Глава 10 ИСТОКИ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА И ИНСТИТУТА ПОЛИЦИИ*

Рассматривая государство как специфический социально-политиче­ский орган, возникший на определенном этапе общественного развития в целях защиты членов сообщества и обеспечения условий, способствую­щих стабильному, поступательному развитию человеческой цивилизации, нельзя не видеть, что государственная деятельность носит целенаправлен­ный характер.

Механизм государства олицетворяет государство в целом, представ­ляет собой его реальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и без государственного механизма нет и не может быть госу­дарства¹. На различных этапах развития государственности «набор» орга­нов. обеспечивающих функционирование государства, менялся: увеличи­вался или уменьшался их перечень, уточнялась структура и полномочия. Однако многие институты существуют, правда, под различными наимено­ваниями. «извечно». К их числу’ относится полиция.

Полиция, как отмечал еще Ф. Энгельс, стара так же, как и государ­ство^{[579] [580] [581]. Однако это высказывание нельзя воспринимать буквально, по­скольку на протяжении многих веков термин «полиция» обозначал не конкретный орган государства, а государственную деятельность, охва­тывавшую все внутреннее государственное управление и получившую название полицейской.}

Слово «полиция» — греческого происхождения. Колыбелью госу­дарственного начала был город — полис, в котором сосредоточивалось и фактически исчерпывалось все государственное управление, называемое Аристотелем полития. Этот термин оказался востребованным в средние века в новых государствах Европы, после того как государственная власть, поборов центробежные элементы феодализма, окрепла настолько, что мо­гла расширить свою деятельность дальше заботы об одной лишь внеш­ней безопасности. Для деятельности в сфере внутреннего управления в Германии и найден был подходящий термин «политая» или «полиция», в отличие от деятельности той же государственной власти в сфере внешне­го управления, т. е. политики.

Средневековая Германия не составляла единого государства в сов­ременном понимании. Она представляла собой простую совокупность феодальных владений, независимых общин и самоуправляющихся кор­пораций, слабо связанных между собой. Поэтому и полицейская функция являлась принадлежностью не отсутствующей центральной правительст­венной власти, а отдельных феодалов, общин и корпораций. Ленные вла­дельцы имели свою родовую полицию, совершенно независимую, уни­верситеты — свою, города — свою и т. д. Но особенно широкое развитие получила полиция в средневековых городах.

Каждая городская община имела свое вече, свое собственное войско, свое управление, свою казну, свой герб. Все меры безопасности и благоу­стройства были развиты в пределах городского управления до такой степе­ни, что, в сущности, полицейскому государству (Polizeistaad) периода аб­солютизма предшествовал полицейский город (Polizeistadt) периода фео­дализма. Поэтому именно средневековые немецкие города можно считать родиной полиции как учреждения, что подчеркивал и русский ученый-по- лицеист М.М.

Но только с конца XV в., с развитием территориальной и имперской власти, с ослаблением феодальной раздробленности полиция или внут­реннее управление делается предметом забот общей центральной власти. С этого времени государственная власть, не стесняемая более подавленны­ми ею элементами феодального строя, сосредоточивает свое внимание на внутреннем государственном управлении и полицейской регламентации общественных отношений.

Начав с охраны безопасности, власть эта шаг за шагом делает предме­том своего ведения еще целый ряд задач внутреннего управления, конечная цель которых должна была заключаться в содействии народному' благосо­стоянию. Начинается тщательная регламентация в многочисленных поли­цейских уставах всего, что, казалось, имело отношение к государственной безопасности и благоустройству. Государственная власть берет на себя заботу обо всем и обо всех, она пытается стать как бы одним общим опе­куном, что приводит в конечном итоге к возникновению так называемого «полицейского государства». Одним из теоретиков «полицейского государ­ства» был немецкий ученый Христиан Вольф, считавший, что совершенст­вование граждан должно проходить под непосредственным руководством правительства, которое может облагодетельствовать своих подданных на­сильно¹. Характеризуя такой подход к сущности полицейской деятельнос­ти, И.Е. Андреевский отмечал, что «большинство германских публицистов второй половины XVIII ст., подобно учителю своему Вольфу, разделяли предрассудки меркантильных правительств (за немногими исключениями, каковы Юнг, Берг), и не умели провести верную черту, далее которой не должна простираться полицейская деятельность правительства»^{[583] [584].}

Не только Юнг и Берг, но и многие ученые-камералисты^[585], занимавшие­ся изучением вопросов о финансах, экономике, хозяйстве, управлении го­сударством. не разделяли воззрений Вольфа о насильственном «насажде­нии благополучия». Камеральные науки, хотя и были, по оценке Лоренца Штейна^[586], более сборниками практических рецептов, чем науками в стро­гом смысле слова, дали первым полицеистам многие готовые положения о мероприятиях, посредством которых можно содействовать «охранению и процветанию государственных имуществ и промыслов». Не случайно некоторых камералистов, в особенности Секкендорфа с его знаменитым трактатом “Furstenstaat”, считают предшественником И. Юсти как созда­теля науки о полиции^[587].

Первый ученый труд на базе полицейского законодательства появля­ется во Франции в 1722 г. Автором этого труда под заглавием «Трактат о полиции» был французский ученый Н. Деламар, который рассматривал в своем сочинении вопросы, входящие, по его мнению, в сферу деятель­ности полиции. Зги вопросы и составили впоследствии содержание на­уки полиции, основоположником которой, однако, считается не Деламар.

Дело в том. что он исследовал элементы полицейской деятельности, не устанавливая между ними взаимной связи, не пытаясь найти то общее начало, которое объединило бы их. По оценке проф. И.Е. Андреевского, «...трактат Деламара — весьма важный сборник материалов, но не иссле­дование. создающее науку полиции»¹. Соглашаясь с этой оценкой, тем не менее, хочется отметить, что Деламар верно определил полицию как одно из административных ведомств, более других приближенных к народу и обязанное заботиться о его безопасности и благополучии как в местах, имеющих публичное значение, так и в условиях домашнего проживания^{[588] [589] [590].}

Дальнейшее обоснование понятия «полиция» и «полицейская дея­тельность» получили в трудах немецких ученых-полицеистов XVIII в. И. Юсти и Е. фон Зонненфельса. И. Юсти в трактатах «Основные нача­ла полицейской науки, изложенные в рациональной системе, основанной на конечной цели полиции» (1756 г.) и «Основания могущества и счастья государств, или подробное изложение всей полицейской науки» (1760 г.)’ обосновывает идею о том, что средством, способствующим общему сча­стью и общественному благосостоянию, служит общее имущество госу­дарства, которое нужно «охранять, увеличивать и разумно использовать», чем и должна заниматься полиция как совокупность учреждений государ­ственной власти^[591].

Отсюда и предлагаемые им полицейские меры, необходимые для раз­вития экономической инфраструкту ры страны и нормальных демографи­ческих условий в ней, для развития сельского хозяйства, промышленности, торговли и финансов, развитие и охранение способностей и наклонностей людей, в частности: забота о религиозно-нравственном состоянии поддан­ных; обучение подданных наукам, искусствам и ремеслам и предупрежде­ние роскоши, праздности и нищенства; охрана внутренней безопаснос­ти, включая сюда и отправление правосу дия^[592]. Юсти следу ющим образом определяет задачу полицейской науки: «Государственное благочиние есть такое знание, с помощью которого вну тренние распоряжения державы так устраиваются, что благосостояние частных поколений пребывает всегда в тесном соединении и союзе со всеобщим благом»¹.

В 1765 г., спустя пять лет после выхода второго сочинения Юсти, уви­дел свет труд австрийского учёного Е. фон Зонненфельса «Положения из полицейской, торговой и финансовой науки»^{[593] [594]. Почти до середины XIX века оно считалось официальным руководством в австрийских университетах, а идеи, высказанные в нем, почти также долго преобладали в австрийской экономической политике. Зонненфелъс являлся таким же авторитетом в Австрии, каким был Юсти в Пруссии.}

По Зонненфельсу, основные правила обеспечения внешней безопас­ности составляет государственную науку или политику; основные правила установления и охранения внутренней безопасности составляют науку' по­лицейскую^[595]. Зоннефельс не рассматривает полицию как специальный орган государства, в его трактовке полицейская функция не отделена от функций общей администрации. Отличие его позиции от представлений И. Юсти, по большому счету, сводится лишь к тому, что нау ку полиции он рассматривает лишь как науку об «охранении» внутренней безопасности, оставляя «попе­чение» об экономическом благосостоянии, финансах и торговле прикладной политической экономии и народнохозяйственной политике.

Предметом полицейской деятельности государства, по Зонненфельсу, служит внутренняя безопасность. Она бывает публичная (государствен­ная) и частная. Отсюда два вида полицейской деятельности: заботы о публичной безопасности и заботы о частной безопасности; частная безо­пасность должна охраняться от произвола как частных лиц, так и госу­дарственной власти^[596]. Примечательно, что Зонненфелъс был одним из первых полицеистов, поднявших вопрос о необходимости ограничения полицейского вмешательства в частную жизнь населения. Чести и иму­ществу граждан, утверждал Зонненфельс, грозит опасность со стороны вредных деяний и со стороны несчастных случаев природного характера. Для предупреждения нарушений, по его мнению, необходимо воздейст­вовать, во-первых, на саму волю, т. е. уничтожить злую волю в самом её зародыше, посредством воспитания и посредством карательных законов^[597], и, во-вторых, нужно устранить саму возможность проявления злой воли, посредством организации полицейских и судебных учреждений¹. Таким образом, Зонненфельс, говоря о профилактике правонарушений, наряду с традиционно применяющимися в этих целях мерами принуждения об­ращает внимание на необходимость применения мер убеждения, которые должны предшествовать принудительному воздействию.

Отмеченную В.В.Ивановским «умозрительность и философская дедукция»^{[598] [599] рассмотренных воззрений на сущность полиции, в извест­ной мере пытался преодолеть знаменитый полицеист конца XVIII и на­чала XIX в. Генрих Берг, без вышедшего в 1799 г. сочинения которого «Руководство по немецкому полицейскому праву», по замечанию Лоренца Штейна, не началась бы надлежащая разработка науки полиции, так как именно Бергом была подвергнута анализу содержательная деятельность государственной администрации[600].}

Берг, по-прежнему рассматривая полицию не как специализирован­ный орган, а как общую администрацию, высказывает сомнение в пользе, приносимой неограниченным полицейским вмешательством государства. Деятельность полиции, по его мнению, следует ограничить и проявлять­ся она должна лишь «в употреблении дозволенных средств к отвращению препятствий и опасностей для спокойствия и благосостояния граждан» или «в заботливости Верховной Власти о предупреждении и отвращении угрожающих обществу бедствий внутри государства»^[601].

Полицейская власть государства, по Бергу, может проявляться в раз­личных формах: в надзоре, в законодательстве, в управлении, в полицей­ской юрисдикции. И для этой деятельности необходимо установить грани­цы, пределы. Задача полиции, по мнению Берга, заключается в обеспече­нии условий безопасности и благоустройства, причем безопасность обес­печивается совместной деятельностью полиции и юстиции, благоустрой­ством же ведает исключительно полиция. Поэтом}' полицию он делит на две части: на полицию безопасности и полицию благосостояния, т. е. на то, что мы понимаем в настоящее время под милицией и государственной администрацией, или «пассивной администрацией» и «активной админи­страцией», как их, не очень удачно, на наш взгляд, называет Д.Н. Бахрах, желая акцентировать внимание на охранительной сущности первой и сози­дательном предназначении второй¹.

Берг полагал, что полиция безопасности и полиция благосостояния должны решать каждая свою принципиально отличную задаю; однако и та, и другая при этом должны пользоваться мерами только «отрицательны­ми», устраняющими препятствия для достижения безопасности и благо­устройства, т. е. в современной трактовке — мерами принуждения и жест­кими предписаниями.

Трактовка Бергом полиции как общей администрации особенно на­глядно видна при описании им полицейских норм и мер, «которые имеют целью устранить вред, происходящий от недостаточности народонаселе­ния, от нездоровья, домашних беспорядков, безверия и суеверия, грубо­сти, невежества, безнравственности, случайных несчастий и препятствий к развитию сельского и городского хозяйств»^{[602] [603]. Отсюда и полицейское пра­во представлено у Берга как: «право полиции народонаселения», «право полиции здравия», «право полиции домашнего порядка», «право полиции религии», «право полиции обучения», «право полиции нравов», «право по­лиции по чрезвычайным ситуациям», «право полиции сельского хозяйст­ва», «право полиции городского хозяйства».}

Берг был одним из немногих полицеистов, которые разрабатывали по­лицейское право в узком, собственном смысле этого слова, ориентируясь на описание «отрицательного» законодательства, т. е. полицейских норм, со­держащих меры государственного принуждения. Однако, «хотя сочинение Берга, — отмечал М.М. Шпилевский, — имеет характер более догматиче­ский, нежели чисто теоретический, оно может служить не только практиче­ским руководством для ознакомления с законодательством, действовавшим в его время, но и для изучения общих оснований полицейского права»^[604].

