Глава 3. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПОДЗАКОННОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Правотворческая деятельность Федеральных органов госу­дарства предполагает принятие не только законов, но и подза­конных нормативно-правовых актов, к числу которых относятся:

- указы Президента Российской Федерации;

- постановления Правительства Российской Федерации; приказы и инструкции министерств и иных федеразьных

органов исполнительной власти Российской Федерации.

Из всех подзаконных нормативно -правовых актов, прини­маемых в Российской Федерации высшую юридическую силу имеют указы Президента Российской Федерации.

Реализация законности в процессе правотворческой дея­тельности Президента Российской Федерации предполагает со­гласование положений закрепляемых в его указах с Конституци­ей Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. А это означает, что указы Президента издаются только по вопросам, отнесённым к его компетенции; исключается вторжение Президента в сферу дру­гих субъектов правотворчества и тем самым их подмену, как это имело место в бытность Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельцина, когда он развил бурную деятельность в области правотворчества и вместо принятия законов Государственной Думой, по вопросам относящимся к её компетенции, издавались указы Президента Российской Федерации

Указы Президента Российской Федерации не должны про­тиворечить Конститу ции Российской Федерации и федеральным законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федера­ции). Они являются обязательными для исполнения на всей тер­ритории Российской Федерации (часть 2 статьи 90 Конституции Российской Федерации).

* * *

Реализация законности в процессе правотворческой дея­тельности Правительства Российской Федерации предполагает:

Подробно об этом см.: Лучин В О. Указанное право в России. -М-: Велес 1996

- принятие нормативных постановлений по вопросам, отне­сённым к его компетенции, являющихся обязательными к ис­полнению на всей территории России;

- согласование положений этих постановлений с положе­ниями Конституции Российской Федерации, федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов, нормативных ука­зов Президента Российской Федерации, действующих, ранее принятых им постановлений, а также нормативно-правовых ак­тов принятых органами государственной власти, субъектов Рос­сийской федерации и органами местного самоуправления, при­нятых ими по вопросам, отнесённым к их ведению.

В процессе и в пределах осуществления перечисленных вы­ше полномочий Правительство Российской Федерации принима­ет многочисленные акты двух видов: постановления и распоря­жения и обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие норма­тивного характера, издаются в форме распоряжений Правитель­ства Российской Федерации.

Порядок подготовки нормативных правовых актов для фе­деральных органов исполнительной власти установлен правила­ми подготовки нормативных актов федеральных органов испол­нительной власти и их государственной регистрации, утвер­ждённым постановлением Правительства Российской Федера­ции от 13 августа 1997 года №1009, действующим в редакции от 30 сентября 2002г.

Важно отметить: в первом пункте этих правил содержится указание на то, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во испол­нение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Прави­тельства Российской Федерации.

В этом пункте, как верно отмечает И.Л. Бачило, «заложен принцип соблюдения законности и обеспечения подзаконности административных актов управления: не только действовать в рамках закона Российской Федерации, но и соблюдать при этом иерархическую связанность каждого акта с вышестоящими актами в соответствующей системе». ‘

Акты Правительства Российской Федерации принимаются в порядке, установленном самим Правительством в его Регламенте

Регулированию порядка внесения в Правительство и рас­смотрения проектов актов Правительства посвящён IV раздел Регламента.

В соответствии с п.53 Регламента проекты актов должны вноситься в Правительство с пояснительной запиской, содержа­щей необходимые расчёты, обоснования и прогнозы социально - экономических, финансовых и иных последствии предлагаемых решений.

Основание внесения проекта, сведения о его содержании и согласовании должны быть указаны в сопроводительном письме, которое должно быть подписано членом Правительства или дру­гим уполномоченным лицом Проект акта должен быть завизи­рован лицом, вносящим проект.

Если готовящийся акт предполагает необходимость внесе­ния изменений в другие акты, эти изменения включаются в про­ект акта или представляются одновременно с ним в виде отдель­ного акта.

Если проекты актов содержат поручения, в них должен быть указан срок их исполнения.

Проекты актов по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и её субъектов а также по вопросам осуществ­ления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по вопросам ведения Российской Феде­рации должны направляться исполнителями в органы государст­венной власти субъектов Российской Федерации до внесения в Правительство.

Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязатель­ному рассмотрению в І Іравительстве /п.56 Регламента/.

