Нормативные акты Президиума, подлежащие утверждению Верховным Советом СССР
В практике советского правотворчества получило широкое распространение принятие Президиумом таких указов, которые вносят изменения и дополнения в действующие законы и подлежат последующему утверждению на сессии Верховного Совета СССР.
Аналогичная практика существует и в ряде других социалистических стран.Сохраняют ли свою силу положения о высшей юридической силе закона по отношению к этим актам?
Представляется неправильным рассматривать названную категорию указов в качестве подзаконных актов1. Эти указы принимаются со специальной целью изменить либо дополнить действующие законы, принятые или утвержденные ранее Верховным Советом СССР. Такие задачи не могут выполнять подзаконные акты. Иначе нарушится самый принцип деления актов на законы и подзаконные акты. Поэтому правы те юристы, которые считают указы, вносящие изменения в законодательство, актами законодательного значения[183] [184]. На практике при внесении этих указов на утверждение сессий Верховного Совета подчеркивается, что они в соответствии с Конституцией подлежат утверждению Верховным Советом СССР, а иногда и прямо именуются «указами законодательного характера»[185]. В ряде социалистических стран акты, аналогичные указам Президиума Верховного Совета СССР, официально именуются актами, «имеющими силу закона», «временными законодательными актами»1. Все это говорит о том, что законодательная практика в СССР и законодательство большинства других социалистических стран наделяют Президиум (или иной постоянно действующий высший орган государственной власти) правом принимать акты законодательного характера, которые действуют временно, вплоть до их утверждения высшим представительным органом государственной власти[186] [187]. Отсюда следует, что имевшие место попытки отдельных юристов рассматривать указы, вносящие изменения в законодательство, как подзаконные акты, как акты «подсобного значения» по отношению к закону[188], как «путь создания закона»[189] не могут быть признаны правильными. Нельзя обосновать подзаконность таких указов Президиума и тем, что они издаются «на основе Конституции СССР»[190]. Ведь на основе Конституции принимаются все обыкновенные законы, но от этого они не становятся подзаконными. Определенная подчиненность существует и между Основами законодательства СССР и отдельными законами, издаваемыми «в соответствии с Основами». Но это также не дает оснований считать все текущие законы подзаконными актами. Подзаконным является такой акт, который издается на основе или в пределах всех законов как актов, принимаемых Верховным Советом, не может изменять или отменять всякий, в том числе и «обыкновенный» закон. Законодательный характер указов Президиума не отвергается также и тем. что они подлежат последующему утверждению Верховным Советом СССР. Наоборот, на практике это утверждение рассматривается как вытекающее из неподзаконных свойств указов. Все указы Президиума, принимаемые им по вопросам, которые отнесены к его прямому ведению, не дополняющие и не изменяющие закон, не выносятся на утверждение сессии. Иначе говоря, действительно подзаконный указ не надо утверждать на сессии. Совершенно верно, что законодательный указ может быть отменен законом как актом Верховного Совета. Но в этом надо видеть не подзаконность такого указа, а его временный характер, т.е. действие только в период между сессиями, когда Президиум выполняет ряд функций Верховного Совета, действует как бы от его имени. Следует отметить, что даже сторонники признания за указами свойств законодательного акта считают, что указ по своей юридической силе уступает закону, т.е. акту Верховного Совета1. Но именно в этом непоследовательность, половинчатость такой позиции. Если признать, что законодательный указ по своей юридической силе подчинен закону, то нельзя удовлетворительно объяснить соотношение закона с последующим законодательным указом, вносящим изменения и дополнения в этот закон и действующим вместо закона еще до утверждения этого указа на сессии[191] [192]. Призвать за актом низшей юридической силы возможность вносить изменения в законы — значит ставить под сомнение и теоретически принижать принцип высшей юридической силы закона. Вот почему признание законодательного характера названных указов всецело отвечает принципу