Последователем Берга был Роберт фон Моль, с именем которого свя­зано формирование представлений о правовом государстве. В своем зна­менитом трактате «Наука полиции по началам юридического государства» он, подобно своим предшественникам, исходит из понятия о государстве и его задачах. Задача правового государства, по Молю, «состоит в том, что­бы, посредством разумной организации общей силы, дать возможность как отдельному члену, так и фактически существующим второстепенным жиз­ненным кружкам развивать все свои силы и преследовать свои разумные цели, и чтобы помогать и защищать их в этом»¹ . Згу задачу государство может решить, по Молю, «предоставляя подданным защиту от правона­рушений и помощь для преодоления внешних препятствий к развитию». Первый вид государственной деятельности Моль объявляет «уделом юсти­ции», второй — предметом полиции.

На основании этих соображений Моль предлагает следующее опреде­ление полиции: «Полиция есть совокупность тех государственных учреж­дений и действий, которые имеют целью удалить посредством применения государственной силы внешние, не заключающиеся в правонарушениях, препятствия, которые стоят на пути к всестороннему разумному развитию человеческих сил и которых не в состоянии устранить ни отдельное лицо, ни дозволенный союз отдельных лиц»^{[605] [606]. От полиции Моль отделяет так называему ю «преду предительную юстицию» или «правовую» полицию, целью которой является предупреждение и пресечение правонарушений. Другая часть юстиции, так называемая восстановительная, имеет своей задачей восстановление уже нарушенных прав. Содержательно «предупре­дительная юстиция» Моля почти ничем не отличается от полиции безо­пасности у Берга. Особенность взглядов Моля заключается в том, что он отделяет этот вид государственной деятельности от полиции и относит его к юстиции. Но эту особенность следует оценить не более как неудачные названия, введенные ученым в стремлении сузить сферу принудительной деятельности государства и определить те границы, за которые эта дея­тельность не должна престу пать.}

Заслугой Моля как одного из главных представителей учения о пра­вовом государстве является установление, подробное развитие и ясное формулирование «основного принципа» полицейской деятельности: по­лиция не должна действовать там, где внешние препятствия для всесто­роннего развития граждан могут быть устранены силами единичных лиц или дозволенным союзом единичных лиц. Таким образом, по Молю, при­нудительная деятельность государства в области внутреннего управления должна ограничиваться задачами полиции безопасности или «предупреди­тельной юстиции»^[607].

Полицеисты — современники фон Моля, пытались обосновать не­обходимость ограничить предмет полицейской деятельности охраной безопасности. В частности, Вильгельм Бер в трактате «Общее учение о полицейской науке, или прагматическая теория полицейского законода­тельства и полицейского управления» (1848 г.) высказывал идеи о том, что значительная часть материала, накопленного полицеистикой, должна вой­ти в политическую экономию либо как нераздельная составная часть этой науки, или в виде отдельной ее отрасли, под названием «государственное хозяйство», «экономическая политика», «попечение о народном хозяйст­ве». На долю же полицейской науки должна остаться только незначитель­ная часть материала, которая имеет своим предметом охран)' внутренней безопасности, порядка и спокойствия, осуществляемую посредством при­нудительных мер. Под полицией он понимает «ту отрасль государствен­ной деятельности, задача которой состоит в том, чтобы предупредить и пресечь нарушение права членов государства в отношении их между собой и нанесение чрезмерного вреда субъектам и объектам права»¹.

Соотечественник В. Бера, мюнхенский профессор Пёцль, в изданном в 1866 г. «Обзоре лекций о полиции» понимал под ней «ту отрасль государ­ственной деятельности, которая призвана охранять существующее от опас­ностей и нарушений и заботиться о благосостоянии государства, посколь­ку оно является необходимым условием безопасности существующего, посредством применения правительственного принуждения»^{[608] [609]. Полицию, считает Пёцль, нужно отличать, с одной стороны, от частной власти и дис­циплины, а с другой — от других отраслей государственной власти, како­выми являются юстиция, попечение государства о благосостоянии и фи­нансовая власть. Цель так называемого «попечения о благосостоянии» он определяет как содействие материальному процветанию граждан, а также их умственному и нравственному совершенствованию.}

Полиция безопасности, по Пёцлю, включает в себя административ­ную и судебную полицию. Задачами административной полиции являют­ся: сбор сведений, необходимых для обеспечения безопасности; борьба с общими опасностями для порядка, к которым он относит невежество, нравственную испорченность, бедность, нищенство, бродяжничество и дороговизну; охрана нравственности и религии; и, наконец, защита граж­данина, включающая в себя охрану жизни, здоровья, свободы, чести и имущества граждан. Деятельность же судебной полиции сводится к ока­занию помощи уголовной юстиции при производстве следствия и при ис­полнении приговора.

Под полицией благосостояния Пёцль понимает ту часть государст­венных органов, которые посредством принуждения осуществляют меры.

направленные на обеспечение благосостояния государства. Полицию бла­госостояния он делит на три части: полицию народонаселения, полицию хозяйства и полицию культуры. Но поскольку он еще раньше отделил от полиции так называемое «попечение о благосостоянии», то задачей поли­ции благосостояния, по Пёцлю, является обеспечение необходимого ми­нимума в этой сфере для существования государства. В такой трактовке полиция благосостояния почти ничем не отличается от административной полиции, практически дублируя ее. Однако несомненной заслугой Пёцля явилась попытка обосновать нетождественно сть полиции и общей адми­нистрации, а также обоснование необходимости специализации полицей­ской деятельности на основе разделения ее функций и дифференциации используемых методов административного воздействия. Разумеется, это не означает, что Пёцль институировал полицию как орган исполнительной власти, поскольку в его трактовке полиция лишь часть общей администра­ции, использующая в своей деятельности меры принуждения.

Существенный, хотя и далеко не бесспорный с современных позиций, шаг в направлении такой дифференциации был сделан Циммерманом, по свидетельству М.М. Шпилевского, — «полицеиста-практика», с большим недоверием относящегося к ученым трудам «полицеистов-теоретиков»^[610]. Под полицией в собственном, узком смысле, Циммерман понимает те ор­ганы, которые осуществляют охрану публичного и гражданского порядка посредством наблюдения, предупреждения, пресечения и обнаружения. В соответствии с такой трактовкой полиции он большую часть своего со­чинения посвящает рассмотрению ее функций. Это — наблюдательная, предупредительная, репрессивная и следственно-розыскная деятельность полиции. Вся эта деятельность, по его мнению, должна быть сосредото­чена в одном министерстве полиции, в состав которого входят, с одной стороны, распорядительные и исполнительные управления, с другой — ад­министративные и судебные. Циммерману принадлежит и заслуга в обо­сновании необходимости регламентации порядка (последовательности) осуществления полицейской деятельности, ее процессуальной регламен­тации на основе соответствующих правил и процедур, нарушение кото­рых ведет к юридической ответственности. Здесь нетрудно уловить связь с современным пониманием юрисдикционных полномочий милиции, а так­же с административно-процессуальным правом.

Циммерман, как и многие германские полицеисты. в частности Л. Штейн, не расчленяли полицейскую функцию государства по кон­кретным государственным ведомствам, рассматривая ее как атрибут «внутреннего управления» и составную часть исполнительной власти. Исполнительная власть, по Штейну; делится на распорядительную, орга­низационную и принудительную, которые в своей совокупности составля­ют одну' государственную власть¹. Органы управления прибегают к при­нуждению во многих случаях и, в том числе, для устранения опасности. А так как устранение опасности посредством принуждения составляет задачу' полиции, то во всех тех случаях, когда исполнительная власть дей­ствует принудительно с целью устранения опасности, она, подчеркивает Штейн, действует полицейски^{[611] [612].}

Штейн исходит из того, что финансовое, судебное и внутреннее управ­ление имеют двоякую задачу: во-первых, все эти виды управления своими позитивными действиями должны создавать условия, обеспечивающие развитие общества, во-вторых, они должны оградить его от грозящих опасностей. Зга последняя задача и есть дело полиции^[613]. Но так как эле­мент опасности присущ всем трем сферам управления, то каждая из них имеет свою полицию (судебную, финансовую и внутреннего управления). Полицией вообще Штейн называет ту государственную деятельность, где государство стремится предупреждать и пресекать опасности, стоящие на пути гражданского развития^[614].

Анализ работ указанных выше полицеистов, представителей француз­ской школы административного права А. Батби, М. Бертелеми, де-Жеран- до, Лаферьера, Прадье-Фодере, Фукара^[615], таких последователей Л. Штейна, как Г. Мейер, Е. Лёнинг, Фромм, Гумплович, Инама-Штернегг^[616], позволяет сделать общий вывод о том, что широкая трактовка ими полицейского пра­ва наряду с позитивными моментами имела и отрицательные, не позволяя в ряде случаев провести четкую разделительную грань между полицией как органом государства и принудительной (полицейской, в их трактовке) деятельностью исполнительной власти. А это, в свою очередь, не способ­ствовало четкому определению функций, задач и полномочий собственно полицейских учреждений. Аналогичная проблема была характерна и для российской полицеистики.

Дело в том, что становление и развитие в России полицейских уч- реждений происходило по тому же сценарию, что и в странах Западной

Европы в связи с тем. что с начала XVIII в. осуществлялось активное за­имствование и попытка приспособления к российским условиям европей­ского. прежде всего, немецкого¹, опыта и научных идей в сфере государст­венного управления.

Объясняя причины этого процесса, видный административист XIX века, автор исследования по истории административного права Э.Н. Берендтс писал: «Не существует ни одного наказа ни общего, ни спе­циального — для приказов, который бы определил точно их компетенцию, их делопроизводство. Напечатано только два указа царя Алексея Михай­ловича, регулирующие время, в течение которого бояре и дьяки в каждом приказе должны были работать. Эго отсутствие всяких организационных законов для центральных учреждений и побудило Петра Великого искать образцов для своих регламентов в чужих краях. Родная страна передала ему только одну бесформенность»^{[617] [618] [619].}

Петр I стремился посредством закона и правительственных регламен­таций обеспечить условия безопасности и благосостояния. Но. поставив цель реформировать администрацию на началах законности, он понимал законность сообразно с духом своего времени, не признавая ограничения государственной власти какими-либо правами подданных. Действовать правомерно значило исполнять в точности регламенты, инструкции, ука­зы. не обращая внимания ни на родственные связи, ни на интересы част­ные. сословные. Самостоятельность частной сферы жизнедеятельности общества, независимой от государственного вмешательства. Петр I не признавал. Сравнивая свой народ со школьниками, требующими полной опеки, он поручил созданным им Коллегиям (Берг-коллегия, Мануфактур- коллегия, Коммерц-коллегия, Главный Магистрат и др.). посредством си­стематического правительственного вторжения в хозяйственну ю деятель­ность и частную жизнь, «вести народ к счастью»’.

«Теоретические» обоснования методам реформирования государст­венного управления Петр I вполне мог почерпнуть у Юрия Крижанича. современника и советника царя Алексея Михайловича, в период царство­вания которого был издан первый в России полицейский устав — «Наказ о градском благочинии»^[620]. Крижанич в рукописи «Русское государство в половине XVII века» доказывал, что угроза тирании исходит не столько от жестокого управления, сколько от недостаточно полной регламентации общественных отношений со стороны государства. Поэтому государствен­ная власть должна всем руководить и все исправлять. На административ­ные меры он возлагает все надежды: «Кроите, режьте, преобразуйте от ре­месел, торговли и пашни, до покроя платья, до формы шапок и бритья бо­род, а отсюда — до самых тончайших нравственных явлений. Народ — это воск, из которого можно и должно лепить что хочешь»¹. Сторонник без­граничной регламентации и крайней правительственной опеки, Крижанич преклоняется перед внешней административной силой. В его сочинениях привычный для российской ментальности образ «царя-батюшки» — спра­ведливого и доброго, трансформируется в самодержавного администрато­ра, сеющего и распространяющего благо в народ для общего счастья, для всемогущества государства, не спрашивая у народа, согласен ли он «быть счастливым».

