на федеральном уровне законодательной деятельности важная роль принадлежит Правительству Российской Федерации.
В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы, в силу чего оно вносит в Государственную Думу разрабатываемые им проекты федеральных законов, предложения о внесении дополнений или изменений в действующие законы, а также, в соответствии с Регламентом Государственной Думы, поправки к законопроектам, находящимся на рассмотрении Государственной Ду мы.
Правительство разрабатывает законопроекты, относящиеся к различным сферам жизнедеятельности общества: экономики, культуры, образования, науки, организации труда и его охраны, пенсионного, стипендиального и социального обеспечения и др.
Процессуальный механизм законопроектной деятельности Правительства разработан и закреплён в его Регламенте от стадии планирования до стадии внесения законопроекта в Государственную Думу.
В соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации его законопроектная деятельность осуществляется по утвержденным Правительством планам законопроектной деятельности и в соответствии с иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов.
Проекты планов законопроектных работ Правительства формирует Министерство юстиции Российской Федерации на основе предложений, вносимых федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, с учётом планов (проектов планов) законопроектных работ Президента Российской Федерации, а также палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Предложение о разработке проекта федерального закона, представляемое в Министерство юстиции Российской Федерации для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства должно содержать рабочее наименование проекта федерального закона и его концепцию, наименование федерального органа исполнительной власти - головного исполнителя, перечень соисполнителей и ориентировочные сроки рассмотрения проекта федерального закона в Правительстве и внесения его в Государственную Думу.
Сформированные Министерством юстиции Российской Федерации проекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и концепций законопроектов предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности Правительства, после чего они утверждаются Правительством Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации информирует Президента Российской Федерации о своей законопроектной деятельности, а также о ходе исполнения поручений Президента Российской Федерации по подготовке законопроектов.
В установленном порядке Правительство Российской Федерации рассматривает предложения палат Федерального Собрания о подготовке законопроектов и координирует с ними свою законопроектную деятельность.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации свою законопроектную деятельность Правительство Российской Федерации координирует с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Реализуя право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеразьных законов, участвует в законодательной деятельности палат Федерального собрания, а также Президента Российской Федерации.
П. 84 Регламента Правительства Российской Федерации предусматривает представление законопроекта со следующими материалами:
- финансово-экономическое обоснование (в случае необходимости и в случаях внесения законопроектов, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации);
- перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;
-проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;
- заключения, предусмотренные п. 60 Регламента Правительства Российской Федерации.'
125 Пункт 60 Регламента Правительства Российской Федерации гласит. «Проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства после их согласования в соответствии с пунктами 57-59 настоящего Регламента до внесения в Правительство направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при наличии) и замечаний на заключение в Министерство юстиции Российской Федерации, которое даёл оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техники
Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, одновременно направляются с приложением протоколов согласительных совещаний /при их наличии/ и замечаний на заключение в Министерство финансов Российской Федерации. В заключении Министерство финансов Российской Федерации дайт оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.
Если законопроектом предусматривается возложение на Президента Российской Федерации или на Правительство регулирование правоотношений к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается прилагаемыми заключениями.
После предварительною рассмотрения законопроектов правительственной комиссией по законопроектной деятельности они вносятся на заседание Правительства, которое принимает решение о внесении их в Государственную Думу.
Решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства.
В п. 85 Регламента Правительства Российской Федерации особо подчёркнуто, что представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания и передача законопроектов иным субъектам законодательной инициативы не допускается.
1 Іравительство вносит законопроект в государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации.
По законопроекту, вносимому в Государственную Думу Правительством назначается официальный представитель Правительства.
Рядом особенностей характеризуется процесс подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете, установ-
Проекты нормативных актов, регулирующие опюшення субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний /при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации в заключении дя£і оценку влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности
Заключения подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются, как правило, в 5-лневный срок с даты поступления проектов актов По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объёмных и сложных проектов акта не может превышать 30 дней».
