<<
>>

Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Как было отмечено выше, законодательному закреплению норм права предшествует процесс выработки отвечающих по­требностям общества и выгодных личности, при правильном по­нимании ею своих объективных интересов, образцов, моделей поведения, то есть проектов норм права.

Этот процесс является весьма сложным и требует от субъектов законодательной дея­тельности не только достаточного профессионализма, но также и высоко развитого уважения к праву и чувства законности. А это в свою очередь предполагает максимальный учёт различных факторов и обстоятельств.

Каковы же эти факторы и обстоятельства?

«Первый и основной вопрос всякой правовой регламента­ции, - пишет В.Н. Кудрявцев, - заключается в том, разрешить или запретить данный вид поведения, т е. отнести ли его к пра­вомерному или противоправному.1' В силу этого законодатель оказывается перед необходимостью определения основания пра­вовой регламентации.

Как отмечает В.Н. Кудрявцев, потребность в конкретном правовом регулировании вызвана тем, что реальная действи­тельность детерминирует поступки людей не однозначно. На­против, жизнь развёртывает весьма широкое «поле возможно­стей», представляющее собой многообразный набор разнообраз­ных вариантов поведения. Но далеко не все из них являются об­щественно полезными, что обусловливает необходимость опре­деления социальной значимости вида поведения, предполагае­мого к правовому урегулированию. Следовательно, на этой стадии определяется, существует или нет потребность в издании юриди­ческих норм, содержащих правовые дозволения или запреты.

Обнаружение потребности в правовом регулировании (доз­волении или запрете) не влечёт за собой с неизбежностью его применения. Практически после обнаружения потребности в правовой регламентации, на следующей стадии - изучается до­пустимость правовой регламентации, исходя из нравственных,

111 Кудрявцев В.Н Правовое поведение: норма и патадогия. - М.. Наука.1982. с.267.

политических, правовых и иных критериев.Нельзя не согла­ситься с В.Н.Кудрявцевым в том, что не могут быть допустимыми противоречия правовых положений правилам и нормам внутрен­ней и внешней политики государства, соответствующим пред­ставлениям о нравственности, культурным традициям и т.п.12"

«Таким образом, - заключает В.Н. Кудрявцев, - основание правовой регламентации складывается из трёх групп факторов, соответственно характеризующих необходимость такой регла­ментации, её допу стимость и реальность. 4

Практика показывает, что нередко для решения одного и то­го же юридически значимого вопроса (задачи) последовательно издаётся ряд нормативно-правовых актов, в той или иной мере дублирующих друг друга. При этом одни из них противоречат другим. Бывает и так, что издаётся акт в большей мере согласо­ванный с реальными экономическими, политическими и иными объективными и субъективными условиями решения опосре­дуемой этим актом задачи, а ранее изданные и уже не удовле­творяющие потребностям правового регулирования, акты не от­меняются в течение длительного времени. Подобные факты вно­сят путаницу, создают затруднения в практике правового пове­дения субъектов, порождают чувство неудовлетворённости сло­жившимся положением как у должностных лиц, так и у граждан, что в конечном счёте, подрывает авторитет права и снижает по­тенциал законности.

Соблюдение законности в правотворческом процессе на фе­деральном уровне является определяющим фактором для обес­печения реализации законности во всех сферах и на всех уров­нях жизнедеятельности государства и общества, что предполага­ет, прежде всего, соблюдение правотворческих полномочий все­ми субъектами федерального уровня при издании нормативно правовых актов. Это означает, что Федеральное Собрание Рос­сийской Федерации, Президент Российской Федерации, Прави­тельство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства могут издавать нормативно правовые акты для регу-

Подробнее об основаниях правовой регламентации поведения людей см’ Кудрявцев В H Уюп ра 6ота.-с.267-273.

См.: Там же с.270 ™ Там же с.268

лирования только тех вопросов, которые отнесены к их компетен­ции. При этом их издание должно осуществляться в строгом соот­ветствии со специально разработанной для этого процедурой.

Известно, что правотворческий процесс предполагает чётко определённые стадии подготовки проектов нормативных право­вых актов, их обсуждения, принятия и опубликования. Процесс реализации законности предполагает её соблюдение на каждой из этих стадий.

Процесс реализации законности в сфере законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации начинается со стадии законодательной инициативы, которая, в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы /в редакции с изменениями на 16 июля 1998 года/, осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

- проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституци­онных законов, федеральных законов;

-законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные кон­ституционные законы, федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу;

- поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъек­том права законодательной инициативы, в соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, должны быть представлены:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концеп­ции предлагаемого законопроекта;

- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъ­екта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

- перечень актов федерального законодательства, подлежа­щих признанию утратившими силу, приостановлению, измене­нию, дополнению, или принятию в связи с принятием данного закона;

- финансово-экономическое обоснование /в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат/;

-заключение Правительства Российской Федерации /в слу­чаях определённых статьёй 104 /часть 3/ Конституции Россий­ской Федерации/;

При внесении законопроектов субъектом права законода­тельной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной ини­циативы в Государствешюй Думе по данному законопроекту.

