Формы актов Совета Министров СССР

Согласно Конституции СССР Совет Министров СССР издает по­становления и распоряжения.

Эти две формы издания актов правительства и применяются на практике. Критерии их разграничения официально не установлены, но можно отметить отдельные стороны, характеризующие отличие постановлений Совета Министров от его распоряжений, нашедшие свое косвенное отражение в действующих нормах и в практике изда­ния актов Правительства СССР.

Во-первых, постановления принимаются по вопросам, имеющим важное народнохозяйственное, государственное значение. Распоря­жениями обычно оформляются решения по менее важным или узким вопросам.

Во-вторых, постановления всегда принимаются в коллегиальном порядке, а распоряжения, если они имеют узкое значение (касаются отдельных предприятий, вопросов частного или временного характе­ра и т.п.), могут быть утверждены единолично Председателем Совета Министров или его заместителем. Это проявляется в том, что поста­новления издаются за подписью Председателя Совета Министров и управляющего делами, а распоряжения — за подписью одного Пред­седателя или его заместителя. Следует, однако, подчеркнуть, что как законодательство, так и практика правотворчества рассматривают распоряжения как акты самого Совета Министров, а не его должност­ных лиц^[250]. Поэтому даже тогда, когда распоряжения принимаются единолично, они выступают как акты, изданные от имени коллеги­ального органа по вопросам, разрешение которых отнесено к компе­тенции Совета Министров.

В-третьих, постановлениями оформляются решения общего зна­чения, в том числе и решения нормативного характера. Комплексные акты, содержащие нормативные и ненормативные пункты, также оформляются как постановления. Распоряжения — главным образом ненормативные акты.

Это находит свое косвенное отражение в постановлении Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР», согласно которому публикации подлежат постановления Пра­вительства СССР, имеющие общее значение или носящие норматив­ный характер (и. 1), а распоряжения Совета Министров СССР опуб­ликованию не подлежат (и. 3)¹. По логике вещей акты, не подлежащие публикации, не должны содержать норм или иных предписаний ши­рокого значения.

В правовой литературе можно отметить различный подход к вы­работке критериев оформления актов правительства. Ряд юристов считают желательным отличать форму нормативных актов от ненор­мативных. Первые предлагается именовать постановлениями, вто­рые — распоряжениями^{[251] [252]. Другие полагают, что в основе разграни­чения постановлений и распоряжений должна лежать не норматив­ность, а степень важности разрешаемого вопроса и порядок принятия акта. В этом случае постановлениями предлагается считать решения по более важным вопросам, которые требуют принятия акта в коллегиальном порядке, а распоряжениями — решения по менее важным вопросам, принимаемые в оперативном порядке еди­нолично[253].}

Приведенные противоположные точки зрения исходят из однознач­ных критериев разграничения актов правительства — нормативности или порядка принятия, который совпадает со степенью важности решения.

Было бы неверно вообще исключить нормативность как критерий разграничения форм актов Правительства СССР. Отрицание этого критерия некоторыми авторами базируется прежде всего на том, что в отдельных случаях действительно принимаются нормативные рас­поряжения и ненормативные постановления. Но за редкими исклю­чениями на практике явно выражена тенденция оформлять норматив­ные решения главным образом постановлениями^{[254] [255]. Если эту тенден­цию подкрепить дополнительным критерием, позволяющим судить о том, какие ненормативные решения могут оформляться постановле­ниями, а какие нормативные — распоряжениями, то критерий нор­мативности с учетом определенных исключений может приобрести необходимую четкость.}

А.Ф. Шебанов и А.А. Федосеев предлагают увеличить количество форм (видов) правительственных актов, установив одну форму для нормативных актов (или для актов общего значения и важных по содержанию), принимаемых в коллегиальном порядке, другую — для ненормативных актов, принимаемых коллегиально (или для норма­тивных единоличных актов), третью — для ненормативных едино­личных актов (для актов, применение которых имеет частное значение)^[256].

Такое решение привело бы к чрезмерной формализации порядка издания правительственных актов. А это едва ли может быть эффек­тивным для процесса текущего правотворчества, где наиболее тесно переплетаются различные по юридической природе предписания. Кроме того, в предложениях А.А. Федосеева выпадает наиболее важ­ный критерий — социальная значимость решения. С этим нельзя согласиться. Наоборот, основным критерием для разграничения форм правительственных актов, которые издаются в своем большинстве в порядке текущего правотворчества, по нашему мнению, следует счи­тать степень важности, общественной значимости принимаемого ре­шения.