Систематическая разработка полицейских проблем начинается в России лишь в XIX в. Первый труд по полицейскому праву принадлежит П.Н. Гуляеву, издавшему в 1824 г. сочинение под названием «Права и обя­занности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства по их состояниям в отношении к полиции»^{[621] [622]. В первой части своего сочинения Гуляев излагает полицейское законодательство, опреде­ляющее организацию и компетенцию полицейских органов, во второй — права и обязанности граждан в их отношениях с полицией.}

Рассмотрев организацию действовавшего до 1819 г. министерства полиции, он подвергает анализу сферу полицейской компетенции, раз­бив ее на пять групп: «благочиние» или поддержание общественного порядка; заботы об обеспечении продовольствием; устройство зданий, улиц и дорог; частная безопасность; полицейский процесс. Реализация полицейских полномочий рассматривается Гуляевым с точки зрения: сословных прав граждан; общих обязанностей граждан; особых обязан­ностей граждан в зависимости от места их постоянного жительства (го­родские, сельские, по расквартированию войск, поставке подвод и пр.). Если учесть, что в то время еще не было собрания законов, гуляевская систематизация полномочий полиции и анализ разрозненных норматив­ных актов оказалась очень полезной.

Роли полиции в реализации государственной власти посвящена работа профессора харьковского университета И.В. Платонова «Всту пительные по­нятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», изданная в 1856 г. и явившаяся, по оценке И.Т. Тарасова, «первым более или менее самостоятельным научным исследованием в русской литературе по науке полицейского права, хотя также не чуждым влияния Моля»¹. Хотя «многие места этого сочинения, — по оценке М.М. Шпилевского. — представляют сокращенный перевод из сочинения Моля»^{[623] [624], Платонов И.В. идёт дальше него, подчеркивая, что полицейская деятельность правительства, имею­щая одной из своих целей благосостояние народа, должна основываться не столько на принуждении, сколько на создании государством социально-пра­вовых гарантий материального и нравственного развития народа[625].}

Эта же мысль красной нитью проходит через сочинения выдающе­гося российского полицеиста В.Н. Пешкова, считавшего необходимым развитие самоуправления населения и переноса в общину центра тяжести надзора за общественным порядком, предупреждением и пресечением правонарушений^[626]. Анализируя взаимоотношения общества и государст­ва, В.Н. Пешков рассматривает эти два института в тесной взаимосвязи, определяя для каждого из них свою сферу. Главное предназначение госу­дарства заключается в обеспечении, посредством законодательства, пра­восудия, полиции, армии и т. и., прав общества па самостоятельность, саморазвитие, самосохранение и самоуправление. Поскольку общество характеризуется многообразием интересов, задачей государства является приведение этих интересов к общему знаменателю, к общей пользе. С этой целью государство и наделяется властными полномочиями, в то время как общество действует на началах выборности и самоуправления^[627].

Научный оппонент В.Н. Пешкова, ректор Санкт-Петербургского уни­верситета, профессорИ.Е. Андреевский, конструировал свою систему' взгля­дов на роль и задачи полиции, находясь под сильным влиянием немецких полицеистов, однако его воззрения, представленные в капитальном тру­де «Полицейское право», выгодно отличаются от компилятивных со­чинений предшествовавших ему исследователей самостоятельностью и оригинальностью. Не случайно, по признанию многих отечественных ученых-полицеистов, И.Е. Андреевский считался «одним из лучших по этому предмету' в русской правовой литературе»¹.

В отличие от В.Н. Лешкова. И.Е. Андреевский уделяет основное вни­мание исследованию государственных органов, считая реализацию поли­цейских полномочий — «полицейскую деятельность в тесном смысле» — не только правом, но и обязанностью государства^{[628] [629]. И.Е. Андреевский, автор «коренного закона нау ки полиции», полагает, что помощь отдельно­му лицу не должна оказываться при достаточности его собственных сил. В этом случае помощь или иное вмешательство следует считать не только излишним, но и вредным ограничением свободы деятельности отдельно­го лица: «Где может отдельное лицо управиться своими собственными средствами, там — это частная его сфера, вторгаться в которую значит на­рушать право личности и частной свободы»[630]. В тех случаях, продолжает И.Е. Андреевский, когда средств и сил отдельного лица оказывается недо­статочно, и «должна явиться полицейская деятельность других отдельных лиц, обществ и союзов». Если же гражданское общество оказывается не в состоянии в полной мере осуществить полицейские (управленческие и правоохранительные) функции, должна проявиться полицейская деятель­ность органов государства.}

Таким образом, в отличие от В.Н. Пешков, наделявшего полномочи­ями в управленческой сфере преимущественно общину и земство и от­водившего органам государства в этом вопросе пассивну ю роль арбитра, у И.Е. Андреевского и общество, и государственные органы выступают практически равноправными субъектами этой деятельности, причем чем «более развивается общество, тем шире делаются его предприятия отно­сительно создания условий безопасности и благосостояния и тем более мо­жет сокращаться непосредственное участие правительства»^[631].

Интересные идеи о месте и роли полиции в реализации государст­венной власти, о су щности принудительной составляющей деятельнос­ти органов полиции и администрации содержатся в работах профессо­ра Императорского Московского университета И.Т. Тарасова — автора ряда трудов по полицейском}⁷ и административному праву, отразивших приверженность ученого концепции «права внутреннего управления» Лоренца Штейна.

Под наукой полицейского права И.Т. Тарасов понимает науку о право­вых нормах, регламентирующих полицейску ю деятельность государства¹. Эта наука, по его мнению, исследует правоотношения, возникающие из полицейской деятельности государства, а также задачи, формы и границы этой деятельности. Различая «положительное» полицейское право и тео­рию полицейского права, он к первому относит совокупность правил и норм, регламентирующих полицейскую деятельность данного государства и в данное время. Те же правовые нормы, которые могут регулировать по­лицейскую деятельность любого государства, в любое время, по мнению И.Т. Тарасова, представляют собой теорию полицейского права.

Обосновывая разграничение предметов ведения администрации и полиции, он следует за французской доктриной административного пра­ва и учением о праве управления Л. Штейна. Отождествляя все управле­ние с деятельностью администрации (исполнительной власти), Тарасов рассматривает полицию как составную и подчиненную администрации часть, относя к предмету ведения полиции публичную и частную безопас­ность. Полиция как учреждение у него делится на административную, судебную и специальную. К последней относится полиция таможенная, лесная, горнозаводская и т. д.

Различая органы исполнительной власти общей и специальной ком­петенции и относя к последним полицию как государственный институт, И.Т. Тарасов полицейскими полномочиями наделяет все органы исполни­тельной власти. Это, по его мнению, обусловливается, с одной стороны, тем, что «в состав исполнительной власти входит право издавать, во ис­полнение закона, распоряжения и предписания, прибегая, в случае непови­новения или сопротивления, к принуждению»^{[632] [633] [634]. С другой — И.Т. Тарасов считает, что специально сосредоточивать полицейские функции в руках органов полиции и иметь специальное полицейское ведомство «не только нет никакой надобности, но даже заведомо вредно»’.}

Большое внимание И.Т. Тарасов уделяет распорядительной дея­тельности администрации и полиции. Отмечая, что эта деятельность носит подзаконный характер, он выделяет два вида актов управления, посредством которых осуществляется реализация исполнительной власти.

Таковыми, по Тарасову, выступают «распоряжения» (нормативные акты управления) и «предписания» (индивидуальные правоприменительные акты). Исполнение тех и других хотя и обеспечивается силой принужде­ния. но. в отличие от законов, считает И.Т. Тарасов, не является безусловно обязательным. От кого бы ни исходило распоряжение, оно. прежде всего, должно рассматриваться с точки зрения соответствия закону. Если рас­поряжение незаконно по форме или содержанию, более того, если оно пре­ступно. то соответственно исполнение его будет престу плением. Поэтому' И.Т. Тарасов наделяет граждан правом «сопротивления или неповинове­ния незаконным распоряжениям и предписаниям»¹. В таком поведении граждан «в отношении к явно неправильным с внешней стороны или по форме действиям, распоряжениям и предписаниям» и заключается, по его мнению, «существо закономерного повиновения, в отличие от безусловно­го или пассивного повиновения, несовместимого с понятием о политико­гражданской свободе»^{[635] [636] [637].}

Исследуя другую сторону деятельности исполнительной власти, а именно деятельность, связанную с применением мер прину ждения, он рас­сматривает эти меры как крайнее средство, которое должно обеспечивать достижение законных целей, стоящих перед администрацией и полицией. Считая, что при осуществлении принуждения «наиболее легко и часто могут быть нарушены существеннейшие права граждан»’, И.Т. Тарасов пишет о необходимости строгой регламентации порядка применения при­нудительных мер. Этот порядок, по И.Т. Тарасову, включает в себя следую­щие положения:

— граница принуждения определяется не значимостью цели деятель­ности, но лишь родом и степенью сопротивления;

— принуждение имеет место лишь там, где есть сопротивление, а по­тому оно прекращается с прекращением сопротивления;

— принуждение осуществляется только в законом установленных формах;

— сила принуждения должна быть соразмерна сопротивлению;

— законность применения принудительных мер должна подлежать судебному контролю по жалобам потерпевших.

К формам, в которых может осуществляться принуждение. И.Т. Тарасов относит:

— наделение полиции и администрации юрисдикционными полномо­чиями;

— полицейское личное задержание, отличное от судебного задержания;

— вооруженное принуждение;

— чрезвычайное и военное положение.

Рассматривая меры принуждения и порядок их осуществления, И.Т. Тарасов акцентирует внимание на исключительной важности процес­суальной стороны принуждения, которая является необходимым условием соблюдения прав и свобод граждан, обеспечения законности в деятель­ности органов исполнительной власти. Включив в Общую часть учебного ку рса полицейского права раздел «Обеспечение правильности и законо­мерности в полицейской деятельности», И.Т. Тарасов подробно описывает эти меры, подразделяя их на превентивные и репрессивные. К первым от­носятся: увещания, угрозы, поощрение, регламентация, отчётность, реви­зия, контроль и административная юстиция; ко второй: дисциплинарная и судебная ответственность¹.

Сходных с И.Т. Тарасовым воззрений придерживался ординарный профессор Казанского университета В.В. Ивановский. Обосновывая структуру Особенной части своего учебника, В.В. Ивановский разграни­чивает полицейскую деятельность и деятельность общей администрации, т. е. внутреннее управление, которое, по его мнению, заключается в том, что «государство при помощи всех находящихся в его обладании средств и способов приходит на помощь частным лицам в деле достижения ими возможно высшей ступени благосостояния»^{[638] [639].}

Понимая под благосостоянием удовлетворение соответствующих фи­зической и духовной природе человека потребностей, В.В. Ивановский первой в их ряду называет всеобщую потребность в безопасности. Удовлетворение всех других потребностей, пишет он, никогда не будет полным, если не обеспечена безопасность, если у человека нет уверенно­сти в том, что его жизнь, здоровье, честь, имущество и прочие блага не под­вергнутся нападению со стороны других лиц. Поэтому, делает Ивановский вывод, «первый вопрос в системе материальной части науки администра­тивного права будет вопрос о безопасности»^[640].

Этот вопрос, продолжает он, неразрывно связан с понятием «по­лиция», характерной чертой деятельности которой было и остается принуждение. Принудительная деятельность государства проявляется в борьбе с опасностями, стоящими на пути к благосостоянию, отсюда и проистекают два понятия — «полиция безопасности» и «полиция благо­состояния». Последнюю В.В. Ивановский называет административной полицией. Раскрывая смысл этих двух полиций, он писал, что их нужно толковать не как учреждения, а как сферы деятельности административ­ных органов. Обычно одни и те же административные органы обладают и полицейскими, и административными полномочиями, хотя, замечает ученый, иногда встречаются органы специальной компетенции. Но если характер деятельности полиции безопасности не изменился, то в деятель­ности административной полиции этот характер преимущественно имеет форму попечительства, а поэтому, отличая полицию безопасности от ад­министративной полиции, «учению о каждой из них должно быть дано особое место в научной системе»¹.

Отмечая, что «всего более могут затрагивать человеческую личность те меры принуждения, которые применяются исполнительными органа­ми в области полиции безопасности»^{[641] [642], В.В. Ивановский, подобно проф. И.Т. Тарасову, подчеркивает необходимость установления границ прину­дительной деятельности администрации: принуждение применяется там, где имеет место сопротивление законному требованию; применение мер принуждения должно идти с нарастающей силой; сила принуждения всег­да должна соответствовать степени сопротивления.}

Выделяя две основные формы принуждения — психическую и физи­ческую, В.В. Ивановский рассматривал закон в качестве источника пси­хического принуждения. К основным же полицейско-принудительным мерам он относил: отобрание вида на жительство; требование явки и при­вод; стеснение свободы передвижения; полицейский надзор; ограничения, налагаемые на труд; арест; высылка и ссылка; употребление оружия поли­цией; употребление оружия войском по требованию гражданских властей; усиленная и чрезвычайная охрана^[643]. Такой широкий набор принудительных мер, применяемых полицией в целях охраны правопорядка, может, по мне­нию ученого, очень серьезно ущемлять права и свободы граждан. «Но раз права нарушены, частные лица, потерпевшие от такого нарушения, долж­ны найти известный путь в восстановлении этих прав»^[644]. В качестве такого пути и средства защиты и восстановления нарушенных администрацией прав В.В. Ивановский называет административную юстицию.