Непосредственно в текст внесённого в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие поло­жения:

- о сроке и порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных положений;

- о признании утратившими силу и о приостановлении дей­ствия ранее принятых законов и других нормативно-правовых актов или отдельных их положений;

- о приведении Президентом Российской Федерации и Пра­вительством Российской Федерации своих правовых актов в со­ответствие с принятым федеральным конституционным законом и федеральным законом.

Дія повышения потенциала законности в процессе право­творческой деятельности важное значение имеет правовая экс­пертиза вносимых в Государственную Думу законопроектов на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным от­раслевым законодательным актам, осуществляемая Правовым управлением аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного Комитета, а также проверка перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в связи с принятием данного законопроекта.

На основании результатов экспертизы законопроектов пра­вовое управление Аппарата Государственной Думы готовит за­ключение, в котором должны содержаться ответы на вопросы:

соответствует ли законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федераль­ным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если нет, то какому акту не соответствует законопроект и в чём выражается это несоответствие;

- не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями и пунктами законопроекта? Если есть, то они должны быть названы кон­кретно и должны быть даны рекомендации, как они могут быть устранены;

- полностью ли приведён перечень актов федерального за­конодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в свя­зи с принятием данного законопроекта? Если приведён не пол­ный перечень актов, то должно быть указано, какие акты не при­ведены.

В обеспечении законности на федеральном уровне законода­тельной деятельности важная роль принадлежит Правительству Российской Федерации.

В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федера­ции Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы, в силу чего оно вносит в Государ­ственную Думу разрабатываемые им проекты федеральных за­конов, предложения о внесении дополнений или изменений в действующие законы, а также, в соответствии с Регламентом Го­сударственной Думы, поправки к законопроектам, находящимся на рассмотрении Государственной Ду мы.

Правительство разрабатывает законопроекты, относящиеся к различным сферам жизнедеятельности общества: экономики, культуры, образования, науки, организации труда и его охраны, пенсионного, стипендиального и социального обеспечения и др.

Процессуальный механизм законопроектной деятельности Правительства разработан и закреплён в его Регламенте от ста­дии планирования до стадии внесения законопроекта в Государ­ственную Думу.

В соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации его законопроектная деятельность осуществляется по утвержденным Правительством планам законопроектной дея­тельности и в соответствии с иными актами Правительства, пре­дусматривающими разработку законопроектов.

Проекты планов законопроектных работ Правительства формирует Министерство юстиции Российской Федерации на основе предложений, вносимых федеральными органами испол­нительной власти, руководство деятельностью которых осуще­ствляет Президент Российской Федерации и Правительство Рос­сийской Федерации, с учётом планов (проектов планов) законо­проектных работ Президента Российской Федерации, а также палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Предложение о разработке проекта федерального закона, представляемое в Министерство юстиции Российской Федера­ции для включения в проект плана законопроектной деятельно­сти Правительства должно содержать рабочее наименование проекта федерального закона и его концепцию, наименование федерального органа исполнительной власти - головного испол­нителя, перечень соисполнителей и ориентировочные сроки рас­смотрения проекта федерального закона в Правительстве и вне­сения его в Государственную Думу.

Сформированные Министерством юстиции Российской Фе­дерации проекты планов законопроектной деятельности Прави­тельства Российской Федерации и концепций законопроектов предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности Правительства, после чего они утверждаются Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации информирует Прези­дента Российской Федерации о своей законопроектной деятель­ности, а также о ходе исполнения поручений Президента Рос­сийской Федерации по подготовке законопроектов.

В установленном порядке Правительство Российской Феде­рации рассматривает предложения палат Федерального Собра­ния о подготовке законопроектов и координирует с ними свою законопроектную деятельность.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации свою законопроектную дея­тельность Правительство Российской Федерации координирует с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Реализуя право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации рассматривает и вносит в Государствен­ную Думу проекты федеразьных законов, участвует в законода­тельной деятельности палат Федерального собрания, а также Президента Российской Федерации.

П. 84 Регламента Правительства Российской Федерации предусматривает представление законопроекта со следующими материалами:

- финансово-экономическое обоснование (в случае необхо­димости и в случаях внесения законопроектов, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации);

- перечень актов федерального законодательства, подлежа­щих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Российской Федерации и Прави­тельства, необходимых для обеспечения действия норм законо­проекта;

-проект распоряжения Правительства о внесении законо­проекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;

- заключения, предусмотренные п. 60 Регламента Прави­тельства Российской Федерации.'

125 Пункт 60 Регламента Правительства Российской Федерации гласит. «Проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства после их согласования в соответствии с пунктами 57-59 настоящего Регламента до внесения в Прави­тельство направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при наличии) и замеча­ний на заключение в Министерство юстиции Российской Федерации, которое даёл оценку проекта нор­мативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внут­ренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также со­блюдения правил юридической техники

Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных вне­бюджетных фондов, одновременно направляются с приложением протоколов согласительных совеща­ний /при их наличии/ и замечаний на заключение в Министерство финансов Российской Федерации. В заключении Министерство финансов Российской Федерации дайт оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Если законопроектом предусматривается возложение на Президента Российской Федерации или на Правительство регу­лирование правоотношений к законопроекту прилагается из­ложение предполагаемых норм, содержание которых также ох­ватывается прилагаемыми заключениями.

После предварительною рассмотрения законопроектов пра­вительственной комиссией по законопроектной деятельности они вносятся на заседание Правительства, которое принимает решение о внесении их в Государственную Думу.