До внесения проектов актов в Правительство они должны быть обязательно согласованы с федеральными министрами /их

^п* Бачило И.Л. Административно - правовые акты государственного управления. Гя. а кн Админист­ративное право Российской Федерации. /Ота. ред. Н.Ю. Хаманева - 2-е изд. Перераб и доп. М. Юристь.206.С.299.

заместителями/, а также с руководителями иных федеральных органов исполнительной власти /их заместителями/ по вопросам, относящимся к сферам их деятельности, а при необходимости и с другими государственными органами и иными организациями по усмотрению руководителей федеральных органов исполни­тельной власти, вносящих проекты актов, а также Председателя Правительства или заместителя Председателя Правительства /П.57 Регламента/.

Проекты актов Правительства, или их копии, направляемые на согласование, должны визироваться руководителями /или их заместителями/ органов и организаций, указанных в п.57 Регла­мента не позднее, чем в 10-дневный срок. Проекты, вызывающие возражения, должны возвращаться с замечаниями, оформляе­мыми на бланке органа или организации, подписываться соот­ветствующим руководителем /его заместителем/ и прилагаться к соответствующему проекту /его копии/.

При возникновении разногласий по проекту акта Правитель­ства Российской Федерации член Правительства или руководи­тель иного федерального органа исполнительной власти, внося­щий проект, должен обеспечить обсуждение его с руководите­лями согласующих органов и организаций для поиска взаимо­приемлемого решения. Проект акта Правительства может быть внесён в Правительство с разногласиями только вместе с прото­колом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями, имеющими разногласия. Замечания по неурегулированным разногласиям представляются в правительство только за подписью соответст­вующего руководителя.

Проекты нормативных актов, влияющих на доходы или рас­ходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, должны одновременно направляться с приложением протоколов согласительных совещаний /при их наличии/ и замечаний в Министерство финансов Российской Федерации, которое даёт оценку финансовых последствий при­нятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проекты нормативных актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или отношения с государством, а также влияющих на макроэкономические пока­затели развития страны, должны, с приложением протоколов со­гласительных совещаний /при их наличии¹ и замечаний направ­ляться в Министерство финансов Российской Федерации, которое даёт оценку финансовых последствий принятия соогвегствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проекты нормативных актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или отношения с государством, а также влияющих на макроэкономические пока­затели развития страны, должны, с приложением протоколов со­гласительных совещаний и замечаний, направляться в Мини­стерство экономического развития и торговли Российской Феде­рации, которое в своём заключении даёт оценку влияния соот­ветствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности.

Заключение представляется в Правительство, как правило, в 5-дневный срок с даты поступления проекта акта. Для наиболее объ­ёмных и сложных проектов актов, по договорённости между собой соответствующими руководителями, может быть более 30 дней.

В случаях внесения в Правительство проектов актов с от­ступлением от правил, установленных Регламентом Правитель­ства, они подлежат возврату.

Проекты актов но вопросам, требующим незамедлительного решения, а также внесённые во исполнение поручения Предсе­дателя или Заместителя Председателя Правительства, возвра­щаются не позднее чем в 5-дневный срок с дат ы поступления, по решению Председателя или Заместителя Председателя Прави­тельства с указанием причин возврата.

Другие проекты актов, внесённые с отсту плением от уста­новленных правил, не позднее чем в 5-дневный срок возвраща­ются Аппаратом Правительства с указанием причин возврата.

По истечении 5-дневного срока с даты поступления проекты актов могут быть возвращены только по решению Председателя или Заместителя Председателя Правительства.

Проекты, поступившие за подписью не уполномоченных на это лиц, не принимаются к рассмотрению и направляются Аппа­ратом Правительства руководителям соответствующих феде­ральных органов исполнительной власти.

Подготовка к рассмотрению внесённых в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, осуществ­ляется Аппаратом Правительства в 15-дневный срок. Продление срока допускается только по решению Председателя Правитель­ства, Заместителя Председателя Правительства или Руководите­ля Аппарата Правительства.

Подготовка проектов актов к рассмотрению предполагает составление экспертного заключения, подготовку проекта про­токола рассмотрения вопроса /если это необходимо/ и оформле­ние документов для подписания.