Профессор Демидовского юридического лицея Э.Н. Берендтс был первым среди отечественных полицеистов, полностью отказавшихся от употребления термина «полицейское право». Рассматривая полицейскую науку как науку о «политике управления»¹, руководствующейся преиму­щественно целесообразностью, ученый задачей административного пра­ва как строго юридической науки считал «анализ юридических норм и отношений, действующих и возникающих в области управления»^{[645] [646]. Свое видение управления и администрации он начинает с определения задачи государства, которая, по его мнению, «заключается в охране и развитии действием государственной власти и всех ее органов (правительствен­ных и общественных) — производительных сил народа и территории»[647]. При этом его «производительные силы» ничем не отличаются от «обще­го имущества государства» И. Юсти и включают в себя все движимое и недвижимое имущество, производительные, нравственные и умственные способности населения. Само же государство у Берендтса предстает в виде гоббсовского «Левиафана», обладающего «принудительной влас­тью в формально неограниченном объеме, подчиняющему своему дей­ствию все, что живет и действует на данном пространстве территории»[648] [649]. Поэтому, по Берендтсу, все остальные участники «государственного обще­ния» (общины, земства, провинции, общественные объединения граждан и отдельные граждане) являются объектами государственного управления. Но, поскольку «все государства культурного мира стремятся... быть го­сударствами правовыми»’. они (государства) при определенных условиях могут привлечь членов гражданского общества к осуществлению государ­ственных задач. Вот такую деятельность государства и «призванных им к содействию лиц юридических и физических»[650] следует считать, по мнению Берендтса, управлением или администрацией.}

Перед администрацией он ставит «политико-национальную, юридиче­скую и культурную» задачи: защита целостности государства и его полити­ческой независимости, причем в осуществлении этих функций участвуют только высшие органы государственной власти; охрана правового строя го­сударства, личной и общественной безопасности населения; охрана благо­состояния народа, «т. е. тех благ вещественных и невещественных, которые способны удовлетворить физические, умственные и нравственные потреб­ности индивида и коллективные потребности союзов лиц»¹.

Основывая свою административно-правовую доктрину на приоритете общегосударственных интересов над правами общественных объединений и частных лиц, Берендтс все же допускает, что «в осуществлении юриди­ческой и культурной задач могут участвовать наравне с государством под его контролем подчиненные государству публично-правовые союзы, об­щественные непринудительные союзы и частные лица»^{[651] [652]. Участие инсти­тутов гражданского общества в управлении делами государства возмож­но, по Берендтсу, лишь по уполномочию государства, под его надзором, в строго определенных случаях и в «ограниченных размерах». Приоритет государственных интересов ученый объясняет тем, что потребности ин­дивидов и их союзов преходящи, временны, изменчивы, в то время как «государство — союз всеобъемлющий и, так сказать, вечный»[653].}

Примирить публичные, корпоративные и частные интересы и однов­ременно обеспечить их охрану и является предметом деятельности госу­дарства. В процессе этой деятельности «стремление органов государствен­ной власти подчинить интересу государства все интересы общественные и частные, вызывает нормирующую, регулирующую деятельность высшей государственной власти, выражающуюся в целой совокупности юридиче­ских норм для определения прав и обязанностей органов власти, отдель­ных личностей и союзов при осуществлении государственных задач»^[654].

Творческое наследие И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского и Э.Н. Берендтса обобщил и развил А.И. Елистратов — крупный административист начала XX в. Не употребляя в своей концепции административного права тер­мин «полицейское право», тем не менее, именно он завершил переход от полицейского права полицейского государства к полицейскому праву го­сударства правового, в котором обязательными участниками публичных правоохранительных отношений выступают граждане и их общественные объединения.

А.И. Елистратов, основывая свою доктрину административного права научении о публично-правовом отношении, исходит из того, что изначаль­ный смысл понятия «полиция» был извращен в эпоху абсолютизма. По его мнению, то, что греки обозначали словом “лоПтєіа” (городское дело), рим­ляне стали называть “respublica” (дело общественное). А поэтому «по сво­ему происхождению “полиция” и “республика” ближе, чем родные сестры, это просто разные названия для одного и того же предмета»¹. В эпоху же абсолютизма, продолжает А.И. Елистратов, под полицией понимается ис­ключительно деятельность органов государства. Исходя из представления о незрелости подданных, желая облагодетельствовать их принудительно, королевская власть в своей полицейской деятельности находится в поло­жении опекуна по отношению к населению.

Подчиненные всепроникающей полицейской опеке, граждане соответ­ственно оказались в положении безличного объекта для правительственных мероприятий. Поэтому, отмечает А.И. Елистратов, в период существования полицейских государств «полицейское “право” так глубоко отличалось по своей природе от права гражданского и уголовного, что старинные юристы, следившие за его возникновением, смотрели на него как на уродливый на­рост (jura pussila) в системе права»^{[655] [656]. В этот период, когда роль гражданина сводилась к безусловному повиновению, когда правящая власть не допуска­ла судебной проверки законности ее деятельности о праве можно было го­ворить с большой натяжкой. Вот почему А.И. Елистратов, говоря о полицей­ском праве в полицейском государстве, берет слово право в кавычки.}

Переход к правовому государству, считает ученый, характеризуется, прежде всего, ростом самосознания индивида, которому «пеленки по­лицейской опеки»^[657] становятся тесными. По мере становления конститу­ционализма господская власть в государственном управлении начинает преобразовываться в социальную, а само государственное управление начинает приобретать характер общественного служения. Этот характер государственного управления, по мнению, А.И. Елистратова, тем ярче бу­дет выражен, «чем глубже проникнутся правящие сознанием служебного долга, а граждане своими правопритязаниями на определенные услуги со стороны государственного управления»^[658]. Однако, отмечает он, цели госу­дарства. хотя бы и проникшегося идеей общественного служения, могут не совпадать с потребностями граждан. Поэтому для целесообразного

осуществления публичных функций необходимо участие общества в де­лах государственного управления. Начала общественного служения, про­должает Елистратов, превращают отрасли государственного управления в публичные службы.

Как нередко бывает в истории, прогрессивные идеи ученых, а таких идей немало в творческом наследии не только В.Н. Пешкова, И.Е. Анд­реевского. И.Т. Тарасова. В.В. Ивановского, Э.Н. Берендтса или А.И. Ели­стратова. но и В.А. Гагена¹, В.М. Гессена^{[659] [660], Н.А. Грифцова[661], В.Ф. Дерю- жинского[662], расходятся с практикой. Фактически всегда, с момента создания регулярной полиции, в силу весьма широкой и неоднозначной трактовки полицейской функции государства, область деятельности и функции ее подразделений определялись весьма широко и приблизительно.}

«Общая полиция у нас, — отмечал еще в начале XX в. А.И. Елист­ратов, — должна быть всегда готова к услугам всех ведомств; к ней долж­ны обращаться не только в тех случаях, когда необходимо применить к обывателю принуждение, но и тогда, когда требуется просто непосредст­венно к нему обратиться: вручение всякого рода повесток и объявлений от административных учреждений каждого ведомства производится по закону не иначе, как через полицию»^[663]. Не случайно полиция с горькой иронией характеризовалась как «складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол...»^[664] или, пользуясь словами германских административистов, как “Dienstmadchen fur alles” — «прислужница для всех»^[665]. Эти оценки подтверждает история организационно-правового строительства полиции Российской империи и милиции советского, а отчасти и постсоветского периода.

Такая констатация имеет под собой исторические основания. Во времена Петра I в обязанности полиции входило: поимка воров, надзор за гу лящими людьми, прекращение драк и ссор на улицах, наблюдение за выполнением строительных и противопожарных правил, за устройством и чистотой улиц, безвредностью продаваемых жизненных припасов, недо­пущение обмера, обвеса и других обманов при торговле и т. и. Регламент Главному магистрату 1721 г. устанавливает, что полиция «споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и честному промысл), чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых жителей, города и в них улицы регулярно сочиня­ет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, произ­водит чистоту на улицах и в домах, запрещает излишества в домовых рас­ходах и все явные прегрешения, призирает нищих, бедных, больных, увеч­ных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по за­поведям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

Устав о предупреждении и пресечении преступлений устанавливает, что «полиция охраняет между всеми, в городе живущими, хотя различ­ных вер, доброе гражданское согласие, мир и тишину» (ст. 68). «Полиция имеет попечение, чтобы молодые и младшие почитали старших и старых, чтобы дети повиновались родителям, а слуги своим господам и хозяевам» (ст. 122). «Полиция имеет надзор, чтоб никто в противность должнаго по­слушания законным властям ничего не предпринимал. Она пресекает в са­мом начале всякую новизну, законам противную» (ст. 119).

Помимо регламентации обязанностей полиции в соответствующих нормативных актах, Петр Великий начал практическое осуществление тех мер, которые были намечены в 1862 г. указом царя Федора Алексеевича, Регламентом главному магистрату, Инструкцией магистратам 1724 г.¹ и в дополнении к Духовному регламенту 1722 г.^{[666] [667] Полиции было предписано устройство смирительных домов, прядильных домов «для непотребнаго ж и неистоваго женскаго пола», госпиталей, сиротских домов, школ для бед­ных детей, богаделен. Устанавливался надзор за праздношатающимися и принимаются меры к «употреблению их и вообще бедных людей на разные общественные работы», предусматривались меры к устройству «странно- приимниц» и лазаретов в монастырях.}

Новая страница в истории регулярной полиции начинается с 1732 г., когда руководство «всеми полициями» в стране передается генерал-полиц­мейстеру В.Ф. Салтыкову, который непосредственно возглавил петербург­скую полицмейстерскую канцелярию, ставшую главной. Главная полицей­ская канцелярия в 1734 г. подчиняется непосредственно Кабинету импе­ратрицы (позднее — и Кабинет}; и Сенату). Было расширено присутствие полицмейстерской канцелярии, в которой появились новые должности со­ветников. Углублялась специализация отдельных подразделений Гласной полицмейстерской канцелярии; создавались конторы и экспедиции. В том же году в Петербурге учреждается должность обер-полицмейстера, под­чиненная генерал-полицмейстеру, который, таким образом, окончательно конституируется как глава всех полицейских учреждений страны.

Выделение специальной области полицейских дел и назначение для их отправления особых чиновников — крупный шаг вперед на пути орга­низационного обеспечения благоустройства и благочиния. Тем не менее преобразования Петра Великого в данной сфере, а в особенности более поздние законодательные акты его преемников имели и свою слабую сто­рону. Прежде всего, они возложили на полицию целый ряд обязанностей, не имевших отношения к полицейской деятельности в прямом значении этого слова. Так. помимо «административной расправы», дававшей поли­ции весьма обширные полномочия, она являлась также и органом судеб­ной власти низшей инстанции. На нее были возложены и такие обязаннос­ти, как наблюдение за выделкой и продажей вина¹ и вообще за торговлей, принятие мер против распространения моровой язвы и падежей скота, на­блюдение за постоем и др. В то же время законодательные акты того вре­мени, перечисляя обязанности полиции, весьма сложные и разнородные, часто не указывали мер и способов к их выполнению. Наконец, в эпоху Петра I наряду с учрежденными органами полицейской власти в стране еще продолжали функционировать и многие органы власти Московского периода, в обязанности которых входила полицейская деятельность; дей­ствовали также и законы, регламентировавшие их действие^{[668] [669].}

Все это вносило крайнюю запутанность и неустойчивость в деятель­ность полиции, которая была одновременно судебным, полицейским, ис­полнительным и распорядительным органом; положение ее колебалось, властные полномочия то суживались, то расширялись, предметы ведения представляли нечто крайне неопределенное. В таком правовом и организа­ционном хаосе полиция, заняв несоответствующее ей положение, успела присвоить себе одно время даже как бы законодательную власть, издавая общеобязательные уставы. В целях планомерного, твердого распределе­ния административных, судебных, полицейских и финансовых функций необходима была новая реформа государственного управления, основные принципы которой определены Екатериной II в «Наказе» или «Большом наказе» 14 декабря 1766 г.¹

В конце XVIII столетия реорганизации подвергается как земская, так и городская полиция. «Учреждение о губерниях» от 7 ноября 1775 г. вверяет полицейское управление в провинции губернаторам под высшим надзором генерал-губернаторов. В тех городах, где отсутствовал гарнизон и не было коменданта, полицейская функция выполнялась городничим, который должен охранять порядок в городе и следить за соблюдением общественной безопасности. Полицейские функции городничего предус­матривала ст. 256 «Учреждения», предписывающая постоянное «бдение», дабы никто в нарушение подданнического долга и послушания ничего не предпринял и не учинил в городе. «Буде же, паче чаяния где окажется сему противное предприятие, то Городничий... имеет до того не допустить и смирить по мере данной ему власти нарушителя общего, частного и собст­венного своего покоя и блаженства.. .»^{[670] [671]}

8 апреля 1782 г. утверждается «Устав благочиния или полицейский»^[672], в соответствии с которым в каждом городе была образована управа бла­гочиния или полицейская. В управе председательствовали обер-полиц­мейстер (в столицах), а в других городах ее возглавляли городничие или коменданты. В состав управы входили два полицейских чиновника (при­став уголовных и пристав гражданских дел) и два ратмана, избираемые городскими жителями. Большие города делились на части, и каждая часть находилась в ведении частного пристава. Часть, в свою очередь, делилась на кварталы, в которые определялись квартальные надзиратели, а в по­мощь им — квартальные или надзирательные поручики. Для каждой части столичного или губернского города учреждались частные полицейские ко­манды. находившиеся в ведении частных приставов, и при каждой команде назначались два градских сержанта.