Решение о внесении Правительством законопроекта в Госу­дарственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства.

В п. 85 Регламента Правительства Российской Федерации особо подчёркнуто, что представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания и передача законопроектов иным субъектам законода­тельной инициативы не допускается.

1 Іравительство вносит законопроект в государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Госу­дарственной Думы Федерального собрания Российской Федерации.

По законопроекту, вносимому в Государственную Думу Правительством назначается официальный представитель Пра­вительства.

Рядом особенностей характеризуется процесс подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете, установ-

Проекты нормативных актов, регулирующие опюшення субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний /при их нали­чии) и замечаний на заключение в Министерство экономического развития и торговли Российской Фе­дерации Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации в заключении дя£і оценку влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности

Заключения подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются, как правило, в 5-лневный срок с даты поступления проектов актов По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объёмных и сложных проектов акта не может превышать 30 дней».

124 (Именно так сказано в ч. 7. п, 84 Регламента Правительства Российской Федерации. Очевидно, что автору этого пункта неведомо, что правоотношения - это общественные отношение (уже?) урегулиро­ванные нормами права и поэтому они ие подлежат регулированию

В силу этого следует считать, что ч. 7 п. 84 Регламента Правительства Российской Федерации предпо­лагает «возложение на Президента Российской Федерации и Правительство правовое регулирование

ленный в п. п. 88-91 Регламента Правительства Российской Фе­дерации.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством с учётом предложений федеральных органов государственной власти, Центрального банка Российской Феде­рации, а также других органов и организаций, определяемых Правительством Российской Федерации, представляемых в по­рядке и сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством.

Материалы и предложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете, разрабатываемые федеральными органа­ми исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правитель­ство Российской Федерации, представляются ими в Министер­ство финансов Российской Федерации. Предложения иных фе­деральных органов исполнительной власти, находящихся в ве­дении федеральных министерств, представляются в Министер­ство финансов соответствующими министерствами.

Проект федерального закона о федеральном бюджете с при­ложением документов, подлежащих внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным за­конодательством, а также документов, предусмотренных Регла­ментом Правительства, представляются в Правительство Мини­стерством финансов Российской Федерации по мере их готовно­сти, не позднее чем за 20 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу.

Проект федерального закона о федеральном бюджете, вне­сённый в Правительство Российской Федерации предваризельно рассматривается Заместителем Председателя Правительства, по­сле чего по решению Председателя 1 Іравительства представляет­ся на заседание Правительства, а после одобрения Правительст­вом вносится в Государственну ю Думу с приложением докумен­тов и материалов, предусмотренных бюджетным законодатель­ством Российской Федерации.

* * *

Значительная роль при реализации законности в процессе законотворческой деятельности Федерального Собрания Рос­сийской Федерации принадлежит подготовке Правительством Российской Федерации заключений, поправок и официальных отзывов на законопроекты, подготовленные другими субъектами законодательной инициативы, до их внесения в Государствен­ную Думу.

В соответствии с п.95 Регламента Правительства Российской Федерации заключения Правительства, предусмотренные ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации представляются субъектам права законодательной инициативы и в Государст­венную Думу' и направляются им в срок не более 1 месяца с даты поступления законопроекта в Правительство. Этот срок может быть продлён по согласованию с соответствующим субъектом законодательной инициативы.

Поправки Правительства к законопроекту направляются в период между рассмотрением его Государственной Думой в первом и втором чтении, если для данного законопроекта не предусмотрено более трёх чтений (П. 96 Регламента Правитель­ства России).

Официальный отзыв Правительства на законопроект или принятый закон может быть направлен на любой стадии рас­смотрения его палатами Федерального Собрания Российской Федерации (П.97 Регламента Правительства).

Подготовка заключений, поправок и официальных отзывов Правительства осуществляется Федеральными органами испол­нительной власти, руководство которыми осуществляет Прези­дент Российской Федерации или Правительство, в порядке, ус­тановленном Правительством.

Законопроект, поступивший на заключение от субъекта за­конодательной инициативы или Государственной Думы с фи­нансово - экономическим обоснованием и иными необходимы­ми материалами, в двухдневный срок направляется аппаратом Правительства для подготовки проекта заключения в соответст­вующие федеральные органы исполнительной власти, руково­дство деятельностью которых осуществляет Президент Россий­ской Федерации или Правительство, в том числе в обязательном порядке в Министерство финансов Российской Федерации, Ми­нистерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации, которые направляют свои предложения головному исполнителю не позднее чем в 15-дневный срок с даты поступления законо­проекта в Правительство.

Если законопроект поступает на заключение в Правительст­во без финансово - экономического обоснования и иных необ­ходимых материалов, он возвращается аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение.

Головной исполнитель либо в 20 - дневный срок с даты по­ступления законопроекта в Правительство обеспечивает подго­товку проекта заключения или официального отзыва, его согла­сование и представление в Правительство, либо, при невозмож­ности представления заключения в указанный срок, согласовы­вает продление срока с субъектом права законодательной ини­циативы и письменно информирует Правительство о достигну­том согласии.

