Глава 11 СОВЕТСКАЯ МИЛИЦИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СССР: МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ'

В качестве предварительного замечания к излагаемому далее материа­лу хотел бы отметить следующее. История не имеет сослагательного накло­нения, но имеет свойство повторяться. Органы внутренних дел, милиция советской России, к сожалению, «довольно быстро переняли от царской полиции и жандармерии и умножили опыт произвольных арестов, издева­тельских допросов, пыток»¹, восприняв от своей предшественницы «все­объемлющее регулирование социальной жизни, грубое прямое принужде­ние к исполнению регламентов, тотальный контроль за подданными; очень широкие полномочия административных органов, неограниченное право вмешиваться в жизнь людей»^{[746] [747] [748]. В вышедшей в середине 60-х гг. прошлого века статье «Полиция СССР» американский исследователь Чепмэн писал: «В России существует сегодня очень большая, действительно страшная сила со столь громадными надзаконными или «административными» пра­вомочиями, обязанности которой в государстве... охватили невероятно широкий круг. Эта сила ответственна не перед законом и, конечно же, не перед народом...»[749].}

Замалчивавшая эти очевидные факты, склонная к мифотворчеству советская идеология создала и внедрила в сознание многих людей лубоч­ный портрет народной, «горячо любимой» милиции. Поэтому милицию в целом уважали, но боялись, а словом «милиционер» пугали непослушных детей. Попробуем разобраться с тем, как и почему это произошло^[750].

Широкий круг административно-управленческих полномочий и слож­ность организационной структуры дореволюционного МВД не позволил сразу же после революции издать правовой акт о его ликвидации в целом, хотя уже в декабре 1917 — марте 1918 г. приказом по Народному комисса­риату внутренних дел были упразднены управление главного врачебного инспектора МВД и медицинский совет, ветеринарное управление и ветери­нарный комитет, управление по делам о воинской повинности и ряд других структурных звеньев, а ряд подразделений бывшего министерства передан в другие ведомства (например, книжная палата — в Наркомпрос, техниче­ско-строительный комитет — в ВСНХ. управление государственного коне- заводства — в Наркомат земледелия)¹.

Характерно и то, что формирование правового статуса и предметов ведения НКВД фактически повторяло досоветский период и Наркомат осу­ществлял функции общего административного управления. Более того, по умолчанию ВЦИКом и СНК РСФСР Наркомату внутренних дел было пре­доставлено право издавать нормативные акты, в общих чертах закрепляю­щие круг ведения и организационное построение Советов^{[751] [752]. Таким обра­зом, НКВД выступал как исполнительный аппарат Президиума ВЦИК, хотя юридически это, как и компетенция Наркомата в сфере советского строительства, было закреплено позже.}

Правом законотворчества НКВД воспользовался и при создании совет­ской милиции, издав 28 октября (10 ноября) 1917 г. постановление, имевшее силу закона, «О рабочей милиции»’. Постановление носило скорее полити­ко-юридический характер, поскольку устанавливало лишь то. что все советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочу ю милицию (и. 1), «рабо­чая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов» (и. 2), а «военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием (и. 3).

Ни структура, ни компетенция, ни порядок комплектования милиции в постановлении НКВД не оговаривались, также как не оговаривалась и судьба милиции Временного правительства.

О первых шагах советской милиции написано немало, поэтому ограни­чимся лишь самыми общими моментами, раскрывающими ее роль в обеспе­чении государственной власти. 23 ноября 1917 г. Петроградский ВРК принял постановление о разработке «проекта охраны города и ликвидации старой милиции». 14 декабря коллегия НКВД приняла постановление об упразд­нении уголовно-розыскного отделения Петрограда и передачи его функций комитету по охране города. В Москве межрайонное совещание Советов создало комиссию для реорганизации старой милиции, которая 11 янва­ря 1918 г. доложила Московскому комитету партии, что старую милицию нельзя реорганизовать, «а нужно ее уничтожить совсем». 22 января 1918 г. коллегия НКВД рассмотрела вопрос «Об устранении милиции» и приняла решение «выработать проект об охране населения», предусматривающий не реорганизацию старой милиции, а создание новых милицейских аппаратов.

Ликвидация милиции Временного правительства осуществлялась двумя способами: если сотрудники милиция занимали откровенно вра­ждебную позицию по отношению к Советской власти, она упразднялась сразу, если же основная часть сотрудников оставалась лояльной к новой власти, то из милиции удалялись лишь те сотрудники (в первую очередь руководители), которые были враждебно настроены к ней. Характерны в этой связи краткие отчеты-телеграммы с мест, поступившие в НКВД: поселок Трубачевск, Орловской губернии — «милиция не признает Советской власти»; Павловск, Воронежская губерния — «милиция при­знала Советы и преобразована в Красную Армию. Есть и Красная гвар­дия»; Симбирск— «милиция признала власть Советов, состав ее старый»; Грязовец, Вологодской губернии — «устранили прежнего комиссара, начальника милиции и уездных начальников милиции; уездная милиция упразднена. По всем волостям разослано предписание, чтобы крестьяне создавали выборную милицию»; Кинешма, Костромская губерния — «ми­лиция с Октябрьской революции стоит на платформе Советской власти. Обслуживает уездный и волостные Советы, земскую, налоговую и следст­венную комиссии, революционный трибунал и все население уезда»^[753].

Какого-либо организационного единства в организационном строи­тельстве новой милиции не было. В Петрограде были созданы Комитеты революционной охраны, их вооруженной силой являлись отряды Красной гвардии и резервы комиссариатов милиции. В Москве для организации

охраны революционного порядка был создан Совет московской милиции. В Кронштадте охрана революционного порядка осуществлялась на основе всеобщей милицейской повинности.

Во многих регионах России милиция действовала совместно с отря­дами Красной гвардии. В постановлении Дальневосточного краевого ко­митета Советов о милиции не упоминается, задачи по «защите завоеваний революции, поддержанию революционного порядка, борьбы против хули­ганских выходок» возлагаются на Красную гвардию, которую предписы­валось создавать при всех Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В Иркутской губернии кроме милиции и Красной гвардии была создана «обывательская охрана».

Такое разнообразие в построении органов революционной охраны НКВД не устраивало, было принято решение о временном отказе от все­народной милицейской повинности и переходу к постоянной милиции. «Условия международного положения России, — писал член коллегии НКВД В.А. Тихомирнов, — требуют быстрого укрепления внутреннего порядка, а последнее вынуждает создать специальный штат лиц, отдаю­щих себя на основе Советской власти всецело этому делу»¹. В апреле 1918 г. НКВД направил на места циркуляр, в котором подчеркнул, что «при постановке дела советской народной охраны (милиции) решительно отделять это дело от военного. Дело милиции должно всецело находиться в ведении отдела управления при Совете (отдел по внутренним делам)». В июне НКВД утвердил Декрет СНК о народной рабоче-крестьянской ох­ране (советской милиции) и Положение о народной рабоче-крестьянской охране (советской милиции)^{[754] [755].}

Строительство советской милиции в период гражданской войны осу­ществлялось по нескольким направлениям: уточнялся ее правовой статус, происходила централизация милицейских подразделений и управления ими. вводилась специализация милицейских аппаратов по решению кон­кретных задач.

Так. Инструкция НКВД от 12 октября 1918 г. «Об организации ра­боче-крестьянской милиции», подписанная наркомом внутренних дел Г.И. Петровским и наркомом юстиции Д.И. Курским, определяла милицию как исполнительный орган центральной власти на местах, находящийся в двойном подчинении: в непосредственном ведении местных Советов и об­щего руководства НКВД РСФСР. Центральным органом милиции являлось Главное управление милиции РСФСР, в губерниях создавались управления милиции, которые осуществляли руководство всеми органами и отделами милиции на территории губернии. Территория каждого уезда делилась на участки, возглавляемые начальниками милиции.