Для того, чтобы этот критерий приобрел большую определенность, целесообразно установить, какие категории решений относятся к чис­лу более важных, не забывая и о юридической природе таких решений. К ним, по нашему мнению, относятся.

А. Все нормативные решения широкого, или общего, значения. Их можно назвать общенормативными¹. Эти решения всегда важны с точки зрения общегосударственных интересов, так как касаются боль­шого круга лиц, принимаются на длительный срок и т.п.

Б. Решения ненормативные, но относящиеся к деятельности ши­рокого круга организаций и граждан или разрешающие крупные при­нципиальные вопросы государственного руководства. Сюда, в част­ности, включаются правительственные директивы о развитии отраслей хозяйства, контрольные и распорядительные акты общего значения. Обе названные группы актов принадлежат к категории «важных ре­шений» или «решений по крупным вопросам». Как основные акты Совета Министров СССР их целесообразно принимать в форме по­становлений.

При таком подходе все нормативные решения широкого значения, а также общие директивы правительства будут приниматься в форме постановлений.

Как видно, предложенные критерии являются достаточно общими и оставляют некоторую возможность субъективной оценки степени важности принимаемого решения. Но подобная оценка всегда необ­ходима на практике, предлагающей чрезвычайно разнообразные по содержанию и значению варианты решений. Никакие критерии не заменят собой этой оценки — они способны только облегчить ее в определенной мере. Поскольку же такая оценка будет даваться путем коллегиального обсуждения правительством, с ее наличием в отноше­нии выбора формы актов следует согласиться.

Из числа распоряжений Совета Министров СССР целесообразно специально выделить категорию актов, принимаемых единолично Председателем Совета Министров СССР и его заместителями. Опре­деленные решения, которые принимаются единолично, необходимы в деятельности всякого коллегиального органа. Круг вопросов, разре­шаемых Председателем Совета Министров СССР и его заместителями, естественно, будет замыкаться в рамках оперативных мер по проведе­нию в жизнь коллегиальных решений правительства^{[257] [258].}

Единоличные распоряжения Председателя и его заместителей, как это правильно отмечали Г.И. Петров и И.Н. Пахомов, по своей юри­дической силе подчинены актам, принимаемым Советом Министров коллегиально. Это полностью соответствует принципам коллектив­ного руководства в деятельности Правительства СССР.

Что же касается коллегиальных распоряжений Совета Министров, то в отношении этих актов действует порядок, закрепленный Консти­туцией, которая не определяет каких-либо различий между постанов­лениями и распоряжениями Совета Министров СССР по их юриди­ческой силе¹.

Основным критерием для принятия распоряжения правительства служит меньшая общественная значимость принимаемого решения.

К этой категории актов относятся.

А. Индивидуальные акты применения правовых норм, в первую очередь все акты разового характера об утверждении отдельных кон­кретных плановых заданий, о внесении изменений в текущие планы, о передаче предприятий и организаций, о разовом выделении денеж­ных средств и материалов и т.п.

К индивидуальным актам относятся и акты персонального харак­тера: о назначении должностных лиц, о присвоении званий, о назна­чении персональных окладов и пенсий и т.п. Подобные акты действу­ют не однократно, а длительное время, но по своему социальному значению они не могут идти в сравнение с актами общего характера, касающимися большого круга лиц^{[259] [260] [261]. По нашему мнению, подобные акты также целесообразно оформлять распоряжениями.}

Б. Нормативные и другие акты общего значения, которые распро­страняют свое действие на ограниченный срок, на узкий круг лиц, на отдельные организации или по своему содержанию являются произ­водными, конкретизирующими постановления Совета Министров применительно к решению частных вопросов.

Так, представляется целесообразным временные нормы или акты о продлении срока действия решений правительства в отношении отдельных организаций оформлять распоряжениями, подчеркивая тем самым их производный характер от тех постановлений, в которых содержится основное решение вопроса. Такой же характер носят и акты о распространении норм на новые виды организаций или лиц, о сохранении условий оплаты труда, льгот и преимуществ за отдель­ными узкими категориями или персонально определенными группа­ми работников.

Установление отдельных специальных норм для развития и дета­лизации постановлений Совета Министров также может оформлять­ся распоряжениями, если такие нормы производны от основных ре­шений и не имеют широкого значения.

Но всякие частичные изменения действующих актов, отмена их отдельных статей и пунктов, как правило, производятся в том же по­рядке, что и принятие новых актов в целом или их полная отмена. Различия между актами связаны не с тем, частично или полностью изменяют эти акты действующее законодательство, а с содержанием, общественной значимостью и юридической природой устанавлива­емых ими предписаний,