Законопроекты, поступившие в Правительство из Государ­ственной Думы с запросом отзывов, замечаний и предложений, направляются Аппаратом Правительства в двухдневный срок в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для подготовки проектов официальных отзывов Правительства.

Проекты заключений, поправок и официальных отзывов Правительства вносятся в Правительство исключительно руко­водителями федеральных органов исполнительной власти, руко­водство деятельностью которых осуществляет Президент Рос­сийской Федерации или Правительство, либо лицами, испол­няющими их обязанности, с приложением всех материалов, по­ступивших от субъекта права законодательной инициативы или Государственной Думы и от заинтересованных федеральных ор­ганов исполнительной власти.

При наличии неурегулированных разногласий по проектам заключений, поправок и официальных отзывов Правительства, они рассматриваются на заседании правительственной комиссии по законодательной деятельности с участием руководителей, имеющих разногласия.

Если после рассмотрения на заседании правительственной комиссии, разногласия урегулировать не удалось, решение при­нимается Заместителем Председателя Правительства.

Заключения, поправки и официальные отзывы Правительст­ва подписываются Председателем Правительства или его Замес­тителем, как правило, после рассмотрения их проектов на засе­дании правительственной комиссии по законопроектной дея­тельности и направляются субъекту' законодательной инициативы, вносящему законопроект, или первому в группе вносящих законо­проект, и в Государственную думу, а поправки и официальные от­зывы - в соответствующую палату Федерального Собрания.

В соответствии с п. 86 Регламента Правительства Россий­ской Федерации законопроект вносится Правительством в Госу­дарственную Думу с приложением документов, предусмотрен­ных Регламентом Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской федерации. Заключение Правительства, преду­смотренное частью 3 статьи 104 Конституции Российской Феде­рации по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово -экономическое обоснование.

* * *

Сравнительный анализ Регламентов Государственной Думы и Правительства Российской Федерации показывает, что в части, касающейся регулирования процесса подготовки проектов зако­нов, они характеризуются взаимосогласованностью и взаимо- увязкой: положения Регламента Правительства Российской Фе­дерации соответствуют положениям Регламента Государствен­ной Думы, что обеспечивает единство требований законности в

процессе законодательной деятельности на федеральном уровне. * * *

На стадии подготовки проектов законов, имеющих наиболее важное значение, предполагается разработка их концепций, в которых в систематизированном виде определяются цели, зада- чи, средства и предполагаемые результаты, к которым стремится законодатель. Эти концепции должны служить для разработчи­ков законопроектов основой, определяющей содержание и структуру будущих законов.

Следует отметить, что на разработчиках проектов законов лежит особая ответственность за соблюдение законности в про­цессе правотворчества. От соблюдения сроков, оперативности и качества их подготовки зависит эффективность законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Дело подготовки проектов законов должно быть поставлено так, чтобы обеспечивалось принятие законов не более, чем в четырёх чтениях. То есть, не должно быть нескольких: «заходов» в четвёртом чтении, или, что то же: нескольких « четвёртых» чтений, как это имело место при при­нятии закона о Государственном бюджете Российской Федера­ции на 2003год, ибо это ведёт к неоправданному удорожанию законодательного процесса и без того дорого обходящегося на­логоплательщикам, рабочего времени депутатов Государствен­ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В этой связи представляется целесообразным обратиться к оценке качества законодательной деятельности Государственной Думы, данной депутатом Государственной Думы С.А.Поповым.: «То, что Государственная Дума «гонит брак», видно по целой серии нормативных актов о внесении изменений и дополнений в только что принятые законы. Так, прошло около двух лет, как почти в 40% статей Уголовно - процессуального кодекса Рос­сийской Федерации были внесены изменения. А ведь каждая из отменённых или подкорректированных статей УПК РФ, так или иначе, отразились на судьбах сотен, даже тысяч людей!

... По моему твёрдому убеждению, в Государственную Думу Российской Федерации нужно вносить только такие законы, ко­торые с юридико -технической точки зрения можно принять уже в первом чтении. При проталкивании «сырого» закона смысл второго чтения практически сводится к нулю. Это не второе чтение, а серьёзное псреоплачивание всего закона, в который вносится множество поправок».

Нельзя не согласиться с утверждением Председателя Кон­ституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькиным в том, что «когда законы принимаются необдуманно и наспех, так что сразу после принятия в них обнаруживаются прорехи, кото­рые начинают опять же наспех латать, законодательный процесс обессмысливается, превращается в бумажную круговерть».12"

Законность в сфере правотворчества требует точного со­блюдения её при обсуждении законопроектов и, особенно, при принятии законов.

Представляются абсолютно недопустимыми факты голосо­вания за отсутствующих на заседании депутатов Нередко мож­но было наблюдать по телевидению, как одни депутаты, пользу­ясь попустительством председательствующего на заседании Го­сударственной Думы, «голосуют» за отсутствующих депутатов.

В подобных случаях совершаются «тройные» нарушения за­конности. Одно из них заключается в том, что некоторая часть депутатов отсутствует на рабочих местах. Они либо не являлись на заседания Думы, либо отсутствовали в зале заседания Думы без уважительных причин. И в том, и в другом случаях ими со­вершались дисциплинарные просгупки, выражавшиеся в нару­шении распорядка работы Государственной Думы, или, что то же: в нарушении трудовой дисциплины.