Основными задачами милиции являлись предупреждение и пресече­ние нарушений общественного порядка, оповещение граждан о законах, декретах и распоряжениях органов власти и наблюдение об их исполне­нии, выдача удостоверений личности, трудовых книжек, справок, свиде­тельств, проведение дознаний по уголовным преступлениям¹.

В июле 1918 г. «для поддержания порядка и охраны безопасности граждан на водных путях сообщения, ... охраны водных путей и сооруже­ний, ... для борьбы со спекуляцией, преступлениями уголовного характера и т. д.» учреждается речная милиция^{[756] [757]. При Главном управлении милиции был создан отдел речной милиции, в губернских и уездных управлениях милиции, на территории обслуживания которых протекали судоходные реки, формировались районные управления и участки речной милиции.}

В феврале 1919 г. для «поддержания революционного порядка и един­ства управления на железных дорогах РСФСР, для защиты железных до­рог и сооружений, пассажиров и грузов» Постановлением ВЦИК РСФСР учреждается «железнодорожная милиция и железнодорожная охрана»^[758]. Первоначально управление железнодорожной милицией строилось по территориальному принципу. Однако при таком построении ее работа оказалась неэффективной, поскольку нарушался тесный контакт с желез­нодорожной администрацией, действующей по линейному принципу. Этот же принцип был взят за основу построения и железнодорожной милиции. При Главном управлении милиции НКВД РСФСР был создан железнодо­рожный отдел, на каждой из железных дорог создавались линейные управ­ления милиции, которым подчинялись районные и участковые управления железнодорожной милиции.

В мае 1920 г. на межведомственном совещании, проведенном НКВД, принято решение о создании промышленной милиции, которая должна «заменить все виды ведомственной охраны, является специальным видом милиции, имеет специальную задачу — охрану экономического достояния Республики». В составе ГУМ НКВД РСФСР был создан промышленный отдел, в губернских управлениях милиции и уезда — соответственно отде­ления и участки промышленной милиции^[759].

Одновременно с организационно-правовым строительством милиции происходит формирование уголовно-розыскных подразделений, которые первоначально не рассматривались как составная часть милицейских сил. В феврале 1918 г. для борьбы с уголовной преступностью при Народном комиссариате юстиции был создан уголовный розыск, однако неэффек­тивность его работы и необходимость повышения уровня руководства им привело к реорганизации угрозыска и передачу функций руководства им в НКВД.

В утвержденном наркоматом положении предусматривалось, что в городах с населением не менее 40-45 тыс. жителей «для охраны рево­люционного порядка путем негласного расследования преступлений уго­ловного характера и борьбы с бандитизмом» при губернских и городских управлениях милиции создаются отделения уголовного розыска. Общее руководство уголовным розыском осуществляет Центральное управление уголовного розыска НКВД (Центророзыск). Задачи городских (уездных и посадских) отделений уголовного розыска — «вести борьбу с бандитиз­мом, кражами, грабежами и прочими преступными явлениями в пределах своего района». В городах с населением менее 40 тыс. человек создавались уголовно-розыскные столы со штатом в 4-6 человек, подчиненных непо­средственно начальнику уездной милиции¹.

Совместным решением Наркомюста и НКВД в апреле 1920 г. было проведено слияние уголовного розыска и следствия, поскольку следствен­ные комиссии при местных Советах из-за слабости следственного аппара­та не справлялись с расследованием уголовных дел. Вскоре НКВД издал «Положение о следственно-розыскной милиции», в котором определил ее основные задачи: «предупреждение, пресечение, раскрытие, расследова­ние уголовно наказуемых деяний и дальнейшее направление произведен­ных расследований»^{[760] [761].}

10 июля 1920 г. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первое «Положение о рабоче-крестьянской милиции»^[762]. Оно фактически под­водило итоги строительства милиции за предшествующие годы, закре­пляло сложившуюся структуру милиции, ее обязанности, компетенцию Центрального аппарата и местных органов милиции. В соответствии с по­ложением начальники милиции губерний, уездов и городов должны были избираться исполкомами местных Советов. Основными звеньями аппа­рата советской милиции являлись: городская и уездная, промышленная, железнодорожная, водная (речная и морская), розыскная милиция. Наряду с охраной общественного порядка и борьбой с уголовной преступностью в деятельности милиции большое место занимала адресно-справочная рабо­та, контроль за поддержанием санитарного состояния городов, содействие органам социального обеспечения в ликвидации нищенства и попрошай­ничества, значительно усилился объем работы по обеспечению безопас­ности дорожного движения.

Положение подводило и некий итог поисков приемлемого стату са милиции в системе государственной власти, конституировав ее в воору­женный исполнительный орган советской власти, наделенный широки­ми охранными функциями. Для такой констатации были все основания, накопленные в процессе пусть не длительного, но интенсивного участия милиции в установлении «насильственной стороны» диктатуры пролета­риата, когда «накопление» милицией тех или иных полномочий происхо­дило в силу двух основных причин: во-первых, условий военного време­ни, во-вторых, необходимости решения задач советского строительства и откровенной слабости местных органов власти. В этих условиях милиция, располагая определенными людскими ресурсами, скрепленная по сущест­ву воинской дисциплиной, оказалась наиболее подготовленным отрядом советской власти, способным реализовывать ее принудительные полно­мочия.

Так. милиция непосредственно участвовала в силовом обеспечении: исполнения обязательного дровяного налога: введенной Конституцией РСФСР 1918 г. трудовой повинности населения: хода выполнения Дек­ретов СНК РСФСР «О трудовых книжках для нетрудящихся», выявляя и привлекая к ответственности «дезертиров трудового фронта», «О хлебной монополии» и «О сдаче оружия», проводя массовые обыски и обеспечивая придание виновных суду военных трибуналов.

Серьезной проблемой оставалась уголовная преступность. Только в 1922 г. в 63 губерниях всеми судами было рассмотрено 1,8 млн уго­ловных дел, а в 1924 г. — уже более 2 млн.¹ Для решения этой пробле­мы в августе 1923 г. Организационно-административное управление, Главное управление милиции и Управление уголовного розыска были объединены в Центральное административное управление (ЦАУ) НКВД РСФСР^{[763] [764]. Начальник ЦАУ являлся высшим должностным лицом мили­ции. Аналогично был перестроен аппарат милиции и уголовного розыска на местах. На уровне губерний были сформированы административные отделы губернских исполкомов, а в 1926 г. — административные отделы уездных исполкомов. С этого же периода в крупных городах начали созда­ваться отделы (управления) милиции.}

Зга реорганизация способствовала сокращению штатов милиции наполовину и годовой экономии расходов на ее существование почти на 238 тыс. руб. золотом¹, но, разумеется, не могла оказать сколь-нибудь за­метное положительное влияние на состояние преступности: по далеко не полным данным число ежегодно осуждаемых за уголовные преступле­ния лиц в РСФСР с 1927 г. не опускалось ниже 1 млн чел. и составляло в

1928 г. — 1,04 млн, в 1929 г. — 1,3 млн, в 1930 г. — 1,2 млн. в 1931 г. — 1,35 млн, в 1932 г. — 1,13 млн, а в 1934 г. — 1,43 млн человек^{[765] [766].}

С 1923 г., в связи с изъятием из ведения НКВД вопросов советского строительства, в издаваемом Наркоматом жу рнале «Власть Советов» стали появляться многочисленные публикации о целесообразности ликвидации НКВД и передаче его функций в центре и республиках другим государст­венным органам^[767]. Причину появления этих публикаций сегодня объяснить сложно, но, видимо, не последнюю роль в этом играло традиционное со­перничество общей милиции и ту которая в этот период входила в состав Наркомата. В пользу этой версии свидетельствует конфликт, возникший в

1929 г. между руководством правительства РСФСР и ОГЛУ которое про­сило передать часть осужденных из колоний Наркомата вну тренних дел в исправительно-трудовые лагеря ОГПУ Отказ руководителей РСФСР вызвал гневную реакцию И.В. Сталина. В декабре 1930 г. НКВД РСФСР и других советских республик были ликвидированы. В постановлении ЦИК и СНК СССР от 30 декабря 1930 г., подробно обосновавшем причины ликвидации НКВД союзных и автономных республик, записано: «Период разверну того наступления на капиталистические элементы города и деревни, социалисти­ческой реконструкции всего народного хозяйства вызывает необходимость большего приспособления советского аппарата к задачам социалистическо­го строительства. ...Обострение классовой борьбы требует от органов по борьбе с преступностью и по охране общественной безопасности и револю­ционного порядка — милиции и уголовного розыска, большей дисциплины, а также большей самостоятельности в управлении ими».