124 (Именно так сказано в ч. 7. п, 84 Регламента Правительства Российской Федерации. Очевидно, что автору этого пункта неведомо, что правоотношения - это общественные отношение (уже?) урегулированные нормами права и поэтому они ие подлежат регулированию
В силу этого следует считать, что ч. 7 п. 84 Регламента Правительства Российской Федерации предполагает «возложение на Президента Российской Федерации и Правительство правовое регулирование
ленный в п. п. 88-91 Регламента Правительства Российской Федерации.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством с учётом предложений федеральных органов государственной власти, Центрального банка Российской Федерации, а также других органов и организаций, определяемых Правительством Российской Федерации, представляемых в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством.
Материалы и предложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, представляются ими в Министерство финансов Российской Федерации. Предложения иных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, представляются в Министерство финансов соответствующими министерствами.
Проект федерального закона о федеральном бюджете с приложением документов, подлежащих внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, а также документов, предусмотренных Регламентом Правительства, представляются в Правительство Министерством финансов Российской Федерации по мере их готовности, не позднее чем за 20 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу.
Проект федерального закона о федеральном бюджете, внесённый в Правительство Российской Федерации предваризельно рассматривается Заместителем Председателя Правительства, после чего по решению Председателя 1 Іравительства представляется на заседание Правительства, а после одобрения Правительством вносится в Государственну ю Думу с приложением документов и материалов, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации.
* * *
Значительная роль при реализации законности в процессе законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации принадлежит подготовке Правительством Российской Федерации заключений, поправок и официальных отзывов на законопроекты, подготовленные другими субъектами законодательной инициативы, до их внесения в Государственную Думу.
В соответствии с п.95 Регламента Правительства Российской Федерации заключения Правительства, предусмотренные ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации представляются субъектам права законодательной инициативы и в Государственную Думу' и направляются им в срок не более 1 месяца с даты поступления законопроекта в Правительство. Этот срок может быть продлён по согласованию с соответствующим субъектом законодательной инициативы.
Поправки Правительства к законопроекту направляются в период между рассмотрением его Государственной Думой в первом и втором чтении, если для данного законопроекта не предусмотрено более трёх чтений (П. 96 Регламента Правительства России).
Официальный отзыв Правительства на законопроект или принятый закон может быть направлен на любой стадии рассмотрения его палатами Федерального Собрания Российской Федерации (П.97 Регламента Правительства).
Подготовка заключений, поправок и официальных отзывов Правительства осуществляется Федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, в порядке, установленном Правительством.
Законопроект, поступивший на заключение от субъекта законодательной инициативы или Государственной Думы с финансово - экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в двухдневный срок направляется аппаратом Правительства для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, в том числе в обязательном порядке в Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации, которые направляют свои предложения головному исполнителю не позднее чем в 15-дневный срок с даты поступления законопроекта в Правительство.
Если законопроект поступает на заключение в Правительство без финансово - экономического обоснования и иных необходимых материалов, он возвращается аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение.
Головной исполнитель либо в 20 - дневный срок с даты поступления законопроекта в Правительство обеспечивает подготовку проекта заключения или официального отзыва, его согласование и представление в Правительство, либо, при невозможности представления заключения в указанный срок, согласовывает продление срока с субъектом права законодательной инициативы и письменно информирует Правительство о достигнутом согласии.
Законопроекты, поступившие в Правительство из Государственной Думы с запросом отзывов, замечаний и предложений, направляются Аппаратом Правительства в двухдневный срок в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для подготовки проектов официальных отзывов Правительства.
Проекты заключений, поправок и официальных отзывов Правительства вносятся в Правительство исключительно руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, либо лицами, исполняющими их обязанности, с приложением всех материалов, поступивших от субъекта права законодательной инициативы или Государственной Думы и от заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
При наличии неурегулированных разногласий по проектам заключений, поправок и официальных отзывов Правительства, они рассматриваются на заседании правительственной комиссии по законодательной деятельности с участием руководителей, имеющих разногласия.