Другое в том, что вследствие этого, обсуждение законопро­екта проводилось не в полном составе Государственной Думы, а отсутствовавшие депутаты по сути дела уклонялись от участия в его обсуждении, и тем самым - от исполнения своих депутат­ских обязанностей.

Использование же одними депутатами пультов для голосо­вания других депутатов (подача голосов за отсутствующих де­путатов) по сути дела являлось третьим, более серьёзным нару­шением законности, выражавшемся в фальсификации результа­тов голосования.

127 Попов С.А. Заметки на полях тезисов В.Д. Зорькина «Правовая реформа и конституционная эконо­мика, Сборник статей» составит ПД. Баренбойм М,- И л дан не Тихомирова М.Ю.2004 С.82-Н

Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России. Там же.С.15

Могут возразить, что такой порядок не оказывает сущест­венного влияния на результаты голосования. Но такое возраже­ние не может быть признано достаточным основанием для оп­равдания имеющейся, по существу порочной практики хотя бы потому, что она противоречит Конституции Российской Федера­ции, поскольку позволяет депутатам уклоняться от исполнения своей прямой обязанности - представлять в Государственной Думе интересы своих избирателей, а во-вторых, трудовому зако­нодательству, поскольку содержит в себе нарушение трудовой дисциплины депутатами.

Отводя эти возражения можно утверждать, что в подобных случаях депутаты Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации, как отсутствовавшие на заседаниях, так и голосовавшие за них, выступали в качестве не поборников законности, а застрельщиков в её нарушении.

Кроме всего сказанного выше, «голосование» депутатов, присутствующих в зале заседаний Государственной Думы, за от­сутствующих депутатов является противоправным действием, противоречащим п. 2 ст. 85 Регламента Государственной Думы, принятой самими депутатами, в котором говорится: «своё право на голосование он /депутат - А.С./ осуществляет лично».

Ещё более удивительным, поистине экзотическим, изыском в нарушении законности является положение о том, что депутат может быть лишён права выступать на заседаниях Думы в тече­ние определённого времени.

В этой связи представляется целесообразным привести по­ложение ст.45 Регламента Государственной Ду мы, которая гла­сит: «Выступающий в Государственной Думе не вправе нару­шать правила депутатской этики - употреблять в своей речи грубые оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, исполь­зовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председа­тельствующий предупреждает выступающего, а в случае по­вторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня заседания. В случае нарушения указанных правил де- путат может быть также лишен права выступления на срок до одного месяца решением палаты, принимаемым большинством от общего числа депутатов». Возникает вопрос: «В качестве кого в подобных случаях присутствует такой депутат на заседании Государственной Думы?» Ответ напрашивается сам собой: «В качестве никого нс представляющей статистической единицы для голосования по вопросам, права участия в обсуждении кото­рых он был лишён». Совершенно очевидно, что лишение депу­тата права выступать на заседаниях Государственной Думы по указанному мотиву по своему существу выходит за рамки внут- ридумских отношений. Оно приобретает политическое значение более широкого масштаба. Суть его в том, что лишение депутата права выступления на заседаниях Государственной Думы Феде­рального Собрания Российской Федерации является фактически лишением представительства в парламенте, хотя и эпизодиче­ским, избравшей его группы граждан Российской Федерации, что выливается в прямое нарушение п.2 ст.З Конституции Рос­сийской Федерации, гласящей: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти...».

Очевидно, что лишение депутата права выступления на за­седаниях Государственной Думы имеет целью его дисциплини- рование, но думается, что для этого целесообразнее было бы не лишать его права выступления на заседаниях, если он призывает к незаконным действиям, а привлекать к ответственности за под­стрекательство, а в остальных случаях налагать штраф в адми­нистративном порядке в существенных размерах. /В действую­щем законодательстве юридическая ответственность за подстре­кательство предусмотрена только уголовным законом, которую несёт соучастник умышленного преступления. Административ­ное право такой меры не содержит, но её установление не пред­ставляет каких - либо сложностей. Для этого необходимо лишь волеизъявление депутатов Государственной Думы/.

Повышение потенциала законности, закладываемого в нор­мативно -правовые акты в сфере законодательной деятельности, предполагает разработку их концепций, которые, при рассмот­рении их в наиболее общем виде, содержат в себе: определение

цели предполагаемого к принятию нормативно - правового акта, то есть предвидение социальных последствий, которые должны будут наступить с введением его в действие; определение круга лиц, на которых он должен быть распространён; его увязку с ра­нее принятыми и действующими нормативно - правовыми акта­ми; определение методов правового регулирования и т.п.

Одно из реальных проявлений стремления законодателя к повышению потенциала законности в процессе правотворчества заключается в том, что в своё время вошло в практику всенарод­ное обсуждение важнейших законопроектов. И хотя в последние годы эта практика фактически забыта, о чём остаётся лишь сожа­леть, важно отметить, что в этом процессе воплощалось стремле­ние к повышению потенциала законности со стороны законодате­ля, выносившего законопроект на всенародное обсуждение.