В начале XIX столетия начался процесс перехода от коллегиальной системы государственного управления к единоличной с персональной от­ветственностью руководителей. Образование министерств было не только модернизацией системы государственного управления, но и выражением стремления к реформированию внутренней политики. Великая француз­ская революция, за событиями которой внимательно следили в России, наполеоновские войны, рост промышленности и торговли приводили к усложнению общественной жизни, ускорению ее темпов, что вызывало не­обходимость совершенствования системы государственного управления.

В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. об учреждении ми­нистерств¹ на министра внутренних дел возлагалась обязанность «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустрой­стве всей Империи». Соответственно в министерстве внутренних дел сос­редоточивался большой круг функций. Структура министерства включала в себя первоначально четыре подразделения («экспедиции»): заведование делами народного продовольствия и соляной части; спокойствия и благочи­ния; государственного хозяйства; общественного призрения^{[673] [674].}

В 1806 г. Министерство внутренних дел претерпевает некоторую ре­организацию. Из его ведения исключается ряд функций по руководству государственным хозяйством, которые были переданы другим министер­ствам и одновременно в его состав был включен Почтовый департамент. Экспедиция спокойствия и благочиния получает название экспедиции государстветюго благоустройства. Конкретизируется и компетенция экспедиции, в которую включается: сбор сведений обо всех происшест­виях, преступлениях; информация о лицах, прибывающих из-за границы и выезжающих из страны; контроль за благочинием публичных зрелищ и собраний, состоянием дорог и соблюдением порядка на них; установление штатов городских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, слу­жителей тюрем; контроль за доставкой осужденных к местам отбытия на­казания; участие в организации рекрутского набора в армию; назначение, награждение и увольнение полицейских чиновников и т. и. Кроме этого, во втором отделении экспедиции государственного благоустройства рассма­тривались жалобы на полицию по поводу «медлительности, проволочки, насилия личного и имущественного».

Высочайшим Манифестом от 25 июля 1810 г. «О разделе государ­ственных дел на особые Управления, с означением предметов каждо­му Управлению принадлежащих»^[675] предусматривалось все государст­венные дела «в порядке исполнительном» разделить на пять главных частей: 1) Внешние сношения; 2) Управление внешней безопасности; 3) Государственная экономия; 4) Устройство гражданского и уголовного Суда; 5) Управление внутренней безопасностью. Реализация полномочий в сфере управления «внутренней безопасности» возлагалось на вновь образованное Министерство полиции. Предметы ведения нового мини­стерства можно разделить на две большие группы. К первой относилось руководство учреждениями, «к общему благоустройству или Полиции пре­дохранительной относящиеся», т. е. ведавшими делами: медицинскими и карантинными, продовольственными, созданием и ведением городских и сельских запасных магазинов, безопасностью путей сообщения, делами по цензурным установлениям и учреждениям государственного призрения (больницы, богадельни и т. п.).

Ко второй группе относились дела Полиции исполнительной, состо­явшей из четырех основных отделений. Первое отделение заведовало со­держанием караулов в городах; ведало содержанием стражи и пожарных команд; управляло жандармскими командами; наблюдало за порядком на ярмарках, верностью весов и мер; ведало выдачей загранпаспортов и вида­ми на жительство. Второе отделение ведало делами о личных и имущест­венных правах; занималось «истреблением разбойничьих шаек»; поимкой воров; изымало запрещенную литературу; занималось устройством и со­держанием тюрем, этапов; распределяло арестантов и т. д. Третье отделе­ние ведало делами по взысканию податей недоимок; осуществляло поиск пропавших людей. Четвертое отделение распоряжалось суммами департа­мента, принимало и увольняло чиновников департамента; составляло от­чет об общих делах департамента.

Помимо указанных функций на Министерство полиции возлагалось решение и иных задач, в частности, оказание помощи военном}' ведом­ству по проведению рекрутских наборов в армию и на флот, таможенный контроль, гласный и негласный надзор за иностранцами, находящимися в России. Перечень этих задач за время существования Департамента по­лиции исполнительной неоднократно пересматривался и корректировался. Так, в его компетенцию входил надзор за проведением следствия по уго­ловным делам, а также вопросы, относящиеся к «полиции дел судебных», контроль за исполнением полицией судебных приговоров, содержание земского ополчения (милиции), поимка дезертиров и т. д.

С точки зрения распределения функций государственной власти весьма симптоматично наделение полиции исполнительной полномочи­ями надзирать за «окончательным исполнением законов по всем вообще Министерствам». В Наказе новому' министерству, содержащемся в указе об учреждении министерства полиции от 25 июня 1811 г.^[676], устанавлива­лось, что «внутренние меры управления, приемлемые разными министер­ствами, приводятся в исполнение на местах посредством общей полиции. Одне маловажные полицейские вины и способы воздержания от оных принадлежат непосредственно действию полиции». В судебных же делах к ведению полиции относится лишь «производство следствий и все меры, к тому относящиеся».

Министр полиции имел право требовать сведения ото всех местных органов, представлявшихся ему минуя соответствующие «отраслевые» министерства. Тем самым полиция в своем административно-правовом статусе не просто обособлялась от прочего административного аппарата, но и стояла над ним как высший надзирающий орган. Такой статус поли­ции отражал воззрения М.М. Сперанского о ее месте в системе государ­ственной власти и роли в государстве, «переходящем от деспотического к истинно монархическому правлению», основанному на «неизменных за­конах». Полиция, по мнению Сперанского, должна иметь в своем ведении всех, кто эти законы обязан исполнять.

Особые функции были возложены на Особенную канцелярию при ми­нистре полиции. Она выполняла личные поручения министра. Кроме того Особенная канцелярия выполняла и функции политической полиции, что обусловило ее превращение из вспомогательного, технического органа ми­нистерства, как было предусмотрено в «Общем учреждении министерств», в одно из его важнейших функциональных подразделений.

Выполняя функции политической полиции и обладая не меньшей самостоятельностью, чем любой департамент министерства, Особенная канцелярия постоянно расширялась: к 1819 г. она состояла из трех так на­зываемых «столов» и секретной части. Первый стол занимался вопросами выезда за границу и въезда в Империю как российских, так и иностран­ных подданных, слежкой за иностранцами. Второй собирал сведения о книжных лавках и типографиях, о привозе из-за границы книг и картин. В компетенцию третьего стола входил надзор за религиозными сектами и «подозрительными бродягами». Секретная часть Особенной канцелярии контролировала «размещение по городам высланных из столиц», органи­зовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции.

Особенная канцелярия министра полиции не являлась единственным органом политической полиции. В годы царствования Александра I суще­ствовали органы политической полиции, официально не объявлявшиеся.

тайные не только по методам действия, но и по способу образования, что отличало организацию политической полиции самодержавия в первой по­ловине XIX в. от предыдущего и последующих периодов.

В целом Министерство полиции выполняло огромный объем государ­ственных дел, связанных не только с обеспечением общественного поряд­ка и безопасности, но и с иными направлениями деятельности государст­венной администрации, особенно в период Отечественной войны 1812 г. Борьба с вражескими лазутчиками в тылах русской армии, ликвидация эпидемий и эпизоотий в губерниях, снабжение войск продовольствием, сукнами, медицинскими материалами, лошадьми, прием и учет добро­вольных пожертвований от населения, раздача пособий разоренным жи­телям всех сословий, устройство военнопленных — вот далеко не полный перечень предметов ведения министерства¹.

Отношение влиятельных государственных и общественных деятелей к образованию и деятельности Министерства полиции можно считать скорее отрицательным, чем положительным. Н.М. Карамзин иронизировал по по­воду того, что когда «заметили излишнюю многосложность Министерства внутренних дел» и провели очередную реорганизацию центральных орга­нов, то и создали Министерство полиции «столь же многосложное и не­понятное для русских», а по мнению О.П. Козодавлева (ставшего с марта 1810 г. министром внутренних дел), Министерство полиции — «само по себе есть урод»^{[677] [678].}

«Непонятность» министерства в глазах многих чиновников заключа­лась, прежде всего, в его праве контролировать местные органы других ведомств, «уродом» же оно выглядело, очевидно, в силу достаточно слож­ной структуры и плохой управляемости, что подтверждали проводимые по указанию царя ревизии полицейских учреждений.

Министерство полиции просуществовало недолго и было упразднено в 1819 г. с передачей большей части его делопроизводства в Министерство внутренних дел^[679]. Однако те начала в распределении полицейских и судеб­ных функций, которые в общих чертах были намечены еще в учреждении о губерниях 1775 г., сохранились. С этого времени исполнительные дейст­вия, предупреждение, пресечение, принуждение, «административная рас­права» и суд по маловажным преступлениям и проступкам в точно указан­ных пределах отошли в область полиции, а правосудие по всем остальным делам должно было осуществляться органами юстиции¹.

Начало XIX столетия в общем можно охарактеризовать появлением двух тенденций в области полицейской деятельности: с одной стороны, предпринимаются усилия по дальнейшей централизации системы по­лицейских органов, с другой — круг задач, относящихся к полицейской функции государства, постоянно суживается посредством выделения спе­циальных государственных органов и специализации деятельности общей полиции.

В 1811 г. учреждается корт е жандармов внутренней стражи, к ком­петенции которого было отнесено: «поимка воров, разбойников и беглых, рассеяние скопищ и усмирение неповиновений и буйств, взятие под стражу преступников, захваченных на месте преступления с поличным»^{[680] [681]. В 1815 г. учреждается военная жандармерия, в 1817 г. жандармы были введены в столицах, губернских и портовых городах (Одесса, Таганрог, Феодосия)[682].}

В 1826 г., указом от 3 июля, было учреждено Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, в ведение ко­торого выделяются дела политические и наиболее важные и секретные дела полицейские (борьба с сектантством, фальшивомонетничество, ме­ста заключения государственных престу пников, цензура, в том числе цен­зура драматических представлений). Управление корпусом жандармов и Третьим отделением было объединено в одном лице — Шефе жандармов^[683].

Немало мер по совершенствованию государственного управления, улучшению работы полиции содержал «Наказ губернаторам» 1837 года, в котором подчеркивалось, что гу бернатор «главный представитель вер­ховной власти в гу бернии, а потому имеет надзор за всеми губернскими учреждениями; хозяин гу бернии, т. е. непосредственный начальник всех учреждений, ведающих дела местного благосостояния и благоустройства; главный начальник полиции; охранитель правосудия и казенного интереса, обязан наблюдать за сбором податей, отправлением повинностей и т. и».

В связи с выходом Наказа гу бернаторам некоторые изменения пре­терпели уездные органы управления — земская или уездная полиция. МВД было разработано и в 1837 г. утверждено «Положение о земской полиции», по которому в ее ведении находились «охранение общест­венного спокойствия, благочиния, усмирение всякого действия, про­тивного верноподданническому долгу и послушанию, донесение о том начальству, предупреждение и прекращение всяких непозволительных и соблазнительных сборищ, принятие в случае нужды особенных мер для ограждения безопасности какого-либо селения, дома или частного лица. Меры безопасности от воров и разбойников, поимка и истребление оных».

Проведенные меры в значительной мере упростили и облегчили деятельность общей полиции, подавленной массой дел, разнообразием и сложностью своих обязанностей. Вместе с тем в деятельности централь­ных, губернских и местных органов власти, в том числе и полиции, далеко не все было благополучно, многие реформы государственного управления «вязли» в бюрократизме, мздоимстве и малограмотности чиновников, содержание их многочисленных штатов тяжким бременем ложилось на городское и особенно сельское население.

Министр внутренних дел граф Л.А. Перовский в 1841 г., в записке царю докладывал о мрачной картине, которую он наблюдал в местных органах. Основные недостатки сводились к следующему: «чиновники не исполняют законы, требуют постоянного надзора...; звания исправников, заседателей и становых унижены в общественном мнении, их обязанности так обширны, что они их исполняют формально, “для вида”; аналогичное положение — с кадрами городских полиций»¹.