В соответствии с этим постановлением места лишения свободы пе­редавались в ведение наркомюстов, при совнаркомах созданы управления милиции и уголовного розыска с одновременным возложением на ОГПУ СССР обязанностей по руководству ими. Соответствующие изменения в 1931 г. были внесены в конституции союзных республик¹.

В мае 1931 г. СНК СССР утверждает первое общесоюзное Положе­ние о рабоче-крестьянской милиции, в октябре 1931 г. СНК РСФСР юри­дически закрепляет задачи органов милиции Советской России и общие принципы их организации в Положении о Главном управлении РКМ при СНК РСФСР^{[768] [769]. В Положении о милиции она конституировалась как адми­нистративно-распорядительный орган советской власти, а ее основная задача определялась следующим образом — охрана революционного по­рядка и общественной безопасности, необходимых для социалистического строительства (и. 1).}

Далее отмечалось, что милиция «наблюдает за проведением в жизнь законов и распоряжений центральных и местных органов власти, регу ли­рующих революционный порядок и общественную безопасность, ведет борьбу с преступностью и расследует дела о преступлениях, охраняет го­сударственное и общественное имущество, а также личную безопасность граждан и их имущество».

В и. 2 было записано: «Являясь органом диктатуры пролетариата, ра­боче-крестьянская милиция в своей работе опирается на широкие трудя­щиеся массы и привлекает их к непосредственному выполнению отдель­ных возложенных на нее задач. С этой целью она организу ет доброволь­ные общества содействия милиции и руководит их деятельностью».

Положение устанавливало, что милиция делится на: а) общую мили­цию; 6) ведомственную милицию. Центральными органами милиции яв­ляются главные управления милиции союзных республик, состоящие при советах народных комиссаров этих республик. Местными органами ми­лиции являются управления милиции краевые (областные) и автономных республик, районные и городские (и. 4). Предусматривалось, что ведомст­венная милиция организуется на основе соглашений главных управлений милиции союзных республик или управлений милиции краев (областей) и автономных республик с государственными и общественными органа­ми для специальной охраны отдельных предприятий, сооружений и иного имущества этих органов (и. 9).

Устанавливалось, что «начальники местных органов милиции непо­средственно подчиняются начальникам вышестоящих органов милиции и несут перед ними полную ответственность за состояние и работу соответст­вующего органа милиции. В то же время в своей работе они руководствуют­ся указаниями советов народных комиссаров автономных республик, мест­ных исполнительных комитетов и городских советов, при которых состоят соответствующие органы милиции» (п. 5). Ведомственная милиция «дейст­вует на основе общих положений и уставов милиции и дополнительных ин­струкций, необходимых ввиду особых условий ее службы» (и. 9). Милиции предоставлялось право иметь в своем составе учебные заведения для подго­товки, переподготовки работников милиции, а также строевые части.

Раздел III Положения содержал обязанности общей милиции. Они были сгруппированы в четыре блока: обязанности по охране революцион­ного порядка в общественной безопасности, по борьбе с преступностью, по оказанию услуг населению, по обороне страны.

Так, устанавливалось, что по охране революционного порядка в обще­ственной безопасности милиция выполняет следующие обязанности:

а) наблюдает за порядком на улицах, в садах, парках и других местах общественного пользования; предупреждает и прекращает нарушение по­рядка в этих местах;

б) наблюдает за выполнением установленных правил по организации шествий и демонстраций;

в) наблюдает за содержанием улиц, садов, парков и других мест обще­ственного пользования в чистоте и исправном состоянии;

г) наблюдает за санитарным состоянием домов и дворов;

д) надзирает за соблюдением правил уличного движения, а также пра­вил пользования трамваями, автобусами и т. и.;

е) надзирает за соблюдением правил общественной безопасности при производстве строительных, дорожных и других работ;

ж) оповещает надлежащие органы и население о наступивших сти­хийных бедствиях, принимает меры к их ликвидации, устанавливает по­рядок и охраняет имущество во время стихийных бедствий и оказывает необходимую помощь пострадавшим;

з) оказывает первую помощь лицам, пострадавшим от преступлений и несчастных случаев, а также больным и лицам, находящимся в беспо­мощном состоянии в местах общественного пользования; направляет этих лиц, в случае необходимости, в ближайшее лечебное заведение и вызывает скорую помощь;

и) надзирает за соблюдением правил об обществах, не преследующих цели извлечения прибыли;

к) надзирает за соблюдением правил о публичных зрелищах, играх и увеселениях;

л) надзирает за соблюдением правил о собраниях верующих;

м) надзирает за соблюдением административных правил о порядке от­крытия и производства торговли и промыслов; выдает в случаях, предус­мотренных законом, разрешения на торговлю специальными предметами (охотничьим оружием, боевыми припасами и т. и.) и производство этих предметов и надзирает за их производством;

н) охраняет государственное и общественное имущество;

о) надзирает за соблюдением домоуправлениями и гражданами пра­вил о прописке и выписке, а также ведет учет населения по особым прави­лам об адресных столах;

и) надзирает за соблюдением обязательных постановлений по вопро­сам, относящимся к задачам милиции; привлекает нарушителей обязатель­ных постановлений к ответственности в порядке, установленном этими по­становлениями, а в подлежащих случаях непосредственно налагает адми­нистративные взыскания; приводит в исполнение административные взы­скания, наложенные местными исполнительными комитетами и городскими советами, и содействует другим органам, имеющим право налагать админи­стративные взыскания, в принудительном исполнении этих взысканий;

р) оказывает содействие должностным лицам всех ведомств при ис­полнении ими служебных обязанностей в тех случаях, когда отдельные граждане или группы граждан отказываются подчиняться законным тре­бованиям этих должностных лиц или оказывают им сопротивление.

Статья 18 этого раздела устанавливала, что общая милиция выполняет следующие обязанности по борьбе с преступностью'.

а) предупреждает и прекращает преступления;

б) обнаруживает и расследует совершенные преступления;

в) разыскивает лиц, скрывающихся от расследования, суда и исполне­ния приговора;

г) разыскивает похищенное имущество;

д) приводит в исполнение приговоры судов о ссылке и высылке, ведет учет высланных и сосланных и имеет специальный надзор за ними.

Статья 19 устанавливала, что общая милиция выполняет следующие обязанности по обслуживанию населения'.

а) выдает гражданам удостоверения личности;

б) разыскивает по заявлениям заинтересованных лиц и органов про­павших несовершеннолетних в возрасте до 14 лет, а также лиц безвест­но отсутствующих, если имеются основания полагать, что они сделались жертвой преступления или несчастного случая;

в) принимает на хранение найденные вещи, документы и другие цен­ности;

г) принимает пригульный скот и разыскивает его владельцев.