При всенародном обсуждении законопроектов желание за­конодателя повысить потенциал законности проявлялось в его стремлении к максимальному учёту общественного мнения о вынесенном на обсуждение законопроекте, предложений, на­правленных на совершенствование его содержания, к тому, что­бы будущий закон наиболее полно выражал интересы и волю максимального количества граждан. В ходе обсуждения законо­датель подвергает апробации такие важные факторы как круг общественных отношений и субъектов, на которые предполага­ется распространить разрабатываемый нормативно - правовой акт, полнота охвата законопроектом общественных отношений, предполагаемых к урегулированию, правильность выбора мето­да правового регулирования, доступность понимания формули­ровок проекта в соответствии с замыслом законодателя, соответ­ствие идейно - политического содержания законопроекта дос­тигнутому уровню развития правосознания населения.

Отмечая важность проведения всенародных обсуждений за­конопроектов, необходимо отметить ещё два момента. Один из них заключается в том, что высказанные замечания и предложе­ния и иные результаты обсуждения, позволяют законодателю усовершенствовать законопроект и в окончательном его вариан­те повысить потенциальные возможности будущего закона вы­зывать уважение к нему со стороны должностных лиц и граж­дан. Другой - в том, что законодатель, вынося на всенародное обсуждение тот или иной законопроект, привлекает, к нему вни­мание широких масс, возбуждая их внутреннее отношение к не­му. Тем самым он пропагандирует будущий законодательный акт и способствует созданию предпосылок к тому, чтобы приня­тый закон был воспринят гражданами как подлинное выражение воли народа, являющегося «носителем суверенитета и единст­венным источником власти в Российской Федерации».124

Одним из путей влияния на повышение потенциала законно­сти является совершенствование процесса выявления интересов и воли народа, возводимой в закон.

Эта задача является насколько важной, настолько и слож­ной. Её сложность определяется рядом факторов, влияющих на формирование интересов и содержание воли. В числе некоторых из них можно выделить следующие:

- прочность социальной установки и устойчивости интересов;

- степень общественно - политической активности граждан;

- адекватность высказываемого мнения внутреннему убеж­дению (то есть - искренность высказывания),

- степень подверженности конформизму;

- острота столкновения личных интересов (например, эко­номических, при совмещении работы в государственном учреж­дении и в обществе с ограниченной ответственностью).

Приведённый перечень не является исчерпывающим. В раз­личных географических, климатических, административных, экономических и иных регионах на формирование интересов и воли гражлан могут влиять разнообразные факторы, а их влияние может характеризоваться различной степенью интенсивности, с неизбежностью в значительной мере осложняет их учёт и оценку.

Представляется, что вряд ли удастся найти оптимальный ва­риант одновременного решения этих задач Ведь прежде чем эффективно воздействовать на формирование интересов всех классов и социальных групп надо иметь достоверное знание об их наличных интересах и социальной ориентированности их во­ли. Здесь надо постоянно иметь в виду, что следует строю раз­личать два фактора: насколько масса была «заинтересована» в

|3* Си.. частьіст 3 Конституции Российской Федерации.

тех или иных целях законодателя и насколько эти цели «вызвали энтузиазм» массы. «Идея» неизменно посрамляла себя, как толь­ко она отделялась от «интереса». ’’ Поэтому, прежде всего, надо научиться выявлять интересы и волю большинства населения страны, отдельных субъектов Федерации, того или иного региона.

Жизнь современного российского общества, несмотря на из­вестное совершенствование законодательного процесса, настоя­тельно требует его дальнейшей демократизации и внесения кор­рективов в его практику.

Представляется целесообразным при подготовке крупных законодазельных актов, публиковать для всенародного обсужде­ния концепции предполагаемых к изданию нормативно - право­вых актов. Это изменило бы отношение граждан к участию в за­конодательном процессе, усилило бы их заинтересованность и активность.

При обсуждении концепции нормативного акта граждане могли бы высказать своё мнение по многим вопросам: круг об­щественных отношений и субъектов, на которые должно быть распространено действие предполагаемого к принятию норма­тивного акта, реальность цели и целесообразность его принятия (или, что то же - обоснованность предполагаемой эффективно­сти); экономическая целесообразность принятия данного акта в соответствующих исторических условиях; предполагаемый пра­вовой механизм его реализации и др.1"

Всестороннее обсуждение концепции нормативного акта, безусловно, позволило бы получить ценный материал, отра­жающий интересы и волю народа, который мог бы быть исполь­зованным демократическим государством на стадии выработки законопроекта.

Подготовленные таким образом законопроекты, при выне­сении их на всенародное обсуждение, воспринимались бы субъ-

lw См. Маркс К. я Энгельс Ф Соч.ТЛ.е.89.

1,1 Подробнее об этом см.: Мицкевич A.B. Проблемы совершенствования таконодательства в свете рс- тений XXYI схезда КПСС - Информационные н методические материалы Координационно - методи­ческого совета по правовой пропаганде при Министерстве юстиции СССР -М.. 1982 -с. 10;

Казьмин И Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (Методологические вопросы). Советское государство и право. -1985 ХеЭ.-с.28-35.

Примером научного подхода к разработке концепции конкретного закона является статья С.В. Поленн- ной "К разработке концепции закона о нормативных актах’У/Советское государство и право. -1985 Хе 5-С.45-50.