Если после рассмотрения на заседании правительственной комиссии, разногласия урегулировать не удалось, решение принимается Заместителем Председателя Правительства.
Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства или его Заместителем, как правило, после рассмотрения их проектов на заседании правительственной комиссии по законопроектной деятельности и направляются субъекту' законодательной инициативы, вносящему законопроект, или первому в группе вносящих законопроект, и в Государственную думу, а поправки и официальные отзывы - в соответствующую палату Федерального Собрания.
В соответствии с п. 86 Регламента Правительства Российской Федерации законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации. Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово -экономическое обоснование.
* * *
Сравнительный анализ Регламентов Государственной Думы и Правительства Российской Федерации показывает, что в части, касающейся регулирования процесса подготовки проектов законов, они характеризуются взаимосогласованностью и взаимо- увязкой: положения Регламента Правительства Российской Федерации соответствуют положениям Регламента Государственной Думы, что обеспечивает единство требований законности в
процессе законодательной деятельности на федеральном уровне. * * *
На стадии подготовки проектов законов, имеющих наиболее важное значение, предполагается разработка их концепций, в которых в систематизированном виде определяются цели, зада- чи, средства и предполагаемые результаты, к которым стремится законодатель. Эти концепции должны служить для разработчиков законопроектов основой, определяющей содержание и структуру будущих законов.
Следует отметить, что на разработчиках проектов законов лежит особая ответственность за соблюдение законности в процессе правотворчества. От соблюдения сроков, оперативности и качества их подготовки зависит эффективность законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Дело подготовки проектов законов должно быть поставлено так, чтобы обеспечивалось принятие законов не более, чем в четырёх чтениях. То есть, не должно быть нескольких: «заходов» в четвёртом чтении, или, что то же: нескольких « четвёртых» чтений, как это имело место при принятии закона о Государственном бюджете Российской Федерации на 2003год, ибо это ведёт к неоправданному удорожанию законодательного процесса и без того дорого обходящегося налогоплательщикам, рабочего времени депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В этой связи представляется целесообразным обратиться к оценке качества законодательной деятельности Государственной Думы, данной депутатом Государственной Думы С.А.Поповым.: «То, что Государственная Дума «гонит брак», видно по целой серии нормативных актов о внесении изменений и дополнений в только что принятые законы. Так, прошло около двух лет, как почти в 40% статей Уголовно - процессуального кодекса Российской Федерации были внесены изменения. А ведь каждая из отменённых или подкорректированных статей УПК РФ, так или иначе, отразились на судьбах сотен, даже тысяч людей!
... По моему твёрдому убеждению, в Государственную Думу Российской Федерации нужно вносить только такие законы, которые с юридико -технической точки зрения можно принять уже в первом чтении. При проталкивании «сырого» закона смысл второго чтения практически сводится к нулю. Это не второе чтение, а серьёзное псреоплачивание всего закона, в который вносится множество поправок».
Нельзя не согласиться с утверждением Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькиным в том, что «когда законы принимаются необдуманно и наспех, так что сразу после принятия в них обнаруживаются прорехи, которые начинают опять же наспех латать, законодательный процесс обессмысливается, превращается в бумажную круговерть».12"
Законность в сфере правотворчества требует точного соблюдения её при обсуждении законопроектов и, особенно, при принятии законов.
Представляются абсолютно недопустимыми факты голосования за отсутствующих на заседании депутатов Нередко можно было наблюдать по телевидению, как одни депутаты, пользуясь попустительством председательствующего на заседании Государственной Думы, «голосуют» за отсутствующих депутатов.