В отчете Николаю I за 1842 г. шеф жандармов Бенкендорф вынужден был признать неудачу реформы государственных крестьян. «Теперь, — пи­сал он, — остается решить: улучшилось ли их положение с учреждени­ем над ними нового управления. Згот вопрос разрешили сами крестьяне. Беспокойства, возникшие в прошедшем году между ними в Олонецкой, Вятской, Пермской. Казанской и Московской губерниях, имели два глав­ных повода: притеснение и поборы чиновников государственных иму­ществ и желание остаться по-старому под ведением земской полиции, которая, если не более заботилась о благе крестьян, то, по крайней мере, не так дорого им стоила, ибо прежде целый уезд жертвовал для одного исправника и двух или трёх заседателей, а ныне на счёт крестьян живут десятки чиновников... (выделено нами. —Ю.А.)»^{[684] [685].}

В 1858-1859 гг. на основе обобщения значительного числа общих и частных проектов и предложений новой организации полиции, разрабо­танных разными канцеляриями, комиссиями и отдельными лицами, были подготовлены Основные начала реформы полиции. Этот документ решил спор о том, откуда начинать реформу полиции — с низовых звеньев в уезде или с вышестоящих. Учитывая имеющийся опыт реорганизации полиции в конце XVIII в. и первой половине XIX в., решено было начинать реформу полиции снизу, в уезде¹. Высочайшим повелением от 25 марта 1859 г. на­мечались главные начала преобразования полиции. Су ть идеи заключалась в следующем: а) в объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства; б) в исключении из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной части (для которых предполагалось создать особые органы управления); в) в более точном определении круга действий, прав и обязанностей поли­ции по отношению к губернаторам и другим властным структурам как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях.

В июле 1860 г. были Высочайше утверждены постановления об отде­лении следственной части от полиции, об учреждении судебных следова­телей и Наказ чинам полиции о производстве дознаний по происшествиям, могущим заключать в себе признаки преступления. В том же году выраба­тываются проекты: 1) общего учреждения полиции уездной и городской; 2) наказа полициям; 3) временных правил для действия ее по предметам, оставленным в ее ведении до преобразования других частей управления; 4) правил о форме чинов полиции и 5) о полицейских командирах.

Однако объединенное присутствие департаментов законов, государст­венной экономии и главного комитета по устройству сельского состояния «ввиду затруднительности полного преобразования полиции и настоятель­ной необходимости некоторых изменений во внешнем ее устройстве, при­знало возможным привести в исполнение лишь ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава и средств содержания, оставив без изменения предметы ведения, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и от­ветственность полиции впредь до преобразования судебного устройства и хозяйственного управления»^{[686] [687].}

С 60-х гг. XIX столетия вплоть до Октябрьской революции 1917 г. в России предпринимались неоднократные попытки проведения реформ полиции, в которых сталкивались две трудно совместимые тенденции — политико-правовая необходимость и организационно-правовая целесоо­бразность.

Первая тенденция в условиях перманентных, неплохо задуманных, но плохо проведенных реформ городского и местного управления, широко распространенного казнокрадства и «чиновничьего нерадения», расши­ряющегося революционного движения обусловливала необходимость по­следовательного усиления роли полицейской функции государства и укре­пления реализующих ее государственных структур. Вторая тенденция в условиях сложной и весьма запутанной системы государственного управ­ления и нехватки денежных средств на содержание разрастающегося госу­дарственного аппарата обусловливала необходимость некой минимизации полицейских структур, более четкого определения их предметов ведения, функций и полномочий.

На пути решения этих сложных проблем были достигнуты определен­ные результаты: в ходе реформирования юстиции из полиции выделяется судебное дело, городская и земская реформы изъяли из ведения полиции об­щественно-хозяйственные функции, институт земских начальников значи­тельно сократил и упростил ее обязанности по отношению к крестьянскому населению. Меняются принципы организации полиции, в частности, намеча­ются тенденции к устранению сословного начала в ее построении. С 1873 г. в связи с намечающейся военной реформой военное ведомство освобожда­ется от обязательного направления нестроевых нижних чинов в полицию и городские органы самоуправления получают возможность комплектовать полицейские команды лицами по вольному найму. В стремлении улучшить деятельность полиции, особенно сельской, правительство не останавливает­ся даже перед крупными расходами, связанными, например, с созданием в 1860-1870 гг. подразделений полицейского надзора за речными пристанями в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Рыбинске и Астрахани¹; с реализа­цией утвержденного Императором в 1878 г. «Временного положения о кон­но-полицейских урядниках» или введением различного рода материальных и моральных поощрений для чинов полиции^{[688] [689].}

Заметно повышается роль полиции в обеспечении функционирования политического режима, все большее внимание уделяется совершенствова­нию негласной полицейской деятельности. Так, в компетенцию МВД воз­вращаются изъятые в 1826 г. в связи с созданием III отделения Собственной

Его Императорского Величества (СБИВ) канцелярии — так называемой «высшей полиции» — функции политической полиции¹. Этому шагу пред­шествовал ряд обстоятельств правового и организационного характера.

Дело в том, что длительное время III отделение СБИВ, жандармерия и полиция выполняли в значительной мере дублирующие функции в части обеспечения политической безопасности Империи. Судебные уставы 1864 г. о жандармах не упоминали, поэтому было неясно, какими нормативными актами регулируется их правовое положение в условиях нового порядка су­допроизводства. С введением в 1871 г. «Правил о порядке действий чинов Корпуса жандармов по исследованию преступлений» жандармерия получи­ла статус участника уголовного процесса, право производства дознания по общеуголовным и государственным преступлениям, причем по этой кате­гории дел она наделялась правом производства ряда следственных дейст­вий, в частности осмотров, освидетельствований, обысков и выемок. В тех случаях, когда прокурор с согласия начальника губернского жандармского управления назначал жандарма для производства дознания по уголовному делу, тот наделялся и иными процессуальными правами и мог действовать «не стесняясь присутствием чинов общей полиции».

Определенная беспомощность жандармерии и чинов III отделения СБИВ в противодействии революционному террору, даже несмотря на на­деление жандармского дознания правом направлять дела в суд без прове­дения предварительного расследования, послужила основанием введения в 1878 г. Временных правил, расширивших полномочия общей полиции в розыскном процессе. Жандармские управления сосредоточились на произ­водстве дознания по политическим делам, а политический розыск, вклю­чая агенту рную работу и наружное наблюдение, был возложен на город­скую полицию.

Наконец, в 1880 г. был принят ряд политических решений по даль­нейшей консолидации полицейских сил страны. В авгу сте высочайшим повелением Отдельный корпус жандармов выводится из подчинения воен­ного ведомства и переподчиняется Министру внутренних дел с возложе­нием на него функций Шефа жандармов^{[690] [691], в МВД образуется Департамент государственной полиции с одновременным упразднением III отделения СБИВ, в ноябре того же года Именным Указом Департаменты государст­венной полиции и полиции исполнительной преобразовываются в единый Департамент полиции[692]. Несколько позже, в 1881 г., Судебный отдел, ве­давший порядком производства дознания, содержания лиц, находящихся под стражей, вопросами разрешения свидания с заключенными, их пере­писки, браках ссыльных и т. д., присоединяется к Департаменту полиции1, а в 1883 г. — вводится в его состав.}

Высочайшим Указом от 14 августа 1881 г. «Положение о мерах по ох­ранению государственной безопасности и общественного спокойствия»^{[693] [694]} министр внутренних дел наделяется исключительно широкими полномо­чиями, в частности, ставить в Комитете министров вопрос о введении в любой части страны состояния усиленной или чрезвычайной охраны, при которых значительно расширялись права местных административно-по­лицейских органов; учреждался орган внесудебной, административной расправы — Особое совещание при министре внутренних дел, которое могло подвергнуть административной высылке с места жительства любое лицо, признанное неблагонадежным или «вредным для общественного порядка». Если учесть, что в МВД было сосредоточено руководство об­щей и политической полицией, а также многими отраслями внутреннего управления страной (от здравоохранения до назначения и увольнения зем­ских чиновников), то все эти меры действительно сделали Министерство внутренних дел важнейшим звеном государственного механизма, превра­тив Министра внутренних дел фактически в первого министра империи, обладающим уникальными по объему полномочиями^[695].

Не возражая против такой констатации, хотим обратить внимание на то, что ни «уникальные полномочия» министра, ни ведущая роль министерства в государственном механизме существенных позитивных изменений в орга­низацию работы полиции не привнесло. Более того, между политической и общей полицией постоянно возникали ведомственные трения, Корпус жан­дармов плохо вписывался в гражданское ведомство, каковым было МВД, что вынудило правительство пойти на определенный компромисс: в утвержден­ном в 1883 г. «Положении от устройстве секретной полиции в Империи» особые розыскные отделения — «отделения по охранению общественного порядка и спокойствия», или «охранка», как они назывались в народе, — мо­гли, по распоряжению товарища (заместителя) министра, создаваться как в составе жандармских управлений, так и полиции.

В отношения между политической и общей полицией «не добавля­ло мира» и то, что губернские жандармские управления, входя в струк­туру МВД, финансировались из бюджета Военного министерства. Это делало их независимыми не только от министерства внутренних дел, но и губернаторов, отвечающих за безопасность и спокойствия в губерниях. Министр внутренних дел в специальном циркуляре № 5148 от 14 июня 1905 г. обращал внимание начальников губернских и областных жандарм­ских управлений на то, что «хотя по существующим законоположениям чины Отдельного корпуса жандармов и не состоят в непосредственном подчинении Губернаторам, но это ни в каком случае не должно колебать того основного положения, в силу которого Губернатору, в качестве выс­шего представителя административной власти в губернии, подведомы и все те должностные лица, в круг обязанностей которых входят действия, направленные к обеспечению в губернии порядка и спокойствия»¹.

Этот небольшой ведомственный документ свидетельствует о многом, в частности о том, что МВД при всех своих широчайших полномочиях не подминало «под себя» губернские власти, признавая права и ответствен­ность губернаторов за положение дел на местах в вопросах правопорядка.

Последнее десятилетие XIX в. и начало XX столетия прошло под знаком укрепления политико-сыскного направления деятельности поли­ции и Отдельного корпуса жандармов, что в целом определялось обще­ственно-политической ситуацией в стране. Число охранных отделений к 1907 г. увеличивалось до 25^{[696] [697], совершенствуется и правовое оснащение их деятельности: в 1906 г. утверждено «Положение о Районных охранных отделениях»[698], в 1907 г. — «Положение об охранных отделениях», деталь­но определившее порядок создания соответствующих подразделений, их подчиненность, обязанности сотрудников[699]. В несколько худшем положе­нии находилась общая полиция, не имеющая ни типовой структуры, ни типовых функциональных обязанностей, ни типовых штатов.}

Полиция различалась по возложенным на них обязанностям, месту несения службы и составу. Полиция подразделялась: по месту службы на уездную и городскую, дворцовых городов, портовую, фабрично-завод­скую, горно-полицейскую страну, железнодорожную, речную, ярмароч­ную, казенную лесную стражу; по составу на общую, жандармскую, сель­скую, волостную, мызную; по особенности службы на сыскную, охран­ную, уездную полицейскую стражу, полицейскую стражу, комплектуемую по вольному найму¹.

Например, штатная структура Управления градоначальника и столич­ной полиции была сформирована в соответствии с «Временным штатом С.-Петербургского градоначальства и столичной полиции», утвержденным императором 12 мая 1887 г.^{[700] [701] В последующие годы она не подвергалась серьезным корректировкам, в ней лишь изменялось количество штатных единиц в полицейских подразделениях. Градоначальник Петербурга яв­лялся главой административно-полицейского управления в столице, был наделен правами губернатора, назначался императором, осуществлял свои функции через полицию и свою канцелярию, в качестве «главного и непо­средственного начальника столичной полиции», и подчинялся министру внутренних дел[702].}

Специального городского полицейского управления Петербурга не существовало. Полицейские силы были подчинены Управлению градона­чальника. В состав столичной полиции входили: Участковые управления с наружной полицией; Полицейский резерв (обучение полицейских чинов и участие в охране общественного порядка); Конно-полицейская стража; Сыскная полиция; Речная полиция; Пожарная команда; Полицейские дома с находящимися при них арестантскими помещениями^[703]. У градоначальни­ка был помощник по полицейской части, на которого возлагался «контроль за деятельностью полицмейстеров, начальника полицейского резерва, при­ставов, командующих ротами, заведующими отделениями конно-полицей­ской стражи», а также «ближайший надзор за деятельностью отделения по охранению общественной безопасности и порядка, пожарной команды и речной полиции»^[704].