ектами права, подготовленными к их восприятию предшест­вующим обсуждением концепций данных нормативно - право­вых актов, по иному. И при обсуждении их положений граждане шли бы не от параграфа проекта к реальной жизни через домыс­ливаемые ими обстоятельства, а от реальной жизни, через полу­ченные в процессе обсуждения концепции того или иного акта знания, к оценке соответствия их интересам и воле положений, содержащихся в предлагаемом проекте.

Проявляя заинтересованное отношение к сложившейся сис­теме и состоянию урегулированности общественных отношений в условиях обновления российского общества и к повышению их эффективности, участники обсуждения не только внимательно изучали бы обсуждаемый законопроект, но и высказали бы свои замечания и пожелания, вносили бы конкретные предложения, направленные на приведение его в соответствие с реальными ус­ловиями жизни и потребностями прогрессивного развития об­щества, а также с возможностями реализации норм закона после его принятия.

В процессе обсуждения законопроекта вольно или невольно граждане сопоставляли бы свою позицию с позицией будущего закона. При этом важно отметить, что уже в процессе обсужде­ния законопроекта определённая часть граждан могла бы скор­ректировать свою позицию с позицией законодателя, выражен­ной в законопроекте, а, следовательно, с позицией будущего за­кона и тем самым заложить основу внутренней готовности сле­довать его предписаниям.

Переоценить значение всенародного обсуждения законопро­ектов и их концепций (разумеется, не всех, а лишь наиболее важных и крупных, перечень которых можно было бы опреде­лить в законодательном порядке) практически невозможно.

Следует отметить, что «Государственная Ду ма может при­нять решение о всенародном обсуждении законопроекта, приня­того в первом чтении»,1 ‘ но за все годы существования Госу­дарственной Думы она не сочла нужным прибегнуть к этой мере

1,3 См п, 6 ст 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации /с изменениями на 16 июля 1998 года.'

и предоставить народу право высказать своё мнение по какому- либо законопроекту.

В сфере законодательной деятельности государству прихо­дится сталкиваться с необходимостью издания нормативных ак­тов, направленных на решение не только уже осуществляемых задач, но и новых проблем, возникающих на современном этапе развития нашего общества. При этом от законодателя требуется не допустить принятия опрометчивых, волюнтаристских реше­ний, поскольку они, отражая волю не всего народа, а лишь того или иного руководителя, пусть даже очень авторитетного и опытного, несут потенциальную опасность издания норм, спо­собных нанести вред развитию общества и тормозить его про­движение вперёд по пути придания нового качества российско­му обществу, совершенствования демократии и развития само­управления народа. В сфере законодательства принципиально важно придерживаться правила; не издавать законов до тех пор, пока на местах не изучены в достаточной мере действительные условия и потребности в нормативно - правовом регулировании общественных отношений.

Известно, что распространённость определённых видов юридически значимого поведения, как позитивного, так и нега­тивного характера в различных регионах, населённых пунктах и на предприятиях неодинакова. Отсюда очевидно, что норматив­но - правовые акты, принятые федеральными органами, либо органами власти субъектов федерации, практически действуют в разных условиях, сложившихся в отдельных республиках, краях, областях, в отдельных населенных пу нктах, на отдельных пред­приятиях. Указанные обстоятельства и потребности обновления российского общества, ускорение его социально - экономиче­ского развития требуют от государства дальнейшего совершен­ствования правового регулирования общественных отношений. В связи с этим со всей остротой встаёт вопрос о расширении практики проведения правовых экспериментов. Представляется возможным осуществление правовых экспериментов локального значения с целью предварительной проверки эффективности разрабатываемого правового акта для данного региона или предприятия в конкретных условиях его будущего использова­ния. Очевидно, что предварительная апробация нормативно - правового акта в реальных условиях его предполагаемого дейст­вия позволит законодателю максимально изучить особенности подвергаемых регулированию отношений, психологическое от­ношение к апробируемому акту должностных лиц и рядовых ра­ботников данной местности (данного предприятия); проверить пра­вильность выбора круга общественных отношении и субъектов, на которых предполагается распространить действие акта; метода ре­гулирования; полноту и реальность гарантий его реализации.

Учёт полученных в процессе эксперимента данных может помочь избежать в окончательном варианте акта некоторых, может и весьма важных, несоответствий его проекта потребно­стям правового регулирования и таким образом повысить потен­циал законности.

Представляется также целесообразным наделение регио­нальных органов государственной власти правом проведения правовых экспериментов (по согласованию с высшими органами государственной власти) с целью выработки и принятия норма­тивно - правовых актов, специально направленных на искорене­ние правонарушений, наиболее распространённых и наносящих особый вред в той или иной местности. Порядок разработки и принятия подобных актов, конечно, сопряжен с определёнными трудностями, требует всестороннего изучения и осмысления, но в принципе он разрешим. Против этого могут возразить, опаса­ясь, что подобное расширение сферы экспериментирования и правотворческих функций региональных органов может привес­ти к слишком большому разнообразию в правовом регулирова­нии сходных по формам и содержанию общественных отноше­ний, в методах и мерах борьбы с правонарушениями одних и тех же видов. Однако опасаться этого не следует, ибо, чем больше опыт, тем вернее и быстрее будет успех в борьбе с нарушениями законности и правопорядка.

Важное значение для повышения потенциала законности имеет получение заключений по тем или иным законопроектам в процессе их разрабозки от профсоюзов, женских, молодёжных и иных заинтересованных общественных объединений.