Экспертное заключение Аппарата Правительства на проект акта должно содержать оценку соблюдения требований Регла­мента Правительства при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее приня­тым решениям Правительства, полноты представленных расчётов, обоснований и прогноза социально- экономических, финансовых и иных последствий реализации предполагаемого решения.

Проекты актов с экспертными заключениями должны рас­сматриваться Заместителем Председателя Правительства и пред­ставляться руководителям Аппарата Правительства Председате­лю Правительства на подпись или для внесения на заседание Правительства.

В зависимости от результатов рассмотрения Председателем или Заместителем Председателя Правительства проекты актов Правительства могут быть возвращены внесшим их субъектам для доработки либо в связи с нецелесообразностью их принятия.

Проекты актов, внесённые с разногласиями, должны быть до­ложены Председателю или Заместителю Председателя Правитель­ства с предложениями о порядке продолжения работы с ними.

Неурегулированные разногласия по проекту актов должны рассматриваться Председателем или Заместителем Председателя Правительства с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия, а также могут рассматриваться на заседании соответствующего органа.

Окончательное решение по урегулированию разногласий принимает Председатель Правительства. По его решению неуре­гулированные разногласия могут быть рассмотрены на заседа­нии Правительства.

По вопросам, решение по которым принимаются исключи­тельно на заседании Правительства, окончательное решение по урегулированию разногласий принимается на заседании Прави­тельства.

Проекты актов Правительства, принимаемых в пределах его полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией Россий­ской Федерации к ведению Президента Российской Федерации, принятие которых предусмотрено актом Президента Российской Федерации или которые рассмотрены на заседаниях Правитель­ства под председательством Президента Российской Федерации, должны направляться Аппаратом Правительства в Администра­цию Президента Российской Федерации в порядке, установлен­ном Президентом Российской Федерации.

В подписанных Председателем Правительства актах Прави­тельства Руководитель Аппарата Правительства /или лицо, ис­полняющее его обязанности/ проставляет дату, подтверждает своей визой их подлинность и организует их выпуск. В случае выявления обстоятельств, препятствующих выпуску акта, Руко­водитель Аппарата Правительства должен доложить о них Пред­седателю Правительства и действовать в соответствии с приня­тым Председателем Правительства решением.

* * *

Содержание перечисленных выше процедур, необходимых для подготовки, принятия, опубликования и введения в действие постановлений и распоряжений Правительства Российской Фе­дерации, представляет собой один из элементов процессуально­го состава механизма реализации законности в сфере государст­венного управления.

* * *

При всей объёмности и многогранности правотворческой деятельности Правительства Российской Федерации она не ох­ватывает всех нюансов государственного управления. Много­численность и разнообразие отношений, складывающихся в жизни общества, обусловливает необходимость правотворческой деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.^{[66] [67]'}

Процессуальный механизм деятельности этих органов в об­щем виде закреплён в положениях о федеральных агентствах, утверждённых Президентом Российской Федерации и Прави­тельством Российской Федерации.

Этот механизм не только определяет порядок функциониро­вания названных органов исполнительной власти, но и заклады­вает юридическую основу процесса реализации законности в сферах их деятельности.

В положении о каждом федеральном органе исполнительной власти содержится раздел «Организация деятельности», в кото­ром перечисляются полномочия его руководителя по работе с кадрами государственной службы, назначению должностных лиц в аппарате возглавляемого им органа, а также в территори­альных органах, изданию правовых актов и др.

Процессуальный порядок деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти конкретизирован в Типовом регла­менте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утверждённом Постановлением Правительства Россий­ской Федерации.¹⁴ Кроме этого в Типовом регламенте преду­смотрены процессуальные правила взаимодействия федераль­ных министерств с федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в их ведении.

На основе Типового регламента каждый федеральный орган исполнительной власти разрабатывает свой регламент, а также: административный регламент исполнения государственных функций; административный регламент предоставления госу­дарственных услуг и должностной регламент г ражданских госу­дарственных служащих, в котором определяется последователь­ность процессуальных действий по осуществлению государст­венных функций и нормативные сроки осуществления конкрет­ных процессуальных действий.

В процессе функционирования федеральным органам ис­полнительной власти приходится осуществлять правовую дея­тельность, посредством которой реализуется законность. В этой связи необходимо сказать о законопроектной и правотворческой деятельности федеральных министерств.