В подобных случаях совершаются «тройные» нарушения законности. Одно из них заключается в том, что некоторая часть депутатов отсутствует на рабочих местах. Они либо не являлись на заседания Думы, либо отсутствовали в зале заседания Думы без уважительных причин. И в том, и в другом случаях ими совершались дисциплинарные просгупки, выражавшиеся в нарушении распорядка работы Государственной Думы, или, что то же: в нарушении трудовой дисциплины.
Другое в том, что вследствие этого, обсуждение законопроекта проводилось не в полном составе Государственной Думы, а отсутствовавшие депутаты по сути дела уклонялись от участия в его обсуждении, и тем самым - от исполнения своих депутатских обязанностей.
Использование же одними депутатами пультов для голосования других депутатов (подача голосов за отсутствующих депутатов) по сути дела являлось третьим, более серьёзным нарушением законности, выражавшемся в фальсификации результатов голосования.
127 Попов С.А. Заметки на полях тезисов В.Д. Зорькина «Правовая реформа и конституционная экономика, Сборник статей» составит ПД. Баренбойм М,- И л дан не Тихомирова М.Ю.2004 С.82-Н
Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России. Там же.С.15
Могут возразить, что такой порядок не оказывает существенного влияния на результаты голосования. Но такое возражение не может быть признано достаточным основанием для оправдания имеющейся, по существу порочной практики хотя бы потому, что она противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет депутатам уклоняться от исполнения своей прямой обязанности - представлять в Государственной Думе интересы своих избирателей, а во-вторых, трудовому законодательству, поскольку содержит в себе нарушение трудовой дисциплины депутатами.
Отводя эти возражения можно утверждать, что в подобных случаях депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, как отсутствовавшие на заседаниях, так и голосовавшие за них, выступали в качестве не поборников законности, а застрельщиков в её нарушении.
Кроме всего сказанного выше, «голосование» депутатов, присутствующих в зале заседаний Государственной Думы, за отсутствующих депутатов является противоправным действием, противоречащим п. 2 ст. 85 Регламента Государственной Думы, принятой самими депутатами, в котором говорится: «своё право на голосование он /депутат - А.С./ осуществляет лично».
Ещё более удивительным, поистине экзотическим, изыском в нарушении законности является положение о том, что депутат может быть лишён права выступать на заседаниях Думы в течение определённого времени.
В этой связи представляется целесообразным привести положение ст.45 Регламента Государственной Ду мы, которая гласит: «Выступающий в Государственной Думе не вправе нарушать правила депутатской этики - употреблять в своей речи грубые оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня заседания. В случае нарушения указанных правил де- путат может быть также лишен права выступления на срок до одного месяца решением палаты, принимаемым большинством от общего числа депутатов». Возникает вопрос: «В качестве кого в подобных случаях присутствует такой депутат на заседании Государственной Думы?» Ответ напрашивается сам собой: «В качестве никого нс представляющей статистической единицы для голосования по вопросам, права участия в обсуждении которых он был лишён». Совершенно очевидно, что лишение депутата права выступать на заседаниях Государственной Думы по указанному мотиву по своему существу выходит за рамки внут- ридумских отношений. Оно приобретает политическое значение более широкого масштаба. Суть его в том, что лишение депутата права выступления на заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является фактически лишением представительства в парламенте, хотя и эпизодическим, избравшей его группы граждан Российской Федерации, что выливается в прямое нарушение п.2 ст.З Конституции Российской Федерации, гласящей: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти...».
Очевидно, что лишение депутата права выступления на заседаниях Государственной Думы имеет целью его дисциплини- рование, но думается, что для этого целесообразнее было бы не лишать его права выступления на заседаниях, если он призывает к незаконным действиям, а привлекать к ответственности за подстрекательство, а в остальных случаях налагать штраф в административном порядке в существенных размерах. /В действующем законодательстве юридическая ответственность за подстрекательство предусмотрена только уголовным законом, которую несёт соучастник умышленного преступления. Административное право такой меры не содержит, но её установление не представляет каких - либо сложностей. Для этого необходимо лишь волеизъявление депутатов Государственной Думы/.