В статье 20 содержались следующие обязанности по обороне'.

а) принимает меры против уклонения от обязательной военной службы;

б) содействует проведению учета военнослужащих и военнообязанных;

в) содействует проведению учета и других мероприятий по военно­конской и военно-повозочной, военно-судовой, военно-автотранспортной и другим повинностям.

Для выполнения предусмотренных обязанностей милиция наделялась широкими административными, юрисдикционными и процессуальными правами. Милиция имела право:

а) предъявлять отдельным гражданам и должностным лицам учре­ждений, предприятий и организаций требования о соблюдении установ­ленных законом правил и распоряжений органов власти и принимать за­конные меры к устранению нарушений;

б) требовать в установленном порядке содействия дворников, ночных сторожей, сельских исполнителей, членов обществ содействия милиции и граждан:

в) пользоваться всеми свободными и занятыми в данный момент сред­ствами передвижения и связи, принадлежащими государственным и обще­ственным органам и частным лицам: 1) для преследования скрывающих­ся преступников; доставления в лечебные заведения лиц, нуждающихся безотлагательно в медицинской помощи (пострадавших от преступлений, несчастных случаев и т. д.);

г) вызывать в установленном порядке граждан в качестве подозревае­мых свидетелей, экспертов и понятых по находящимся в производстве ми­лиции делам о преступлениях и нарушениях; в случае неявки этих лиц подвергать их принудительному приводу;

д) входить в жилые помещения, а также в помещения учрежде­ний. предприятий и организаций: 1) при преследовании и розыске лиц, подозреваемых в совершении преступлений или бежавших из-под стражи; 2) для проверки соблюдения правил о прописке в выписке; 3) для прекра­щения совершающихся преступлений;

е) производить при расследовании преступлений аресты, обыски и выемки в порядке, установленном уголовно-процессуальными законами;

ж) задерживать лиц, привлекаемых к административной ответствен­ности — для составления протокола и пьяных — до вытрезвления;

з) применять оружие в случаях и порядке, установленных уставами о службе в рабоче-крестьянской милиции.

Мы столь подробно остановились на характеристике основных мо­ментов первого Положения О МИЛИЦИИ В СССР не ТОЛЬКО ПОТОМ}', что оно было первым, но и потому, что в нем содержались фактически все те пра­ва и обязанности, которыми милиция наделялась во все годы советской власти и продолжает (разумеется, с известными коррективами) наделяться в настоящее время. При оценке милицейских полномочий следует иметь в виду, что все Положения о милиции являлись лишь видимой, весьма не­значительной частью нормативно-правового айсберга, которым она руко­водствовалась в своей деятельности.

Непубликуемые подзаконные акты, в том числе секретные, ведомст­венные акты, практически полностью имевшие гриф «совершенно секрет­но», «секретно» или «для служебного пользования», составляли основной массив милицейского законодательства, который и определял ее факти­чески неограниченные властные полномочия. Характеризуя эти полномо­чия, американский исследователь Чепмэн в вышедшей в середине 60-х гг. статье «Полиция СССР» писал: «В России существует сегодня очень боль­шая, действительно страшная сила со столь громадными надзаконными или “административными” правомочиями, обязанности которой в госу­дарстве ... охватили невероятно широкий круг. Эта сила ответственна не перед законом и, конечно же, не перед народом...»¹. К вопросу правового регулирования полномочий милиции мы еще вернемся, а пока продолжим краткий экскурс в становление и развитие милиции в СССР.

Мы уже отмечали определенное противостояние общей милиции и политической полиции (ОГПУ). Ликвидация НКВД РСФСР и других со­юзных и автономных республик, переподчинение управления милицией и уголовным розыском непосредственно совнаркомам очень быстро показа­ло неэффективность отсутствия специализированных органов руководства милицейскими и уголовно-розыскными аппаратами. Центральный аппарат госбезопасности вскоре добился их полного изъятия из ведения совнарко­мов в свое подчинение. Постановление ЦИК и СНК Союза ССР от 27 де­кабря 1932 г.^{[770] [771] лишь легализовало давно предрешенное решение, принятое политическим руководством страны[772].}

В современной литературе по-разному объясняются причины ликвида­ции Наркоматов внутренних дел и переподчинение милиции и уголовного розыска ОГПУ В числе причин называют то, что «укрепляющемуся ре­жиму власти действительно удалось приостановить процесс не всегда взвешенных переподчинений отдельных наркомвнуделовских направле­ний деятельности», а также изменение основных приоритетов государства в сфере борьбы с преступностью, охране общественной безопасности и порядка¹. Последняя причина нам представляется главной и ее подоплеку надо искать в парадоксах идеологии политико-правового режима страны в 30-е годы прошлого столетия.

Хорошо известна, например, позиция И.В. Сталина: «Уничтожение классов достигается не путем потухания классовой борьбы, а путем ее усиления. Отмирание государства придет не через ослабление государст­венной власти, а через ее максимальное усиление, необходимое для того, чтобы добить остатки умирающих классов и организовать оборону про­тив капиталистического окружения, которое далеко не уничтожено и не скоро еще будет уничтожено»^{[773] [774]. Это сталинское изречение было взято на вооружение партией, всем государственным аппаратом, правовой наукой, средствами массовой информации.}

Н.И. Бухарин, например, утверждал, что диктатура представляет со­бой «форму власти, наиболее резко выражающую классово-репрессивный характер этой власти»^[775]. «Диктатура вообще и диктатура пролетариата в частности. — писал он в 1933 г., — кроме единодержавия класса, включа­ет особый момент несвязанности даже своими собственными законами', она сама... дикту ет целесообразные с точки зрения своих задач действия»^[776]. «Мы, — писал Д. Мануильский, — живем в обстановке обострения клас­совой борьбы на мировой арене... мы вступаем в такую полосу, когда влия­ние международной обстановки все больше и больше будет отзываться на обострении классовой борьбы и в СССР, поэтому и формы этой диктатуры могут меняться под влиянием факторов внутреннего и международного порядка»^[777]. Сталинская форму ла о неизбежном обострении классовой борь­бы по мере успехов социалистического строительства стала стержневой темой Первого совещания по вопросам науки советского права и государ­ства, проходившего в июле 1938 г., на котором ученые-юристы, понимав­шие марксистско-ленинскую теорию об отмирании права и государства слишком буквально, были объявлены вредителями, а сама эта теория при­знана извращенной ими.

А.Я. Вышинский, выступавший на этом совещании в качестве главно­го докладчика, говорил: «Враждебные нам антимарксистские, антиленин- ские “теории”, извращая самую постановку вопроса об отмирании права и государства, так же извращенно ставили и вопрос о задачах советского права и государства. Известны в этом отношении “работы” вредителей и просто горе-“теоретиков”, которые в буквальном смысле не оставили кам­ня на камне от марксизма-ленинизма в части, касающейся в особенности этого вопроса»¹. «Право социалистического государства, как и само соци­алистическое государство, — продолжал он, — проходит процесс своего развития и укрепления, к своему отмиранию на высших ступенях комму­низма они придут через максимальное свое укрепление на предыдущих этапах своего исторического развития»^{[778] [779].}

В условиях «обострения классовой борьбы» государству был нужен единый мощный блок карательно-репрессивных органов, возглавляемый ОГПУ — испытанным мастером политических репрессий и политическо­го сыска. Этим и объясняется подчинение ему милиции и уголовного ро­зыска. Эту акцию трудно оценить однозначно.