Следует отметить, что сферы общественной жизни, опосред­ствуемые управленческой деятельностью каждого из федераль­ных министерств, различны и характеризуются присущими им специфическими особенностями, что предполагает использова­ние различных форм и методов правового регулирования. Тем не менее в области законопроектных работ и собственной право­творческой деятельности их полномочия, хотя и сформулирова­ны в положениях о них и в их регламентах не идентично, по сво­ей сути одинаковы. Так, федеральные министерства, при осуще­ствлении функции по выработке государственной политики и нормативно -правовому регулированию в установленных сферах их деятельности, разрабатывают и представляют в установлен­ном порядке Президенту Российской Федерации и в Правитель­ство Российской Федерации проекты федеральных конституци­онных законов, федеральных законов, актов Президента Россий­ской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Осуществляя самостоятельную правотворческую деятель­ность они принимают различные нормативно - правовые акты подзаконного характера. Основным видом таких актов являются приказы, содержащие нормы права. К числу других нормативно­правовых актов федеральных министерств относятся распоря­жения, правила, инструкции, положения, издаваемые в соответ­ствии с правилами подготовки нормативно-правовых актов фе­деральных органов исполнительной власти, утверждёнными по­становлением Правительства Российской Федерации от 13 авгу­ста 1997 г. №1009 «Об утверждении Правил подготовки норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Федеральные службы и федеральные агентства, не обладая по общему правилу, правом нормативно-правового регулирова­ния в установленных сферах их деятельности, в некоторых слу­чаях, установленных федеральными конституционными закона­ми, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Феде­рации, могут издавать нормативно - правовые акты для упоря­дочения общественных отношений на нормативно-правовое уре­гулирование которых они уполномочиваются.

В таких случаях нормативно-правовые акты должны гото­виться и издаваться федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с названными выше правилами, ус­тановленными Правительством Российской Федерации.

* * *

Важное значение для нормального функционирования меха­низма реализации законности в Российской Федерации имеет процессуальная деятельность региональных органов исполни­тельной власти в сфере подзаконного правотворчества.

К числу региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации относятся:

- высший орган исполнительной власти субъекта Россий­ской Федерации /Как правило высшим органом исполнительной власти в республиках - субъектах Российской Федерации- явля­ется Правительство. Исключениями являются республики: Ка- бардино - Балкария и Калмыкия, в которых высшими органами исполнительной власти являются президенты./;

- иные органы, образуемые в соответствии с конституцией /уставом/ субъекта Российской Федерации.

Кроме этого конституцией /уставом/ субъекта Российской Федерации предусматривается должность высшего должностно­го лица субъекта.

Высшими должностными лицами в республиках могут быть: Президент республики, являющийся главой республики

/например, в республиках: Башкортостан, Татарстан/;

- Президент республики, являющийся одновременно главой высшего исполнительного органа власти - Правительства /например, в республиках: Северная Осетия, Тыва/.

В иных субъектах Российской Федерации высшими органами исполнительной власти являются правительства или администра­ции, возглавляемые губернаторами или главами администрации.

Процессы реализации законности в сфере подзаконного пра­вотворчества на региональном уровне сводятся к соблюдению процедур подготовки, принятия и введения в действие указов /постановлений/ и распоряжений глав субъектов Российской Фе­дерации, постановлений правительств республик в составе Рос­сийской Федерации, а также подзаконных нормативно-правовых актов иных региональных органов исполнительной власти.

Процессы реализации законности в сфере подзаконного правотворчества на муниципальном уровне.

Реализация законности в сфере правотворчества на муници­пальном уровне предполагает:

- принятие /издание/ органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления нормативно правовых актов только тех видов, которые предусмотрены уста­вами муниципальных образований;

- разработку и введение в действие /вступление в силу/ нор­мативно-правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в порядке, преду­смотренном уставами муниципальных образований;

- обеспечение соответствия нормативно-правовых актов, из­даваемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления положениям Конституции Рос­сийской Федерации, федеральных конституционных законов, фе­деральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

- соблюдение органами местного самоуправления и долж­ностными лицами местного самоуправления уставов муници­пальных образований: принимать нормативно-правовые акты только тех видов, которые предусмотрены уставами соответст­вующих муниципальных образований;

- соблюдение органами местного самоуправления и должно­стными лицами местного самоуправления установленных уставами муниципальных образований процедур разработки, принятия /издания⁷ и введения в действие нормативно-правовых актов.