непререкаемости закона и недопустимости подзаконных актов, изменяющих действующие законы. Таким образом, законодательный указ — это акт, принятый Президиумом Верховного Совета СССР в период между сессиями, имеющий силу закона в этот период и подлежащий утверждению на очередной сессии Верховного Совета. Из признания за указами, вносящими изменения в законодательство, силы закона вытекает необходимость либо отказаться от практики «законодательных указов» и принимать все законы и все изменения к ним только на сессиях Верховного Совета либо законодательно закрепить право Президиума принимать такие указы expressis verbis, четко установив его границы. Какой из этих путей отвечает в наибольшей степени в современных условиях требованиям повышения роли Верховного Совета СССР, усилению его работы по развитию советского законодательства? Представляется правильным мнение тех юристов, которые считают, что Президиум Верховного Совета СССР или иной постоянно действующий орган государственной власти не может быть лишен права принимать акты, имеющие силу закона, в период между сессиями высшего представительного органа1. Это — неизбежное следствие сессионного порядка деятельности парламентов в социалистических странах и их характера «работающих» учреждений[193] [194]. Опыт Польской Народной Республики, где законы принимаются почти исключительно Сеймом, заслуживает всяческого внимания и изучения. Однако он опирается, в частности, на презумпцию продолжения сессии Сейма в течение длительного времени, т.е. на превращение в постоянно действующий орган самого Сейма. В Советском Союзе непрерывная работа высшего органа государственной власти СССР выражена в том, что она продолжается в период между сессиями его Президиумом, постоянными комиссиями палат, а также депутатами в избирательных округах[195]. Именно в силу этого Президиум выступает тем органом, который выполняет в период между сессиями ряд функций Верховного Совета СССР с последующим утверждением всех решений по осуществлению таких функций на сессиях. В области законодательства эту роль Президиума, во-первых, целесообразно прямо закрепить в ст. 49 Конституции СССР и, во-вторых, ограничить определенными рамками исключительной компетенции Верховного Совета в области законотворчества[196]. Представляется, что за рамками исключительной компетенции Верховного Совета СССР юридическое ограничение права Президиума на издание указов, имеющих силу закона, не должно иметь места. Такое ограничение, во-первых, едва ли возможно совместить с положением Президиума как высшего органа государственной власти в период между сессиями. Если, как это предлагает ряд авторов, допустить, что Президиум может издавать указы только в особых, исключительных случаях и вносить в законы лишь частичные изменения1, то Президиум фактически был бы лишен возможности выполнять в период между сессиями правотворческие функции Верховного Совета за рамками его исключительной компетенции. Принятие такого предложения свело бы роль Президиума по существу к роли «коллективного президента» и внутреннего органа Верховного Совета. Наоборот, представляется целесообразным ставить вопрос о расширении функций Президиума в области хозяйственного и культурного строительства. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Президиума ЦИК СССР, опыт деятельности государственных советов в некоторых европейских социалистических странах (например, в ГДР). Во-вторых, закрепление в законе столь неясных критериев, как «в исключительных случаях», «частичные изменения», мало эффективно. Рамки и возможности применения таких положений могут трактоваться весьма широко и произвольно, что привело бы к разноречивой практике. 4.
Еще по теме Нормативные акты Президиума, подлежащие утверждению Верховным Советом СССР:
- ГЛАВА II АКТЫ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР 1. Общая характеристика
- ГЛАВА I АКТЫ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР
- Другие акты Верховного Совета СССР
- Законы СССР — важнейший вид актов Верховного Совета СССР
- Президиум Верховного Суда Российской Федерации
- Акты Президиума по вопросам его собственного ведения
- Соотношение актов Президиума и подзаконных актов других высших органов СССР
- Юридическая сила актов Совета Министров СССР
- Формы актов Совета Министров СССР
- БОРЬБА ЗА ВЛАСТЬ. ВЕРХОВНЫЙ ТАЙНЫЙ СОВЕТ