С одной стороны, в их деятельности стало больше организованности и порядка. Например, руководство ОГПУ, обеспокоенное размахом зло­употреблений, поборов, грубостью сотрудников милиции по отношению населения, в начале июня 1932 г. обязало милицейские структуры «через печать, на предприятиях и в деревне широко оповестить трудящихся, что они могут приносить жалобы и делать заявления по этим фактам...»^[780]. В сентябре того же года в циркуляре «О своевременной реализации писем и заявлений рабочих и колхозников» оно потребовало от руководства ми­лиции наладить точный учет таких обращений^[781]. Правда, в 1938 г. в приказе «О порядке приема заявлений в НКВД и УНКВД краев и областей» НКВД СССР обязал подведомственные подразделения проводить тщательную негласную работу с жалобщиками^[782].

С другой стороны, милиция активно подключилась к обеспечению «насильственной стороны диктатуры пролетариата», а уголовный ро­зыск — и к выполнению функций политического сыска. Эта тенденция сохранилась и после создания в 1934 г. НКВД СССР, в состав централь­ного аппарата которого входили главные управления государственной безопасности (ГУГБ), милиции (ГУРКМ), пограничной и внутренней ох­раны (ГУПВО); исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений (ГУЛАГ). При равном правовом статусе этих главков доминирующим по численности личного состава и политической значимости было Главное управление государственной безопасности.

Оценивая этот период деятельности советской милиции, ее участие в установлении диктатуры пролетариата и политико-правового режима СССР, надо иметь в виду общую обстановку политизации всех осуществ­ляемых в стране мер, включая традиционные для всех государств меры по борьбе с уголовной преступностью.

Еще в конце 1925 г. НКЮ и НКВД РСФСР «в связи с чрезвычай­ным развитием уличного хулиганства и бесчинства лиц, появляющихся в пьяном виде на улицах и иных общественных местах, неподчинением со стороны этих лиц законным требованиям и распоряжениям милиции» предлагали органам РКМ не только немедленно удалять их и штрафовать на месте, но и задерживать и направлять в дежурные камеры нарсудов с возбуждением дела по и. 2 ст. 105 УПК РСФСР. В декабре 1926 г. СНК РСФСР принял Постановление, определяющее порядок привлечения гра­ждан к содействию органам милиции при задержании ими сопротивляю­щихся хулиганов и пьяных¹. Работникам милиции предоставлялось право привлекать к этому всех совершеннолетних граждан обоего пола. Лица, не исполняющие требований милиции о содействии, подлежали привле­чению к уголовной ответственности по ст. 75 УК РСФСР, а те, кто пуб­лично оскорблял граждан, поддерживающих сотрудников милиции при задержании хулиганов, подлежали уголовной ответственности по ст. 76 УК РСФСР, был введен и упрощенный порядок возбуждения и производ­ства дел этой категории^{[783] [784].}

Эти меры в области административной и уголовно-правовой борьбы с хулиганством не оказали заметного влияния на положение дел. Не только от­дельные улицы и районы, но даже целые города советской России во второй половине 30-х гг. объявлялись «пораженными уголовным хулиганством». Позднее, в 1938 г., в Главное управление рабоче-крестьянской милиции пьг- талось объяснить слабость работы своих подразделений на местах «резуль­татом прямой вредительской деятельности пробравшихся в милицию ныне разоблаченных врагов народа», хотя и признавали, что ежесуточно на посты в места, наиболее пораженные уголовными проявлениями, по стране вы­ставлялось только от 15 до 30 процентов наличного состава¹.

В декабре 1932 г. хулиганы подпали под категорию «социально-вред­ных элементов», а специальный приказ НКВД СССР требовал рассматри­вать дела о них милицейскими «тройками» НКВД и осуждать к заключению в исправительно-трудовых лагерях. Выполняя приказ, органы милиции к 1 ноября 1935 г. изъяли по стране около 266 тыс. «социально-вредных эле­ментов», более трети из них были осуждены «тройками» к лагерной изоля­ции^{[785] [786]. Вскоре хулиганству придали статус «политического преступления», и ответственность за него возросла уже многократно.}

Циркуляр ГУГБ НКВД СССР от 16 января 1936 г. «О борьбе с контр­революционными элементами, противодействующими стахановскому движению» так обосновывал необходимость подобной меры: «Сплошь и рядом террористическому акту предшествуют угрозы, избиение под видом хулиганства и тому подобные действия. Не всегда, однако, работники орга­нов ГУГБ и милиции умеют правильно разобраться в простом, на первый взгляд, хулиганском проступке, разглядеть контрреволюционные действия врага и предупредить террористический акт»^[787].

Под знаком «борьбе с контрреволюционными элементами» проходило становление подразделений БХСС, созданных в марте 1937 г. в основном за счет штатов госбезопасности. Сотрудники БХСС, стремясь не отстать от своих коллег из специальных отделов госбезопасности, в функции кото­рых входило оперативное освещение обслуживаемых ими объектов, актив­но громили «контрреволюционные гнезда» в системе снабжения и сбыта, в потребкооперации, колхозах и совхозах. По данным архивных источни­ков, в 1937-1938 гг. управлением милиции УНКВД Ленинградской области в «товаро-проводящей сети» было изъято и осуждено 7 тыс. уголовных и «социально-вредных элементов», почти половина из которых вскоре была расстреляна^[788].

Политизировалась и все более ориентировалась на уголовную репрес­сию деятельность аппаратов уголовного розыска. В 1938 г. в состав отделов уголовного розыска республик, краев и областей введены негласные штаты разведок и установочных групп, через год создаются отделения (группы) оперативного розыска, в чьи обязанности входил поиск бежавших заклю­ченных, в том числе и «политических» и скрывавшихся «от агенту рной разработки». Подразделения уголовного розыска все чаще и чаще выпол­няли оперативные задания УГБ НКВД.

В научной литературе, посвященной органам политической юстиции в СССР, отмечается соединение в системе госбезопасности функций розыска, следствия и некоего подобия суда¹. Но ведь это на различных этапах отечест­венной истории происходило и с аппаратами милиции. Напомним уже упо­минавшиеся нами совместное решение Наркомюста и НКВД, в соответст­вии с которым в апреле 1920 г. было проведено слияние уголовного розыска и следствия, и изданное НКВД «Положение о следственно-розыскной ми­лиции», определившее ее основные задачи: «преду преждение, пресечение, раскрытие, расследование уголовно наказуемых деяний и дальнейшее на­правление произведенных расследований». Спустя 19 лет, в августе 1939 г., НКВД СССР принимает решение о создании в республиканских, краевых и областных подразделениях уголовного розыска следственных групп, тем самым вновь соединив в одном ведомстве несовместимые функции уголов­ного сыска и расследования уголовных дел. Учитывая имеющиеся органы внесудебной расправы — «милицейские тройки», мы с полным основанием можем рассматривать милицию того времени как мощный репрессивный ап­парат реализации государственной власти.

Его эффективное функционирование не только как органа противо­действия уголовной преступности и охраны общественного порядка, но и как специфического инструмента по литико-правового режима обеспе­чивалось рядом специализированных функций, выполняемых органами милиции.