Повышение потенциала законности, закладываемого в нормативно -правовые акты в сфере законодательной деятельности, предполагает разработку их концепций, которые, при рассмотрении их в наиболее общем виде, содержат в себе: определение
цели предполагаемого к принятию нормативно - правового акта, то есть предвидение социальных последствий, которые должны будут наступить с введением его в действие; определение круга лиц, на которых он должен быть распространён; его увязку с ранее принятыми и действующими нормативно - правовыми актами; определение методов правового регулирования и т.п.
Одно из реальных проявлений стремления законодателя к повышению потенциала законности в процессе правотворчества заключается в том, что в своё время вошло в практику всенародное обсуждение важнейших законопроектов. И хотя в последние годы эта практика фактически забыта, о чём остаётся лишь сожалеть, важно отметить, что в этом процессе воплощалось стремление к повышению потенциала законности со стороны законодателя, выносившего законопроект на всенародное обсуждение.
При всенародном обсуждении законопроектов желание законодателя повысить потенциал законности проявлялось в его стремлении к максимальному учёту общественного мнения о вынесенном на обсуждение законопроекте, предложений, направленных на совершенствование его содержания, к тому, чтобы будущий закон наиболее полно выражал интересы и волю максимального количества граждан. В ходе обсуждения законодатель подвергает апробации такие важные факторы как круг общественных отношений и субъектов, на которые предполагается распространить разрабатываемый нормативно - правовой акт, полнота охвата законопроектом общественных отношений, предполагаемых к урегулированию, правильность выбора метода правового регулирования, доступность понимания формулировок проекта в соответствии с замыслом законодателя, соответствие идейно - политического содержания законопроекта достигнутому уровню развития правосознания населения.
Отмечая важность проведения всенародных обсуждений законопроектов, необходимо отметить ещё два момента. Один из них заключается в том, что высказанные замечания и предложения и иные результаты обсуждения, позволяют законодателю усовершенствовать законопроект и в окончательном его варианте повысить потенциальные возможности будущего закона вызывать уважение к нему со стороны должностных лиц и граждан. Другой - в том, что законодатель, вынося на всенародное обсуждение тот или иной законопроект, привлекает, к нему внимание широких масс, возбуждая их внутреннее отношение к нему. Тем самым он пропагандирует будущий законодательный акт и способствует созданию предпосылок к тому, чтобы принятый закон был воспринят гражданами как подлинное выражение воли народа, являющегося «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации».124
Одним из путей влияния на повышение потенциала законности является совершенствование процесса выявления интересов и воли народа, возводимой в закон.
Эта задача является насколько важной, настолько и сложной. Её сложность определяется рядом факторов, влияющих на формирование интересов и содержание воли. В числе некоторых из них можно выделить следующие:
- прочность социальной установки и устойчивости интересов;
- степень общественно - политической активности граждан;
- адекватность высказываемого мнения внутреннему убеждению (то есть - искренность высказывания),
- степень подверженности конформизму;
- острота столкновения личных интересов (например, экономических, при совмещении работы в государственном учреждении и в обществе с ограниченной ответственностью).
Приведённый перечень не является исчерпывающим. В различных географических, климатических, административных, экономических и иных регионах на формирование интересов и воли гражлан могут влиять разнообразные факторы, а их влияние может характеризоваться различной степенью интенсивности, с неизбежностью в значительной мере осложняет их учёт и оценку.
Представляется, что вряд ли удастся найти оптимальный вариант одновременного решения этих задач Ведь прежде чем эффективно воздействовать на формирование интересов всех классов и социальных групп надо иметь достоверное знание об их наличных интересах и социальной ориентированности их воли. Здесь надо постоянно иметь в виду, что следует строю различать два фактора: насколько масса была «заинтересована» в
|3* Си.. частьіст 3 Конституции Российской Федерации.
