<<
>>

Нормативные акты Президиума, подлежащие утверждению Верховным Советом СССР

В практике советского правотворчества получило широкое распро­странение принятие Президиумом таких указов, которые вносят из­менения и дополнения в действующие законы и подлежат последую­щему утверждению на сессии Верховного Совета СССР.

Аналогичная практика существует и в ряде других социалистических стран.

Сохраняют ли свою силу положения о высшей юридической силе закона по отношению к этим актам?

Представляется неправильным рассматривать названную катего­рию указов в качестве подзаконных актов1. Эти указы принимаются со специальной целью изменить либо дополнить действующие законы, принятые или утвержденные ранее Верховным Советом СССР. Такие задачи не могут выполнять подзаконные акты. Иначе нарушится са­мый принцип деления актов на законы и подзаконные акты. Поэтому правы те юристы, которые считают указы, вносящие изменения в законодательство, актами законодательного значения[183] [184]. На практике при внесении этих указов на утверждение сессий Верховного Совета подчеркивается, что они в соответствии с Конституцией подлежат утверждению Верховным Советом СССР, а иногда и прямо именуют­ся «указами законодательного характера»[185].

В ряде социалистических стран акты, аналогичные указам Пре­зидиума Верховного Совета СССР, официально именуются актами, «имеющими силу закона», «временными законодательными актами»1.

Все это говорит о том, что законодательная практика в СССР и законодательство большинства других социалистических стран наде­ляют Президиум (или иной постоянно действующий высший орган государственной власти) правом принимать акты законодательного характера, которые действуют временно, вплоть до их утверждения высшим представительным органом государственной власти[186] [187]. Отсюда следует, что имевшие место попытки отдельных юристов рассматри­вать указы, вносящие изменения в законодательство, как подзаконные акты, как акты «подсобного значения» по отношению к закону[188], как «путь создания закона»[189] не могут быть признаны правильными.

Нельзя обосновать подзаконность таких указов Президиума и тем, что они издаются «на основе Конституции СССР»[190]. Ведь на основе Конституции принимаются все обыкновенные законы, но от этого они не становятся подзаконными. Определенная подчиненность существу­ет и между Основами законодательства СССР и отдельными законами, издаваемыми «в соответствии с Основами». Но это также не дает осно­ваний считать все текущие законы подзаконными актами. Подзакон­ным является такой акт, который издается на основе или в пределах всех законов как актов, принимаемых Верховным Советом, не может изменять или отменять всякий, в том числе и «обыкновенный» закон.

Законодательный характер указов Президиума не отвергается так­же и тем. что они подлежат последующему утверждению Верховным Советом СССР. Наоборот, на практике это утверждение рассматрива­ется как вытекающее из неподзаконных свойств указов. Все указы Президиума, принимаемые им по вопросам, которые отнесены к его прямому ведению, не дополняющие и не изменяющие закон, не вы­носятся на утверждение сессии. Иначе говоря, действительно подза­конный указ не надо утверждать на сессии.

Совершенно верно, что законодательный указ может быть отменен законом как актом Верховного Совета. Но в этом надо видеть не под­законность такого указа, а его временный характер, т.е. действие толь­ко в период между сессиями, когда Президиум выполняет ряд функций Верховного Совета, действует как бы от его имени.

Следует отметить, что даже сторонники признания за указами свойств законодательного акта считают, что указ по своей юридичес­кой силе уступает закону, т.е. акту Верховного Совета1. Но именно в этом непоследовательность, половинчатость такой позиции. Если признать, что законодательный указ по своей юридической силе под­чинен закону, то нельзя удовлетворительно объяснить соотношение закона с последующим законодательным указом, вносящим измене­ния и дополнения в этот закон и действующим вместо закона еще до утверждения этого указа на сессии[191] [192]. Призвать за актом низшей юри­дической силы возможность вносить изменения в законы — значит ставить под сомнение и теоретически принижать принцип высшей юридической силы закона. Вот почему признание законодательного характера названных указов всецело отвечает принципу непререкае­мости закона и недопустимости подзаконных актов, изменяющих действующие законы.

Таким образом, законодательный указ — это акт, принятый Пре­зидиумом Верховного Совета СССР в период между сессиями, име­ющий силу закона в этот период и подлежащий утверждению на оче­редной сессии Верховного Совета.