В первую очередь это касается обеспечения паспортного режима и реализации постановления СНК СССР № 57/1917 от 27 декабря 1932 г. «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обяза­тельной прописки паспортов»^{[789] [790]. Паспортизация населения и введение ин­ститута прописки не только «привязывали» граждан к конкретным адми­нистративно-территориальным единицам, но и способствовали форми­рованию разветвленной системы сыска и учета не только преступников, но и потенциально опасных для режима людей, установлению тоталь­ного гласного административного надзора за гражданами страны и ино­странцами1. Напомним, что Положение о рабоче-крестьянской милиции 1931 г. предоставляло ей неограниченное право входить в жилые поме­щения, а также в помещения учреждений, предприятий и организаций для проверки соблюдения правил о прописке в выписке.}

К числу таких функций можно отнести и возложенные на милицию приведение в исполнение приговоры судов о ссылке и высылке, ведение учета высланных и сосланных и осуществление специального надзора за ними. Только в феврале-марте 1935 г. в ходе проведения специаль­ной операции в Ленинграде сотрудники милиции совместно с органами госбезопасности выселили из города свыше 11 тыс. человек^{[791] [792]. Ведение учетов высланных и сосланных, надзор за ними давал фактически неис­черпаемый источник пополнения агентурной сети, а также возможность проведения масштабных оперативно-розыскных мероприятий в этой специфической среде.}

Мощный репрессивный подтекст несла в себе внешне вполне безо­бидная функция милиции по оказанию содействия должностным лицам всех ведомств при исполнении ими служебных обязанностей в тех слу­чаях, когда отдельные граждане или группы граждан отказываются под­чиняться законным требованиям этих должностных лиц или оказывают им сопротивление. Как оказалось, граждане довольно часто отказывались выполнять «законные» требования должностных лиц различных ведомств.

Например, они отказывались выселяться из жилых помещений, при­надлежащих наркоматам, и милиция обеспечивала принудительное высе­ление граждан из домов, принадлежащих наркоматам путей сообщения, обороны, народного образования, юстиции, угольной промышленности, фи­нансов и т. д. Граждане отказывались подчиняться решениям об исполнении трудовой и иных видов повинности, и милиция обеспечивала не только их насильственное «привлечение» к труду, но и привлечение уклоняющихся от исполнения повинности к уголовной ответственности по ст. 61 УК РСФСР 1926 г. С начала ЗО-х гг. милиция сопровождала и продолжает сопровождать в настоящее время все призывные компании в армию и на флот, а массовые уклонения от этой «почетной обязанности граждан СССР» побудили ЦИК и СНК СССР в 1937 г. специальным постановлением № 112/1935 ввести в паспортах фотографические карточки.

Особенности организации и деятельности милиции в предвоенные годы, в период Великой Отечественной войны и первое послевоенное де­сятилетие достаточно полно отражены в мемуарной и научной литерату­ре, делая излишним подробный анализ этого периода¹. Отметим лишь ряд важных, с нашей точки зрения, обстоятельств.

Первое. Милиция в этот исторический период выступала как орган обеспечения не только насильственной стороны диктатуры пролетариата, но и как орган защиты установленного государственно-правового порядка, как орган, внесший свой немалый вклад в победу СССР во Второй мировой войне. Разу меется, с позиций сегодняшнего дня такие категории, как «рево­люционный порядок» и «революционная законность», заслуживают только той отрицательной оценки, которая была им дана в предыдущем параграфе. Разумеется, многие формы и методы работы милиции, возложенные на нее функции, среди которых были и такие экзотические, как погребение бес­хозных трупов, вызывают лишь негативные эмоции, как, впрочем, и мно­гочисленные факты нарушения сотрудниками дисциплины и пресловутой «социалистической законности». Однако следует иметь в виду; что инсти­тут полиции и милиции во все времена и во всех государствах создавался для выполнения не самой «приятной» части государственной деятельности.

Милиция как орган исполнительной власти не может оценивать закон (декрет, циркуляр, приказ и т. д.) с точки зрения того, правовой он или нет. В данном слу чае формула древнеримских юристов “dura lex, sed lex” («за­кон суров, но это закон») может толковаться и в том смысле, что сотруд­ники органов государственной власти, в том числе и милиции, обязаны выполнять принятые в установленном государством порядке нормативно­правовые акты, как бы они внутренне ни относились к содержащимся в них предписаниям.

В данном случае речь вдет о легитимных с юридической точки зре­ния нормативных предписаниях. В литературе высказана мысль, что право и мораль в равной степени определяют границы дозволенного и обязанного в сфере реализации исполнительной власти, применения мер процессуаль­ного обеспечения и принятия решения по делу^{[793] [794]. Если это положение можно принять применительно к поступкам конкретных субъектов, то распростра­нение его на сам процесс реализации исполнительной власти, применения мер принуждения, по нашему мнению, сомнительно. Дозволенное и обязан­ное в правоприменении определяется исключительно нормами права. Если же сотрудник милиции начнет анализировать необходимость применения оружия или спецсредств не с точки зрения закона, а с точки зрения мораль­ных принципов и общечеловеческих ценностей, то мы будем иметь рефлек­тирующую милицию, неспособную обеспечить безопасность граждан, да и собственную безопасность, от противоправных посягательств. Зго один из многочисленных примеров того, что речь должна идти не о единстве права и морали в деятельности милиции, а их согласовании при выборе не столь­ко средств и методов выполнения оперативно-служебных задач (они заданы законом и ведомственными актами), сколько активности, интенсивности их практической реализации, определяемых усмотрением должностного лица, в котором его правосознание и нравственная культура, ценностные ориента­ции и установки играют решающую роль.}

Данный тезис помогает понять и, казалось бы, необъяснимую же­стокость карательных органов СССР в реализации партийных установок и требований различных нормативных правовых актов. Еще в рукописи «Принципы и организация Интернационального революционного общест­ва» М. Бакунин в разделе «Революционный катехизис» выдвинул требова­ние отмены всех действующих в европейских странах гражданских и уго­ловных кодексов на том основании, что они противоречат «человеческому праву» и мешают построить новое общество, базирующееся на принципах свободы, разума, справедливости и труда¹. Любопытно, что Бакунин соби­рался реализовать эту идею о «царстве справедливости», возлагая особые надежды на русский преступный мир.^{[795] [796]}

Эта идея оказалась не такой уж утопической: революция 1917 г. при­вела к власти значительную по численности массу люмпенизированной и маргинальной части российского общества, за счет которой формирова­лись и органы милиции. Более того, кадровая политика строилась на таких принципах, при которых политически благонадежные с точки зрения сво­его рабоче-крестьянского происхождения лица имели очевидное карьер­ное преимущество перед остальными категориями граждан. Это привело к тому, что в 20-е гг. фактически повсеместно пришлось ликвидировать вначале общую неграмотность, и лишь в 30-е гг. — непрофессионализм выдвиженцев. На работу в милицию долгие годы стремились в основном те, кто не имел профессии, не хотел работать в колхозах и совхозах, мечтая о городской прописке и небольшой, но регулярно выплачиваемой зарпла­те. К началу 1930 г. среди личного состава милиции 54% составляли такие выходцы из сельской местности, в ведомственной милиции их было даже больше — 64.1%.'

До начала 70-х гг. значительная часть личного состава милиции, осо­бенно патрульно-постовой службы, не имела даже законченного средне­го образования. В докладе заместителя министра внутренних дел СССР К.И. Никитина в 1975 г. были приведены любопытные данные: к 1948 г. лишь 9.8% руководящего состава милиции имели высшее образование, треть личного состава имела начальное образование; в 1967 г. среди рядо­вого и младшего начальствующего состава не имели среднего образования 82%. к 1975 г. их доля сократилась до 35%; среди начальников горрайорга- нов не имели высшего образования более 60%.^{[797] [798]}

Если к этим цифрам, характеризующим качественный состав кадров, добавить уже отмечавшийся нами в предыдущей главе опыт пребывания на царской каторге, в ссылках и тюрьмах значительной части руководяще­го состава НКВД, в том числе милиции (а ведь личный опыт формировал и определенную ментальность всего коллектива), то станет понятным, по­чему советская милиция «довольно быстро переняла от царской полиции и жандармерии и умножила опыт произвольных арестов, издевательских допросов, пыток»^[799].