тех или иных целях законодателя и насколько эти цели «вызвали энтузиазм» массы. «Идея» неизменно посрамляла себя, как только она отделялась от «интереса». ’’ Поэтому, прежде всего, надо научиться выявлять интересы и волю большинства населения страны, отдельных субъектов Федерации, того или иного региона.
Жизнь современного российского общества, несмотря на известное совершенствование законодательного процесса, настоятельно требует его дальнейшей демократизации и внесения коррективов в его практику.
Представляется целесообразным при подготовке крупных законодазельных актов, публиковать для всенародного обсуждения концепции предполагаемых к изданию нормативно - правовых актов. Это изменило бы отношение граждан к участию в законодательном процессе, усилило бы их заинтересованность и активность.
При обсуждении концепции нормативного акта граждане могли бы высказать своё мнение по многим вопросам: круг общественных отношений и субъектов, на которые должно быть распространено действие предполагаемого к принятию нормативного акта, реальность цели и целесообразность его принятия (или, что то же - обоснованность предполагаемой эффективности); экономическая целесообразность принятия данного акта в соответствующих исторических условиях; предполагаемый правовой механизм его реализации и др.1"
Всестороннее обсуждение концепции нормативного акта, безусловно, позволило бы получить ценный материал, отражающий интересы и волю народа, который мог бы быть использованным демократическим государством на стадии выработки законопроекта.
Подготовленные таким образом законопроекты, при вынесении их на всенародное обсуждение, воспринимались бы субъ-
lw См. Маркс К. я Энгельс Ф Соч.ТЛ.е.89.
1,1 Подробнее об этом см.: Мицкевич A.B. Проблемы совершенствования таконодательства в свете рс- тений XXYI схезда КПСС - Информационные н методические материалы Координационно - методического совета по правовой пропаганде при Министерстве юстиции СССР -М.. 1982 -с. 10;
Казьмин И Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (Методологические вопросы). Советское государство и право. -1985 ХеЭ.-с.28-35.
Примером научного подхода к разработке концепции конкретного закона является статья С.В. Поленн- ной "К разработке концепции закона о нормативных актах’У/Советское государство и право. -1985 Хе 5-С.45-50.
ектами права, подготовленными к их восприятию предшествующим обсуждением концепций данных нормативно - правовых актов, по иному. И при обсуждении их положений граждане шли бы не от параграфа проекта к реальной жизни через домысливаемые ими обстоятельства, а от реальной жизни, через полученные в процессе обсуждения концепции того или иного акта знания, к оценке соответствия их интересам и воле положений, содержащихся в предлагаемом проекте.
Проявляя заинтересованное отношение к сложившейся системе и состоянию урегулированности общественных отношений в условиях обновления российского общества и к повышению их эффективности, участники обсуждения не только внимательно изучали бы обсуждаемый законопроект, но и высказали бы свои замечания и пожелания, вносили бы конкретные предложения, направленные на приведение его в соответствие с реальными условиями жизни и потребностями прогрессивного развития общества, а также с возможностями реализации норм закона после его принятия.
В процессе обсуждения законопроекта вольно или невольно граждане сопоставляли бы свою позицию с позицией будущего закона. При этом важно отметить, что уже в процессе обсуждения законопроекта определённая часть граждан могла бы скорректировать свою позицию с позицией законодателя, выраженной в законопроекте, а, следовательно, с позицией будущего закона и тем самым заложить основу внутренней готовности следовать его предписаниям.
Переоценить значение всенародного обсуждения законопроектов и их концепций (разумеется, не всех, а лишь наиболее важных и крупных, перечень которых можно было бы определить в законодательном порядке) практически невозможно.
Следует отметить, что «Государственная Ду ма может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении»,1 ‘ но за все годы существования Государственной Думы она не сочла нужным прибегнуть к этой мере
1,3 См п, 6 ст 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации /с изменениями на 16 июля 1998 года.'
и предоставить народу право высказать своё мнение по какому- либо законопроекту.