Устройство полиции в крупных городах было примерно одинако­вым. Город делился на полицейские части, те в свою очередь делились на участки (не более 4). Несколько полицейских участков, расположенных рядом, составляли полицмейстерское отделение. Отделение возглавлял полицмейстер, который мог быть как классным чиновником, так и офице­ром. Полицмейстер являлся прямым начальником для всех полицейских чинов отделения и решал в основном организационные вопросы: отвечал за выполнение приказов градоначальника и постановлений представи­тельных органов, касавшихся наружного порядка, наблюдал за казармен­ными помещениями для нижних полицейских чинов, производил ревизии денежных средств полицейских подразделений и осуществлял надзор за содержанием арестованных в полицейских домах¹. В число обязанностей полицмейстеров входило также присутствие на пожарах, торжественных церемониях, производство дознаний о неправомерных действиях чинов полиции, участие в освидетельствовании новых зданий, предназначавших­ся под промышленные предприятия, рынки, магазины, трактиры, различ­ного рода увеселительные заведения и т. д.^{[705] [706]}

Непосредственным организатором служебной деятельности полицей­ских чинов наружной полиции был участковый пристав, который отвечал не только за состояние общественного порядка, но и за благоустройство территории вверенного ему участка. В состав участкового управления, помимо пристава, входили: помощники пристава (старший и младший), письмоводитель, его помощник, паспортист, вольнонаемные писцы и по­лицейская стража, состоящая из околоточных надзирателей, городовых и полицейских служителей.

Полицейские участки делились на околотки, обслуживавшие терри­торию с населением от 3 до 4 тысяч. Во главе околотка стоял околоточный надзиратель, который находился в прямом подчинении пристава и являлся непосредственным начальником городовых и полицейских служителей. На околоточных надзирателей возлагался «ближайший надзор за соблю­дением во вверенных им околотках правил, касающихся общественного благоустройства и благочиния...»^[707]. Околоточные руководили городовыми постовой службы, дворниками, наблюдали за внешним порядком, осве­щением улиц и дворов, правильностью ведения домовых книг, пропиской паспортов, своевременным открытием и закрытием торговых заведений, выполняли многие другие обязанности, относящиеся к жизни околотка. Кроме того, они должны были производить дознания «по собственному побуждению... во всех тех случаях, когда усмотрят какой-либо повод подо­зревать, что совершено преступление...». Околоточные имели право пре­следовать и задерживать подозреваемых в совершении преступлений или проступков. При этом им разрешалось входить в любое помещение, где скрылся подозреваемый. Но обыски и выемки они могли делать лишь по поручению участкового пристава.

С начала XX в. предпринимаются меры по увеличению числа сыск­ных отделений, поскольку существующие в Варшаве, Москве, Петербурге и Риге подразделения не могли успешно решать проблемы борьбы с об­щеуголовной преступностью: в 1900-1905 гг. по данным министерства юстиции более половины уголовных дел прекращалось окружными суда­ми, в том числе 10% за недоказанностью и 15% — за необнаружением ви­новных¹ . Департамент полиции, оценивая в 1907 г. организацию сыскного дела в Российской империи, констатировал, что «вся постановка сыскного дела лишена всякой организованности, предоставлена инициативе отдель­ных лиц и по сравнению с устройством этого дела в Западной Европе пред­ставляется совершенно неудовлетворительною и даже ничтожною»^{[708] [709].}

Для правительства эта констатация, также как и общий невысокий уровень организации деятельности полиции, не был неожиданным. Идеи реформирования полиции «носились в воздухе» уже не один год. Основные направления по пересмотру «всей совокупности исключительных законо­положений, установленных для охраны государственного порядка» сфор­мулированы накануне революции 1905-1907 гг. Особым совещанием под председательством члена Государственного Совета графа А.П. Игнатьева^[710]. Комиссия обратила внимание на низкую материальную обеспеченность и обремененность чинов полиции обязанностями, не относящимися к охране в государстве «порядка и общественного спокойствия»; отсутствие образо­вательного ценза при приеме на службу чинов полиции; малочисленность личного состава: обособленность отдельных учреждений полиции; отсут­ствие общего полицейского устава и т. д.^[711] Революция 1905 г. внесла кор­рективы в этот проект, предложения по реформированию полиции были отложены «до лу чших времен», а проект закона об «исключительном по­ложении», подготовленный комиссией, оказался неактуальным. 23 апреля 1906 г. Особое совещание было закрыто.

В марте 1906 г. Председатель Совета Министров и министр внут­ренних дел П.А. Столыпин, выступая в Государственной Думе, подтвер­дил решимость правительства реформировать полицию, сообщив депутатам: «Новым в области полицейской будет предлагаемый вниманию Государственной Думы Устав полицейский, который должен заменить устаревший Устав о предупреждении и пресечении преступлений и точно установить сферу действий полицейской власти»¹. В том же году по его инициативе в Министерстве внутренних дел образуется межведомствен­ная комиссия для подготовки реформы под председательством заместите­ля министра (впоследствии министра) А.А. Макарова. Комиссия работа­ла весьма интенсивно и сумела подготовить ряд законопроектов, которые легли в основ}' проекта «О преобразовании полиции в Империи», пред­ставленного в сентябре 1913 г. в Государственную Думу^{[712] [713]. Проект состоял из трех разделов: 1) постановления, касающиеся организации полиции; 2) постановления, определяющие права и обязанности полиции; 3) устав полицейский. При подготовке этих законопроектов комиссия пыталась найти и обосновать «ту главную цель, ту основную, преследуемую поли­цией задащ; которая должна служить мерилом при пересмотре полицей­ских обязанностей, при определении их существа, пределов деятельности и порядка исполнения служебного долга»[714].}

Ответ на этот вопрос был сформулирован комиссией в ст. 1 проекта полицейского устава, которая гласила, что «полиция наблюдает, в пределах возложенных на нее обязанностей и на основаниях, в сем Уставе указан­ных, за исполнением законов и обязательных постановлений и принима­ет меры к предотвращению, обнаружению, устранению и преследованию всякого рода действий, воспрещенных законами уголовными или направ­ленных против государственного или общественного порядка и спокойст­вия, а равно личной и имущественной безопасности... Борьба с преступно­стью в обширном значении этого понятия и противодействие всему тому, что нарушает общественный мир и посягает на личную и имущественную безопасность — такова главная цель деятельности полиции»^[715].

Поскольку существовало несколько проектов того, как обеспечить достижение этой цели, комиссия первоначально остановилась на проек­те действительного статского советника В.Э. Фриша «Проект учреждения Государственной стражи в России». Сущность проекта заключалась в том, что существующие виды полиции объединялись в корпус Государственной стражи, который в строевом и дисциплинарном отношениях находился в подчинении военного министра, а в отношении несения служебных обя­занностей по охранению порядка и безопасности — министра внутрен­них дел. Государственная стража должна была подразделяться на полицию исполнительную (полицию безопасности) и судебную. Полиция «благосо­стояния» целиком передавалась в ведение городских и земских обществен­ных учреждений.

Предполагалось, что Государственная стража будет организацией во­енной и комплектоваться из военных чинов действительной службы. Она должна быть такого состава, который давал бы возможность справляться с волнениями собственными средствами, прибегая к содействию войск толь­ко в крайних случаях. Вся Государственная стража, включая и судебную полицию, должна находиться на местах в ведении местных губернаторов, их помощников по наружной части и градоначальников¹.

Военизация полиции и ее подчинение двум ведомствам, а также слож­ность организационного построения послужили одной из причин откло­нения проекта под предлогом «исключительной трудности проведения в жизнь», потому что вносил коренную ломку в строй всех действующих организаций^{[716] [717].}

Другая подкомиссия, образованная в январе 1908 г. под председатель­ством директора Департамента полиции М.И. Трусевича, представила на рассмотрение и обсуждение «Проект основных положений преобразования полиции в Империи»^[718]. Согласно проекту «ближайшим помощником мини­стра внутренних дел по делам полиции и Отдельного корпуса жандармов» должен был стать товарищ министра внутренних дел, руководивший по­лицией и одновременно исполнявший обязанности командира Отдельного корпуса жандармов. Начальником полиции в губернии должен был быть губернатор, в области — начальник области; в городах — градоначальник. Руководство полицией в пределах губернии, области или градоначальст­ва, а также ОКЖ возлагалось на помощника губернатора по полицейской части. Производство всех дел по полицейской части сосредоточивалось в особой канцелярии при губернаторе, а губернские жандармские управле­ния (ГЖУ) упразднялись.

В предлагаемом проекте полиция, «сообразно характеру выполняе­мых ею функций, разделялась на полицию наружную, административ­ную, судебную, розыскную и сыскную»^[719]. В примечаниях указывалось, что министру внутренних дел предоставлялось право объединять указанные виды полиции в тех местностях, где разделение полиции не могло быть осуществлено в связи с некомплектностью. В предоставленном проекте также были статьи, предусматривающие условия поступления на службу, увольнения, содержания чинов полиции и др.

Второй раздел проекта был посвящен Отдельному корпусу жандар­мов, который сохранял его особую военную организацию. Помощник губернатора по полицейской части назначался из состава офицеров Отдельного корпуса жандармов. В третьем разделе «О сложении с поли­ции некоторых лежащих на ней обязанностей» подробно рассматривались полномочия, которые, по мнению авторов, не отвечали прямому назначе­нию полиции: проведение денежных сборов, вручение повесток и других документов, исполнение поручений ведомств, а также необходимость при­сутствия при составлении разного рода актов. Отзывы губернаторов и на­чальников губернских жандармских управлений на предлагаемые проекты были отрицательными, губернаторов не устраивало введение должности «помощника губернатора по полицейской части», фактически лишавшее их непосредственной власти над полицией; начальники жандармских управлений, боясь потерять свою независимость, выступали против сли­яния общей полиции и Отдельного корпуса жандармов.

Окончательный проект преобразования полиции был рассмотрен Советом Министров лишь в июле 1911 г. На рассмотрение Совета Ми­нистров были представлены три документа: «Заключение Междуведом­ственной комиссии, под председательством сенатора А.А. Макарова, по Проекту закона о преобразовании полиции в Империи» с объяснительной запиской, проекты «Учреждения полиции» и «Полицейского устава».

В «Заключении» был определен порядок осуществления реформы по­лиции. В нем предусматривалось, что переустройство полиции следовало вводить в 50 губерниях, которые управлялись по «общему учреждению гу­бернскому с присоединением к ним губернии Севастопольской, чтобы но­вые узаконения вошли в силу одновременно в этих губерниях». В этой же части предусматривались необходимые изменения и дополнения к дейст­вующим законоположениям, перечислялись обязанности, снимаемые с по­лиции и передаваемые в другие ведомства и организации¹. В «Учреждении полиции» излагалась организация реформированной полиции, опреде­лялись ее виды; нормы личного состава полицейских чинов, их оклады; источники финансирования^{[720] [721]. «Устав полицейского» представлял собой свод нормативов, определявших служебные права и обязанности чинов полиции. Этим Уставом предполагалось заменить «Устав о предупрежде­нии и пресечении престу плений». В проекте Устава указывались «усло­вия и порядок исполнения» полицией возложенных на нее обязанностей[722]. Проект реформы не затрагивал Отдельный корпус жандармов, его струк­туру и функции. В объяснительной записке к «Заключению» указывалось, что комиссия не считает своей компетенцией касаться «постановлений и правил, на которых зиждется Корпус жандармов»[723].}

Обсуждение этих материалов прошло в Совете Министров 12 июля 1911 г. Совет Министров не посчитал нужным вносить в проект какие-ли­бо серьезные изменения. Что же касается финансовой стороны реформы, то было решено «изыскать все приемлемые способы к всемерному облег­чению вызываемой финансовой тяготы, не нарушая главных оснований настоящего преобразования»^[724]. В 1912 г. проект реформы полиции комис­сии Макарова, одобренный Советом Министров, был отправлен на рассмо­трение Государственной Думы.

Не останавливаясь на отдельных положениях проекта, предусматри­вающих. например, упразднение ГЖУ; создание особой канцелярии при губернаторе, на которую возлагались все дела по полицейской части; вве­дение новой должности помощника губернатора по полицейской части; переименования отдельных должностей полицейских чинов и т. д., отме­тим, что одним из ведущих его недостатков было отсутствие единства в организационно-правовом построении полиции. Сохранялись различные виды полиции, остававшиеся в ведении различных ведомств. Так, полиция дворцовых городов оставалась в ведении министра императорского двор­ца, а казенная лесная стража — главного управления земледелия и зем­леустройства. Сохранялись также полевая и охотничья стража, выборная сельская полиция.