Второе. Склонная к мифотворчеству советская идеологии создала и внедрила в сознание многих людей лубочный портрет народной «горячо лю­бимой» милиции. Не отвергая и не преуменьшая героическу ю составляю­щую деятельности советской милиции, беззаветное служение ДОЛГА' многих тысяч ее сотрудников, нередко ценой собственной жизни, защищавших народное добро, жизнь, здоровье, честь и достоинство граждан, нельзя не сказать и о другом. Советская милиция в целом никогда ие была законопо­слушной организацией, с уважением относящейся к согражданам.

Фактически с момента создания советской милиции работа ее сотруд­ников сопровождалась произволом, поборами, должностными и общеуго­ловными преступлениями. Еще в 1924 г. ЦИК и СНК СССР запретили ор­ганам милиции производить разного рода «добровольные сборы и пожерт­вования», превратившиеся в ряде мест в откровенные насильственные поборы; в 1925 г. НКВД РСФСР потребовал прекратить практику уста­новления незаконных обложений населения. Едва ли находила понимание у населения практика необоснованных задержаний и изоляции граждан. К 1938 г. она приняла столь распространенный характер, что вызвало к жизни специальный приказ НКВД СССР «О незаконных мерах и задержа­ниях граждан».

Не менее распространенной была и практика злоупотреблений со­трудниками милиции своим должностным положением, в том числе не­законная, за взятки, прописка граждан и выдача им паспортов, торговля изъятым у преступников оружием. Только в 1935 г. к уголовной ответст­венности было привлечено почти 14 тыс. сотрудников, побудив Главное управление милиции издать приказ № 37 «Об устранении имеющихся не­дочетов по борьбе с преступностью среди работников РК милиции».

Милицию всегда отличало очковтирательство, практика незаконных отказов в возбуждении уголовных дел, искажение данных статистической отчетности.

Обратимся к архивным документам. Приказом МВД СССР от 25 фев­раля 1949 г. № 238 начальником Управления МВД по Ленинграду и Ленинградской области был назначен генерал-лейтенант Шикторов И.С., который 2 марта 1949 г. подписал акт приема дел от освобожденного от занимаемой должности генерал-майора Лагуткина Е.С. В акте, помимо характеристики структуры Управления, кадрового состава, содержались данные об итогах оперативно-служебной деятельности в 1948 г. Они сви­детельствовали о сокращении регистрируемых преступлений, повышении их раскрываемости, улучшении профилактической работы.

В отчетном докладе министру внутренних дел СССР генерал-полков­нику Круглову С.Н. по итогам работы за первый квартал 1949 г. вновь назна­ченный начальник УМВД ЛО пишет: «В официальных отчетах Управления МВД ЛО за 1948 г. значилось последовательное из квартала в квартал сни­жение уголовной преступности. На самом деле, как это установлено бри­гадой МВД СССР... это не соответствует действительности. Объясняется это тем, что в Управлении милиции города, главным образом, установилась порочная практика укрывательства уголовных преступлений от учета и не­принятия должных мер по раскрытию совершенных уголовных проявлений.

В докладной записке, представленной бригадой МВД СССР, указа­но, что, кроме 4029 уголовных проявлений, зарегистрированных в 1948 г., органами милиции города прекращено 2693 материала за нерозыском преступников, кроме того, отказано в производстве расследований по 5588 материалам, содержащим разные виды уголовных преступлений. Очковтирательство в учете уголовных проявлений подтверждается так­же данными 1-го квартала 1949 г. Так, если в январе 1949 г. было заре­гистрировано 262 преступления, то соответственно в феврале — 725, а в марте — 870»'.

Укрытия преступлений от учета, грубейшие нарушения законности и служебной дисциплины, многочисленные факты совершения сотрудниками уголовных преступлений, несмотря на все принимаемые меры, не сокраща­лись и в последующие годы. В 1983 г. МВД СССР даже было вынуждено издать «Обращение Коллегии МВД СССР к сотрудникам органов внутрен­них дел», главным лейтмотивом которого стал призыв «навести порядок в собственном доме». Последующие годы показали, что этот призыв так и не был услышан. Уже в новейший период российской истории, с 1991по 1995 г, в целом по МВД России количество сотрудников, привлеченных к ответ­ственности за нарушения законности, возросло с 4547 до 6563 или более чем в 1,4 раза, за совершения преступлений — с 1620 до 3335. Допущено 188 984 нарушения служебной дисциплины, что на 93,5% больше, чем в 1991 г. В 1995 г. по сравнению с 1994 г. количество должностных преступ­лений увеличилось на 20%, в том числе взяточничество — на 28,1%. С 1991 по 1995 г. выявлено более 3000 преступлений, укрытых от учета. Оставляли желать лучшего и состояние служебной дисциплины, бдительность и ответ­ственность сотрудников: на 216% возросло число нарушений, связанных с утратой оружия, служебных документов, спецсредств^{[800] [801].}

«Попрание нравственных и этических норм профессиональной дея­тельности, бездушное отношение к гражданам, непринятие должных мер по защите их личной и имущественной безопасности, — отмечалось в приказе ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, — не позво­ляют восстановить в глазах населения авторитет милиции. В 1996 г. за на­рушения служебной дисциплины наказано 7674 сотрудника, в том числе за волокиту — 187, грубость — 65, халатность — 1803. 1289 сотрудни­ков отстранено от исполнения служебных обязанностей за употребление спиртного. К уголовной ответственности привлечено 117 сотрудников, 90 — осуждено, в отношении 198 — возбуждены уголовные дела»^[802].

Как правило, подобное положение дел руководители различного ран­га объясняют многими причинами, в первую очередь, недостатками в под­боре, расстановке и воспитании кадров, отсутствием должного контроля за их работой. Зги же причины фигурируют и в научных исследованиях^{[803] [804]. Безусловно, эти причины имеют место и действительно важны, также как и уровень правосознания и нравственной культуры, ценностные ориента­ции и установки, которые, с учетом приводившихся данных об образова­тельном уровне значительной части сотрудников, едва ли могут способст­вовать иному отношению к работе.}

Другая причина, обьино ускользающая от внимания исследователей, связана с деструктивным влиянием на правоохранительную практику лег­ковесных, или, как принято говорить сегодня, — популистских, лозунгов и политических идей, несостоятельных в научном отношении. Одна из таких идей, пришедшая на смену сталинского тезиса об обострении классовой борьбы, связана с легковерностью в оценке перспектив ликвидации пре­ступности, роли в этом уголовной политики и правоохранительных органов.

Идея ликвидации преступности в исторически короткие сроки, сфор­мулированная первоначально как политический лозунг, постепенно тран­сформировалась в политические же критерии оценки эффективности де­ятельности органов внутренних дел. Как известно, преступления и пра­вонарушения являются конвенциальными понятиями. Иными словами, общество, государство исходя из присущей ему культуры, обычаев, тра­диций определяет, какие поведенческие нормы являются нежелательными и что в соответствии с этим является преступлением и правонарушением. Идеологизация общественной жизни в нашей стране привела к тому, что многие формы жизнедеятельности были объявлены несовместимыми с со­циалистическим образом жизни, преступными. В круг этих явлений, наря­ду с общепринятыми во всех цивилизованных странах деяниями, попали и такие, которые не поддаются уголовно-правовому или административ­ному регулированию, более того, уголовно-правовые и административные запреты нарушают их нормальный естественный порядок. Все это — след­ствие пренебрежительного отношения к богатству историко-философской мысли, невежества в вопросах морали и права, сведения всего человече­ского знания к набору мировоззренческих штампов, ограничения творчес­кой мыслительной деятельности различного рода искусственными идео­логическими табу¹.