Из признания за указами, вносящими изменения в законодатель­ство, силы закона вытекает необходимость либо отказаться от прак­тики «законодательных указов» и принимать все законы и все изме­нения к ним только на сессиях Верховного Совета либо законодатель­но закрепить право Президиума принимать такие указы expressis verbis, четко установив его границы.

Какой из этих путей отвечает в наибольшей степени в современных условиях требованиям повышения роли Верховного Совета СССР, усилению его работы по развитию советского законодательства?

Представляется правильным мнение тех юристов, которые считают, что Президиум Верховного Совета СССР или иной постоянно дей­ствующий орган государственной власти не может быть лишен права принимать акты, имеющие силу закона, в период между сессиями высшего представительного органа1. Это — неизбежное следствие сессионного порядка деятельности парламентов в социалистических странах и их характера «работающих» учреждений[193] [194]. Опыт Польской Народной Республики, где законы принимаются почти исключитель­но Сеймом, заслуживает всяческого внимания и изучения. Однако он опирается, в частности, на презумпцию продолжения сессии Сейма в течение длительного времени, т.е. на превращение в постоянно дей­ствующий орган самого Сейма.

В Советском Союзе непрерывная работа высшего органа государ­ственной власти СССР выражена в том, что она продолжается в период между сессиями его Президиумом, постоянными комиссиями палат, а также депутатами в избирательных округах[195]. Именно в силу этого Пре­зидиум выступает тем органом, который выполняет в период между сессиями ряд функций Верховного Совета СССР с последующим ут­верждением всех решений по осуществлению таких функций на сессиях.

В области законодательства эту роль Президиума, во-первых, це­лесообразно прямо закрепить в ст. 49 Конституции СССР и, во-вто­рых, ограничить определенными рамками исключительной компетен­ции Верховного Совета в области законотворчества[196].

Представляется, что за рамками исключительной компетенции Верховного Совета СССР юридическое ограничение права Президи­ума на издание указов, имеющих силу закона, не должно иметь места.

Такое ограничение, во-первых, едва ли возможно совместить с поло­жением Президиума как высшего органа государственной власти в период между сессиями. Если, как это предлагает ряд авторов, допус­тить, что Президиум может издавать указы только в особых, исклю­чительных случаях и вносить в законы лишь частичные изменения1, то Президиум фактически был бы лишен возможности выполнять в период между сессиями правотворческие функции Верховного Сове­та за рамками его исключительной компетенции. Принятие такого предложения свело бы роль Президиума по существу к роли «коллек­тивного президента» и внутреннего органа Верховного Совета. На­оборот, представляется целесообразным ставить вопрос о расширении функций Президиума в области хозяйственного и культурного строи­тельства. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Президиума ЦИК СССР, опыт деятельности государственных советов в некоторых европейских социалистических странах (например, в ГДР). Во-вто­рых, закрепление в законе столь неясных критериев, как «в исклю­чительных случаях», «частичные изменения», мало эффективно. Рам­ки и возможности применения таких положений могут трактоваться весьма широко и произвольно, что привело бы к разноречивой прак­тике.

4.

<< | >>
Источник: Мицкевич А.В.. Избранное / Сост. и авт. предисловия Е.А. Юртаева. М: Институт законодательства и сравнительного правоведе¬ния при Правительстве Российской Федерации, 2010,— 304 с.. 2010

Еще по теме Нормативные акты Президиума, подлежащие утверждению Верховным Советом СССР:

  1. ГЛАВА II АКТЫ ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР 1. Общая характеристика
  2. ГЛАВА I АКТЫ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР
  3. Другие акты Верховного Совета СССР
  4. Законы СССР — важнейший вид актов Верховного Совета СССР
  5. Президиум Верховного Суда Российской Федерации
  6. Акты Президиума по вопросам его собственного ведения
  7. Соотношение актов Президиума и подзаконных актов других высших органов СССР
  8. Юридическая сила актов Совета Министров СССР
  9. Формы актов Совета Министров СССР
  10. БОРЬБА ЗА ВЛАСТЬ. ВЕРХОВНЫЙ ТАЙНЫЙ СОВЕТ