По оценке нового министра внутренних дел Н.А. Маклакова в смысле объединения полиции «проект представляет собой несколько шагов назад»¹, поэтому все документы были отозваны из Думы и подвергнуты значитель­ной переработке. Переработанные проекты в марте 1913 г. были представ­лены в Совет Министров, а осенью — в Государственную Думу, где нахо­дился до 1916 г. Власть из-за бюрократизма и волокиты, ослабления «рефор­маторского импульса правительства», нежелания большинства депутатов Государственной Думы «голосовать» за увеличение расходов на полицию^{[725] [726] [727], отказалась от идеи реформы и полиции Империи и вплоть до 1917 г. сохра­няла основные черты и принципы своей деятельности.}

Громадная власть, которой располагала полиция Российской импе­рии в сочетании с организационной неупорядоченностью, фактической организационно-правовой раздробленностью и низким профессиональ­ным уровнем большей части личного состава, оборачивались и против нее самой. Отечественные ученые характеризовали полицию как «жалкую», отмечая, что она «как бы утратила чувство собственного достоинства в со­знании своей негодности... «Полицейский» было бранным словом»’.

Изложенное позволяет сделать ряд обобщающих выводов.

Первое. Любое государство, независимо от исторического этапа сво­его развития, государственно-правового устройства и типа политического режима, для обеспечения реализации «общих дел» высту пает как надзор­но-принудительная организация, атрибутивной функцией которой является полицейская функция, связанная с зашитой и охраной складывающихся об­щественных отношений, обеспечением государственно-правового порядка.

Полицейская функция производна от охранительных отношений как специфической разновидности общественных связей, возникающих и раз­вивающихся одновременно с человеческой цивилизацией и обеспечиваю­щих условия ее сохранения и эволюционного развития. Именно охрани­тельные отношения явились фактором, обеспечившим первым людям вы­живание. с одной стороны, в суровых природных условиях, а с другой — в условиях «зоологического индивидуализма»¹, нейтрализуя характерный для первобытного общества принцип доминирования и обеспечивая рав­ный доступ всех членов сообщества к общественным благам, например результатам охоты.

Охранительные отношения обусловили появление в первобытном обществе табу — своеобразных соционормативных регу ляторов и про- топравовых норм, содержащих одновременно моральные, религиозные, экономические и физические санкции и высту павших как нормы-обычаи, которые носили преимущественно запретительно-предписывающий, пу­бличный характер, являлись прообразом охранительных норм, определяю­щих права и обязанности участников охранительных отношений, условия применения к нарушителю мер принудительного воздействия, характер и содержание этих мер. Запреты служили гарантом эволюционного развития человека, общества и государства. Например, табу на инцест, как показы­вают исследования К. Леви-Стросса, явился тем «тотальным социальным фактом»^{[728] [729], который выделил человека из мира природы и способствовал структурализации общества.}

Интерпретируя этот социальный факт, А.П. Бутенко пишет: «Во-пер­вых, нельзя опровергнуть того, что запрет инцеста был сознательным вы­ходом из длительного исторического развития, показавшего, что крово­смешение ведет к вырождению рода, ставит на грань гибели... Во-вторых, чтобы осознание вреда кровосмешения превратилось в его практическое исключение, нужны были — ив этом тоже не приходится сомневаться — весьма суровые меры общественного воздействия... В-третьих, когда идет речь о становлении государства, исходный признак которого — наличие особых групп людей, применяющих от имени общества насилие по отно­шению к другим членам общества, не только нельзя исключить, но есть все основания считать, что именно те родовые органы, которые выпол­няли крайне важну ю общую функцию — поддерживали запрещение как посредством насильственного пресечения кровосмешения внутри рода.

так и путем развития связей с иноплеменниками в целях взаимообмена женщинами — были, независимо от наличия или отсутствия частной соб­ственности и классов, древнейшими элементами новой, нарождавшейся государственной структуры»¹.

Думается, что не только запрет на инцест, но и другие табу (на кан­нибализм, убийство своих соплеменников) выступили в такой же роли «тотальных социальных фактов»^{[730] [731]. Практическая реализация всех этих за­претов, насильственное пресечение нарушений установленного порядка общественных отношений с известной долей допущения может рассмат­риваться как «протополицейская» функция, которая приобретает более знакомые нам черты уже в древнейших государствах. Вспомним уже упо­минавшийся нами Новый Завет и любопытное свидетельство: «Мирись с соперником своим скорее, пока ты еще на пути с ним, чтобы соперник не отдал тебя судье, а судья не отдал бы тебя служителю, и не ввергли бы тебя в темницу».}

Второе. В процессе эволюция государственности полицейская фун­кция, первоначально фактически тождественная функции «общей адми­нистрации», постепенно приобретет самостоятельную материальную и процессуальную (организационно-правовую, структурно-функциональ­ную, процедурно-правовую) форму институ ализации и реализации ох­ранительной функции государственной власти, обособляясь в виде спе­циализированных полицейских учреждений. Такая первоначальная то­ждественность не прошла бесследно для формирования компетенции и полномочий полицейских органов, которые практически во всех государ­ствах, в том числе и в России, длительное время были предельно широки, фактически охватывая все направления государственной деятельности в сфере внутреннего управления.

В этой связи даже создание «регулярной» полиции и последующие ее реформы на протяжении XVIII и большей части XIX в. задумывались и осуществлялись в первую очередь как реформы государственного и мест­ного управления^[732], лишь по ходу которых вносились те или иные модер­низации в организацию и деятельность собственно полиции. Не случайно поэтому разрабатываемая в начале XX в. реформа полиции, задуманная П.А. Столыпиным и готовившаяся комиссией А.А. Макарова именно как реформа полицейского аппарата, имела столь печальную судьбу и в ко­нечном счете свелась не столько к поискам более современных способов организации полицейского дела в России, сколько к борьбе различных группировок внутри государственного аппарата. Амбиции представителей привилегированного корпуса жандармов, не желавших терять свое исклю­чительное положение в полицейской системе, амбиции губернаторского корпуса, не желавшего усиление централизованных начал в организации полиции, были поставлены выше государственной необходимости обеспе­чения правопорядка.

Третье. На всем протяжении существования регулярной полиции в России наиболее слабым ее местом и с точки зрения организации работы, и с точки зрения кадрового обеспечения была общая полиция. Показателен в этом отношении рассмотренный Сенатом отчет Главной полицмейстер­ской канцелярии (1726 г.), в котором отмечалось, что в полиции служат освободившиеся с каторги и гулящие люди, которые «едва не все штра­фованы за побеги и кражи, да ныне состоят в непристойных непотребно- стях и пьянствах». Не лучше обстояли дела и в московской полиции. Такая «укомплектованность» полиции не способствовала стабилизации обста­новки в столицах и вызывала озабоченность правительства¹.

Анализируя кадровую ситуацию в полицейских органах во второй четверти XIX в., журнал «Русский вестник» отмечал: что полицейские ко­манды комплектуются в основном из гарнизонных солдат второго разряда «неспособных, отданных в солдаты за счет будущих наборов или посту­пивших в рекруты по суду, выбывшие из исправительных отделений аре­стантских рот гражданского и военного ведомства, а нередко даже бродяги, не помнящие родства своего». На риторический вопрос: «Могут ли такие полицейские солдаты быть охранителями отечественного спокойствия, надежными сотрудниками полицейской власти, где необходимы верность, скромность, теплое чувство благому намерению?» автор предельно четко отвечал, «они за стакан водки продадут всякое правосудие»^{[733] [734]. Могилевский губернатор в записке, направленной в Министерство внутренних дел. от­мечал, что основной причиной неудовлетворительной работы полиции является несовершенный порядок ее комплектования: «Министерству внутренних дел, — писал он, — правительство дает в качестве исполни­тельных чинов, да и то только для городских полиций, одно лишь отребье армии, а затем для исполнения всех распоряжений полиции, для охраны порядка и спокойствия между 60 миллионами жителей тому же министер­ству предоставлено отребье всего населения, назначаемое на то обществом под именем сотских и десятских».}

Переход от принудительного комплектования полиции негодными к строевой службе «нижними танами» к «вольному найму», расширение сети учебных заведений по подготовке полицейских¹ несколько смягчил остроту' проблемы, но так и смог решить ее полностью. С началом Первой мировой войны деятельность большинства ку рсов и школ по подготовке полицейских была свернута. Низкий уровень заработной платы в полиции и дискреди­тация ее сотрудников привели к тому, что даже столичные подразделения стали испытывать недостаток в кадрах. Кадровые проблемы обострял также отток подготовленных сотрудников на военную службу. В сентябре 1915 г. даже из Департамента полиции штатной численностью 403 человека. 112 были призваны в армию. В дальнейшем уход чиновников полиции на воен­ную службу продолжался. Понятно, что в этих условиях проблемами про­фессионального образования заниматься было довольно сложно^{[735] [736] [737].}

В лучшем отношении были жандармские подразделения, которые комплектовались выпускниками военных училищ и университетов’. Но главным, пожалуй, была традиционная для России ориентация на перво­очередное развитие той части репрессивного аппарата, который зани­мался борьбой с государственными преступлениями. «Для политических преступлений, — писал в свое время С. Степняк-Кравчинский, — в России нет ни суда, ни пощады. И никогда не было... Суд всегда был органом исполнительной власти, он только по форме отличался от полиции, жан­дармерии и других органов государственного управлении»^[738]. Уже упоми­навшееся «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» (1881 г.) было введено «для искоренения крамолы» сроком на три года, но решениями Совета Министров вплоть до 1907 г. его действие продлевалось десять раз.

«Положение...» открывало широкий простор для административной репрессии, позволяя подвергать лицо лишь по подозрению в совершении преступления заключению в административном порядке в тюрьме или крепости на три месяца или аресту на тот же срок.

Высочайшим повелениям назначались ссылка в Сибирь и другие отдаленные губернии, а также помещение под гласный надзор полиции, тюремное заключение и арест. При Министерстве внутренних дел дейст­вовало Особое совещание, которое имело право без вызова обвиняемого высылать в административном порядке «лиц. вредных для государст­венного и общественного спокойствия», на срок от одного года до пяти лет. «Для русских подданных возможность быть высланными в места не столь отдаленные, — писал С. Стспняк-Кравчинский. — ограничивается исключительно только волей жандармов и полиции. Кроме того, под тем предлогом, что поведение ссыльного было не вполне удовлетворительным, срок его изгнания может быть продлен до бесконечности»¹. Характеризуя права российского МВД, французский историк А. Леруа-Болье писал, что Положение 1881 г. «предоставляет администрации права, которые принад­лежат главнокомандующему во вражеской стране»^{[739] [740].}

Здесь мы подходим к важному срезу в деятельности полиции Российской империи, которая, при всей ее «жалкости», как писал И.Т. Та­расов, была грозной репрессивной силой, наделенной широкими внесу­дебными полномочиями. Как дореволюционные, так и советские исследо­ватели деятельности царской уголовной юстиции отмечали «не только же­стокость репрессий по отношению к врагам защищаемого ею порядка, но и те формы, в которых она осуществляется..., превращающие законность, когда дело идет об интересах власти, в издевательство над законом»^[741]. Американский историк Р. Пайпс отмечал, что «хорошо продуманная и весьма гибкая система политической полиции, созданная в России в на­чале 1880-х гг., была уникальна в двух отношениях. До Первой мировой войны ни в одной другой стране мира не было двух видов полиции: од­ной — для защиты государства, а другой — для защиты его граждан... Во-вторых, в отличие от других стран, где полиция действовала как ору­дие закона и обязана была передавать арестованных судебным властям, единственно в царской России полицейские органы были свободны от этой обязанности. С 1881 г. там. где речь шла о политических преступлениях, жандармский корпу с не подлежал судебному надзору; контроль за его дея­тельностью носил бюрократический внутриведомственный характер...»¹. Именно эти две черты, заключает автор, делают политические учреждения позднего периода царской России «предтечами и прототипами всех орга­нов политической полиции двадцатого века»^{[742] [743].}

Зго обстоятельство делает во многом понятным тот быстрый пере­ход к уголовно-правовой и административной репрессии, который произо­шел в СССР. Ведь многие большевики, определявшие правовую политику советского государства, прошли через тюрьму, ссылку, каторгу и царские карательные меры вольно или невольно послужили образцами для подра­жания, когда революционеры сами пришли к власти. Как писал известный дореволюционный криминалист М.П. Чубинский, «мало способный к ори­гинальному творчеству большевизм и здесь использовал исключительные законы, существовавшие при старом режиме и уже тогда составляющие одну из темнейших сторон этого режима Он не только не внес сюда улуч­шений, но еще шире развязал руки власти в сторону произвола»^[744].

Вместе с тем следует согласиться с тем, что «дело, разумеется, вовсе не в мнимой «малоспособности» руководителей новой власти; использо­вание ранее известных моделей репрессивных институтов имело более многочисленные и глубокие причины, в том числе коренившиеся в нрав­ственно-правовом сознании народа, уровне культуры административного аппарата новой власти, господствующей идеологии, общественном на­строении масс»^[745].