В сфере законодательной деятельности государству приходится сталкиваться с необходимостью издания нормативных актов, направленных на решение не только уже осуществляемых задач, но и новых проблем, возникающих на современном этапе развития нашего общества. При этом от законодателя требуется не допустить принятия опрометчивых, волюнтаристских решений, поскольку они, отражая волю не всего народа, а лишь того или иного руководителя, пусть даже очень авторитетного и опытного, несут потенциальную опасность издания норм, способных нанести вред развитию общества и тормозить его продвижение вперёд по пути придания нового качества российскому обществу, совершенствования демократии и развития самоуправления народа. В сфере законодательства принципиально важно придерживаться правила; не издавать законов до тех пор, пока на местах не изучены в достаточной мере действительные условия и потребности в нормативно - правовом регулировании общественных отношений.
Известно, что распространённость определённых видов юридически значимого поведения, как позитивного, так и негативного характера в различных регионах, населённых пунктах и на предприятиях неодинакова. Отсюда очевидно, что нормативно - правовые акты, принятые федеральными органами, либо органами власти субъектов федерации, практически действуют в разных условиях, сложившихся в отдельных республиках, краях, областях, в отдельных населенных пу нктах, на отдельных предприятиях. Указанные обстоятельства и потребности обновления российского общества, ускорение его социально - экономического развития требуют от государства дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений. В связи с этим со всей остротой встаёт вопрос о расширении практики проведения правовых экспериментов. Представляется возможным осуществление правовых экспериментов локального значения с целью предварительной проверки эффективности разрабатываемого правового акта для данного региона или предприятия в конкретных условиях его будущего использования. Очевидно, что предварительная апробация нормативно - правового акта в реальных условиях его предполагаемого действия позволит законодателю максимально изучить особенности подвергаемых регулированию отношений, психологическое отношение к апробируемому акту должностных лиц и рядовых работников данной местности (данного предприятия); проверить правильность выбора круга общественных отношении и субъектов, на которых предполагается распространить действие акта; метода регулирования; полноту и реальность гарантий его реализации.
Учёт полученных в процессе эксперимента данных может помочь избежать в окончательном варианте акта некоторых, может и весьма важных, несоответствий его проекта потребностям правового регулирования и таким образом повысить потенциал законности.
Представляется также целесообразным наделение региональных органов государственной власти правом проведения правовых экспериментов (по согласованию с высшими органами государственной власти) с целью выработки и принятия нормативно - правовых актов, специально направленных на искоренение правонарушений, наиболее распространённых и наносящих особый вред в той или иной местности. Порядок разработки и принятия подобных актов, конечно, сопряжен с определёнными трудностями, требует всестороннего изучения и осмысления, но в принципе он разрешим. Против этого могут возразить, опасаясь, что подобное расширение сферы экспериментирования и правотворческих функций региональных органов может привести к слишком большому разнообразию в правовом регулировании сходных по формам и содержанию общественных отношений, в методах и мерах борьбы с правонарушениями одних и тех же видов. Однако опасаться этого не следует, ибо, чем больше опыт, тем вернее и быстрее будет успех в борьбе с нарушениями законности и правопорядка.
Важное значение для повышения потенциала законности имеет получение заключений по тем или иным законопроектам в процессе их разрабозки от профсоюзов, женских, молодёжных и иных заинтересованных общественных объединений.
В практике законодательной деятельности накоплен определённый опыт получения заключений по законопроектам от различных органов, ведомств, учреждений и отдельных специалистов, что естественно, способствует дальнейшей демократизации законодательного процесса, открывает реальную перспективу для повышения потенциала законности в процессе законодательной деятельности на всех её уровнях.