Чем настойчивее попытки урегулировать такие общественные отно­шения нормами уголовного или административного права, тем более не­эффективным это право оказывается в реальной жизни. Отсюда эскалация правовых норм, естественный поиск причин их неэффективности, которые легче всего обнаружить в различного рода субъективных факторах: недо­статочная настойчивость правоохранительных органов в реализации зако­нодательства и уголовной политики в целом, неумение отдельных руково­дителей организовать работу и т. д. Принимаемые при этом государством меры опять-таки направлены против конкретных людей — должностных лиц системы уголовной юстиции, в том числе милиции: дисциплинарные взыскания, отстранение от должности, увольнение и т. д. Естественна и реакция таких должностных лиц: объективно не имея возможности обес­печить требуемую эффективность реализации законодательных норм и различного рода директивных предписаний, они идут на фальсификацию результатов работы возглавляемых подразделений. В результате деятель­ность милиции становится все более эфемерной, мнимой, не обеспечиваю­щей правовой порядок.

Процентомания, укрытие преступлений от учета, профессиональная деформация значительной части личного состава^{[805] [806] нанесли вред не только собственно организации и деятельности милиции, результативности борь­бы с преступностью и охраны общественного порядка, но и их престижу в глазах населения.}

Третье. Мы уже отмечали, что, готовя вооруженное восстание, боль­шевики не имели четкой программы организационно-правового строи­тельства системы государственной власти, в том числе и ее правоохрани­тельной составляющей. Отказавшись от принципов построения органов полиции, советская власть начала строить милицию фактически «с нуля», методом проб и ошибок создавая, реорганизуя, ликвидируя те или иные ее звенья и структурные подразделения. Отрицательную роль в этом про­цессе сыграло и устранение правовой науки, в первую очередь админи­стративно-правовой науки, от разработки научных основ организации и деятельности милиции. Вышинский на печально известном совещании в июле 1938 г. в числе «работ вредителей» назвал труды таких известных административистов, как А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский, К. Архипов, «которые вообще старались свести наше административное право к обык­новенному старому полицейскому праву»¹.

Лишенное научного обеспечения, организационно-правовое строи­тельство милиции, включая ее структурное построение и штатное обес­печение, большую часть отечественной истории строилась по наитию по­литического руководства страны и руководителей самого ведомства. Это не могло не сказаться на многочисленных и далеко не всегда оправданных «организационных манипуляций» с системой органов милиции. Напомним схематично основные вехи этого процесса.

Приказом Наркома внутренних дел в апреле 1922 г. уголовный розыск был выведен из состава общей милиции, в НКВД был создан отдел УР, а в мае того же года — управление. Положение об НКВД РСФСР от 24 мая 1922 г. предусматривало одну милицейскую структуру: Главное управле­ние милиции, в состав которого входил и Центророзыск^{[807] [808]. В августе 1923 г. Главное управление милиции и управление уголовного розыска были лик­видированы и на их базе создано Центральное административное управ­ление[809]. Постановлением ЦИК и СНК от 30 декабря 1930 г. наркоматы вну­тренних дел республик были ликвидированы, при совнаркомах созданы управления милиции и уголовного розыска с одновременным возложени­ем на ОГПУ обязанностей по руководству ими[810].}

В 1934 г. учреждается НКВД СССР^[811]. В составе НКВД образованы: Главное управление государственной безопасности, Главное управление рабоче-крестьянской милиции, Главное управление пограничной и вну­тренней охраны, Главное управление исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений, Главное управление пожарной охраны. В 1935 г. в состав НКВД включается Главное управление шоссейных дорог, в рам­ках которого действовала Государственная автомобильная инспекция, переподчиненная в следующем году теперь уже Главному управлению милиции^[812].

В октябре 1949 г. за МВД (НКВД переименован в МВД в марте 1946 г.) сохраняются в основном народнохозяйственные задачи, милиция передается Министерству государственной безопасности (МТБ), в структуре которого образовываются три управления: милицейской службы, уголовного розы­ска. борьбы с хищениями социалистической собственности и спекуляцией. В марте 1953 г. МВД и МТБ сливаются в единое министерство — МВД СССР, а в апреле 1954 г. МТБ выделяется в самостоятельную структуру — Комитет государственной безопасности. В 1955 г. создается МВД РСФСР. В январе I960 г. МВД СССР ликвидируется, в союзных республиках создаются ми­нистерства охраны общественного порядка (МООП). В 1968 г. МООП вновь переименовываются в МВД, создается МВД СССР.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 ноября 1968 г. «О серьезных недостатках в деятельности ми­лиции и мерах по дальнейшему ее укреплению» органы милиции были пре­образованы в органы внутренних дел, признанные осуществлять функции милиции, следствия, пожарной и вневедомственной охраны, а также ин­спекций исправительных работ. Главное управление милиции МВД СССР ликвидировано, на его базе созданы самостоятельные управления МВД СССР (уголовного розыска, БХСС, Госавтоинспекции и т. д.), ведающие основными направлениями деятельности милиции. Аналогичные измене­ния произведены и на местах. В 1969 г. в МВД СССР и на местах создаются управления (отделы) административной службы милиции. В течение ряда последующих лет из него последовательно выделяются подразделения по руководству участковыми инспекторами, дежурная служба. В 1976 г. вместо подразделений административной службы создаются управления (отделы) охраны общественного порядка.

Перечень реформационных мероприятий можно продолжить, упо­мянув, например, создание и ликвидацию надзорно-профилактической службы, неоднократное переподчинение дежурных частей — основного органа управления силами и средствами милиции, переподчинения под­разделений дознания и экспертно-криминалистических подразделений и т. д. и т. и. Помимо организационных изменений в построении милиции и ее подчиненности постоянно менялся и ее административно-правовой статус. Положение о рабоче-крестьянской милиции (1931 г.) и Положение о советской милиции, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 17 августа 1962 г. № 901,¹ наделяли милицию статусом «админи­стративно-исполнительного органа», из чего следовало, что она является самостоятельной государственной организацией. Принятые вслед за этим Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. и Положение о советской милиции (1973 г.)^{[813] [814] милицию органом государства не называли.}

Конституции СССР и РСФСР, в том числе и действующая Конституция Российской Федерации, о ней вообще не упоминали, не упоминает дейст­вующая Конститу ция и об органах внутренних дел.

Даже небольшой схематичный исторический экскурс становления и развития советской милиции дает наглядное представление об отсутствии не только организационной стабильности, но и четкости представлений об объеме и содержании ее функций. Подчеркнем еще раз. такое положение во многом является следствием превалирования в госу дарственно-право­вом строительстве политики и идеологии, традиционным непринятием партийным руководством страны науки и научных достижений.

Н.С. Хрущев и его советники, очевидно, не читали труды австрийско­го криминолога Франца фон Листа, еще в конце XIX в. предупреждавше­го о роковых последствиях для жизненной силы госу дарства утрирование идеи исправления всех преступников¹, поэтому в 60-е гг. XX в. настойчиво проводили политику сокращения правоохранительных органов и передачу их функций общественности^{[815] [816]. В 80-е гг. ведомственной наукой, в том числе специалистами в области теории управления в сфере охраны обществен­ного порядка, обоснованы перспективные направления развития системы МВД, работы с кадрами, подходы к оценке эффективности деятельности милиции[817]. Практически все это оказалось невостребованным руководст­вом министерства. Особенно «преуспел» в разгоне ведомственной науки, ломке оправдавших себя форм и методов управленческой, оперативно-ро­зыскной и профилактической работы В.В. Федорчук, «переброшенный на милицию» в 1980 г. с должности председателя КГБ СССР и не желавший понимать и принимать ее специфику, социальное назначение, принципы организации и деятельности.}