В практике законодательной деятельности накоплен опреде­лённый опыт получения заключений по законопроектам от раз­личных органов, ведомств, учреждений и отдельных специали­стов, что естественно, способствует дальнейшей демократизации законодательного процесса, открывает реальную перспективу для повышения потенциала законности в процессе законода­тельной деятельности на всех её уровнях.

Внедрение в практику законодательной деятельности полу­чения и учёта заключений профсоюзов, женских и молодёжных организаций по соответствующим законопроектам не только значительно расширило бы демократизм законодательного про­цесса, но, что не менее важно, в значительной мере содействова­ло бы, с одной стороны, большей эффективности правового ре­гулирования общественных отношений в тех областях жизне­деятельности общества, которые практически опосредуются ка­ждодневной деятельностью этих организаций, а с другой - по­следовательному' расширению участия названных организаций в правовом регулировании общественных отношений, склады­вающихся в обществе и, в конечном счёте - повышению эффек­тивности реализации законности.

В отношении профсоюзов эта мера вылилась бы в использо­вание государством положительного опыта, накопленного ими (профсоюзами) в процессе их функционирования. В отношении же женских и молодёжных организаций - в расширение воз­можностей их участия в законодательной деятельности, что не только повысило бы их роль в политической системе общества, но и ответственность за состояние дел в решении стоящих перед нею и перед государством задач, в решении которых они, в со­ответствии с законом «Об общественных объединениях», долж­ны оказывать ему помощь.

В настоящее время в Российской Федерации сложился про­цесс многостадийного обсуждения законопроектов: сначала в комиссиях и комитетах Государственной Думы, затем на заседа­ниях Государственной Думы, которая в зависимости от резуль­татов обсуждения принимает закон в первом, втором или треть­ем чтении, либо возвращает законопроект в соответствующую комиссию, либо Правительству Российской Федерации для до­работки. Принятый Государственной Думой закон подлежит одобрению Советом Федерации, который может возвратить за­кон Государезвенной Думе на доработку. И тогда Государствен­ная Дума должна либо усовершенствовать закон, либо преодо­леть вето Совета Федерации.

Таким образом, введённый вместо «парадного» прохожде­ния законопроекта на сессиях Верховного Совета СССР и союз­ных республик законодательный процесс, способствует повы­шению позитивной юридической ответственности депутатов Го­сударственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, превращению законодатель­ных собраний всех уровней из инстанций механического голосо­вания в « работающие корпорации».

Важным фактором влияния на повышение потенциала за­конности в процессе законодательной деятельности служит по­явление, так же почти неизвестной ранее (в советский период) практике законодательной деятельности - подготовки альтерна­тивных вариантов законопроектов и опубликование их для од­новременного обсуждения. И это естественное порождение ут­верждающейся в стране атмосферы плюрализма мнении, повы­шения политической активности граждан и их избранников - депутатов всех уровней.

Представляется, что в процессе преобразования российского государства в правовое предстоят ещё мучительные поиски наи­более рациональных процедур подготовки и принятия законода­тельных актов, но уже сейчас можно с уверенностью сказать, что сложившийся ныне процесс законодательной деятельности поло­жительно влияет на повышение потенциала законности и её реали- зацию во всех сферах жизнедеятельности российского общества.

* * *

Всё сказанное выше о процессах реализации законности в сфере законодательной деятельности на федеральном уровне, в полной мере относится к процессам реатизации законности на федерально - региональном и региональном уровнях законода­тельной деятельности. Следует лишь отметить, что, как уже бы­ло сказано выше, на федераіьно-региональном уровне, по во- просам, отнесённым к совместному ведению федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, первоочерёдность издания зако­нов принадлежит Федеральному Собранию Российской Федерации

Что касается реализации законности в практике законода­тельной деятельности на региональном уровне, то, в соответст­вии с частью 4 ст.76 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации рес­публики, края, области, города федерального значения, авто­номная область и автономные округа принимают законы и иные нормативные акты. При этом они (законы и иные нормативно - правовые акты субъектов Российской Федерации) не должны противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, в случае противоречия между федеральным зако­ном и нормативно - правовым актом субъекта Российской Феде­рации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76 Конститу­ции Российской Федерации, действует нормативно - правовой акт субъекта Российской Федерации.

<< | >>
Источник: Сиротин А.С.. Законность в Российской Федерации. Концепции и реальность. Теоретические аспекты понимания. Механизм её реализации. Проблемы: Монография. - М.: МГИУ, 2009. - 280 с.. 2009

Еще по теме Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:

  1. Глава 5. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  2. Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  3. РАЗДЕЛ IV ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  4. Глава 3. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПОДЗАКОННОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
  5. Глава 6. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОСУДИЯ
  6. Глава 3. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
  7. Квалифицированное молчание правотворческого органа и идентификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
  8. Глава 1. О НОРМАТИВНОЙ ОСНОВЕ ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИЮ ЗАКОННОСТИ
  9. Глава 4. РЕАЛИЗАЦИЯ ЗАКОННОСТИ В ПРОЦЕССЕ СОБЛЮДЕНИЯ ПРАВОВЫХ ПРЕДПИСАНИЙ ФИЗИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
  10. Идентификация и преодоление юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в сфере финансового права