Внедрение в практику законодательной деятельности получения и учёта заключений профсоюзов, женских и молодёжных организаций по соответствующим законопроектам не только значительно расширило бы демократизм законодательного процесса, но, что не менее важно, в значительной мере содействовало бы, с одной стороны, большей эффективности правового регулирования общественных отношений в тех областях жизнедеятельности общества, которые практически опосредуются каждодневной деятельностью этих организаций, а с другой - последовательному' расширению участия названных организаций в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся в обществе и, в конечном счёте - повышению эффективности реализации законности.
В отношении профсоюзов эта мера вылилась бы в использование государством положительного опыта, накопленного ими (профсоюзами) в процессе их функционирования. В отношении же женских и молодёжных организаций - в расширение возможностей их участия в законодательной деятельности, что не только повысило бы их роль в политической системе общества, но и ответственность за состояние дел в решении стоящих перед нею и перед государством задач, в решении которых они, в соответствии с законом «Об общественных объединениях», должны оказывать ему помощь.
В настоящее время в Российской Федерации сложился процесс многостадийного обсуждения законопроектов: сначала в комиссиях и комитетах Государственной Думы, затем на заседаниях Государственной Думы, которая в зависимости от результатов обсуждения принимает закон в первом, втором или третьем чтении, либо возвращает законопроект в соответствующую комиссию, либо Правительству Российской Федерации для доработки. Принятый Государственной Думой закон подлежит одобрению Советом Федерации, который может возвратить закон Государезвенной Думе на доработку. И тогда Государственная Дума должна либо усовершенствовать закон, либо преодолеть вето Совета Федерации.
Таким образом, введённый вместо «парадного» прохождения законопроекта на сессиях Верховного Совета СССР и союзных республик законодательный процесс, способствует повышению позитивной юридической ответственности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, превращению законодательных собраний всех уровней из инстанций механического голосования в « работающие корпорации».
Важным фактором влияния на повышение потенциала законности в процессе законодательной деятельности служит появление, так же почти неизвестной ранее (в советский период) практике законодательной деятельности - подготовки альтернативных вариантов законопроектов и опубликование их для одновременного обсуждения. И это естественное порождение утверждающейся в стране атмосферы плюрализма мнении, повышения политической активности граждан и их избранников - депутатов всех уровней.
Представляется, что в процессе преобразования российского государства в правовое предстоят ещё мучительные поиски наиболее рациональных процедур подготовки и принятия законодательных актов, но уже сейчас можно с уверенностью сказать, что сложившийся ныне процесс законодательной деятельности положительно влияет на повышение потенциала законности и её реали- зацию во всех сферах жизнедеятельности российского общества.
* * *
Всё сказанное выше о процессах реализации законности в сфере законодательной деятельности на федеральном уровне, в полной мере относится к процессам реатизации законности на федерально - региональном и региональном уровнях законодательной деятельности. Следует лишь отметить, что, как уже было сказано выше, на федераіьно-региональном уровне, по во- просам, отнесённым к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, первоочерёдность издания законов принадлежит Федеральному Собранию Российской Федерации
Что касается реализации законности в практике законодательной деятельности на региональном уровне, то, в соответствии с частью 4 ст.76 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа принимают законы и иные нормативные акты. При этом они (законы и иные нормативно - правовые акты субъектов Российской Федерации) не должны противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, в случае противоречия между федеральным законом и нормативно - правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, действует нормативно - правовой акт субъекта Российской Федерации.
Еще по теме Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:
- Глава 5. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- РАЗДЕЛ IV ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Глава 3. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПОДЗАКОННОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
- Глава 6. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОСУДИЯ
- Глава 3. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
- Квалифицированное молчание правотворческого органа и идентификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
- Глава 1. О НОРМАТИВНОЙ ОСНОВЕ ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИЮ ЗАКОННОСТИ
- Глава 4. РЕАЛИЗАЦИЯ ЗАКОННОСТИ В ПРОЦЕССЕ СОБЛЮДЕНИЯ ПРАВОВЫХ ПРЕДПИСАНИЙ ФИЗИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
- Идентификация и преодоление юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в сфере финансового права