Юридическая сила актов Совета Министров СССР

Подзаконность актов Правительства СССР. По отношению к зако­нам СССР, указам Президиума Верховного Совета СССР все акты правительства выступают как подзаконные.

Однако подзаконность актов Совета Министров СССР нельзя по­нимать таким образам, что Совет Министров может издавать акты только по вопросам, урегулированным законом¹.

Конституция СССР определяет полномочия Совета Министров СССР очень широко: объединение и направление работы министерств и ведомств СССР, принятие мер по выполнению народнохозяйствен­ного плана, осуществление общего руководства в области внешних сношений и т.п. Столь широкие полномочия предполагают издание актов, направленных не только на конкретизацию предписаний зако­на, но и на создание совершенно новых, первоначальных норм в со­ответствии с законом и в пределах компетенции Совета Министров. Поэтому весьма неточной является характеристика специфики испол­нительной и распорядительной деятельности Совета Министров как «практической и повседневной работы по организации исполнения советских законов и указов»^{[228] [229].}

В своей правотворческой деятельности Совет Министров СССР издает самые различные по содержанию и юридическому значению акты. Многие из них принимаются в целях непосредственной органи­зации исполнения действующих законов, но большое число этих актов содержит исходные, первоначальные нормы, установление которых целиком отнесено к компетенции Совета Министров. По поручению законодателя Совет Министров издает и постановления, содержащие особые положения, специальные нормы, не установленные законом. Для примера можно привести акты Совета Министров СССР по во­просам пенсионного обеспечения рабочих и служащих. Законом СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» Совету Минис­тров СССР поручалось «издать на основе настоящего Закона Поло­жение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий» (ст. 60) и, в частности, установить этим Положением размеры пенсий учащимся и другим гражданам, если они стали инвалидами в связи с выполнением государственных или общественных обязанностей. В со­ответствии с этим Положение о порядке назначения и выплаты госу­дарственных пенсий, утвержденное Советом Министров СССР 4 ав­густа 1956 г.¹, в основном содержит нормы, которые развивают и кон­кретизируют Закон о государственных пенсиях.

Вместе с тем Законом о государственных пенсиях Совету Минис­тров СССР поручалось определить дальнейший порядок назначения и выплаты пенсий за выслугу лет (ч. 2 ст. 58), а также издать постано­вление о порядке обеспечения персональными пенсиями граждан, имеющих особые заслуги перед государством, и их семей (ч. 2 ст. 60). Изданные во исполнение этих норм закона постановления Совета Министров СССР о пенсиях за выслугу лет для ряда категорий работ­ников^{[230] [231], Положение о персональных пенсиях[232] и некоторые другие акты устанавливают нормы пенсионного обеспечения, которые отличны от норм Закона о государственных пенсиях.}

Значительное число постановлений Совета Министров СССР в области руководства народным хозяйством устанавливает нормы по вопросам, которые прямо не регулируются актами органов власти в силу того, что разрешение этих вопросов отнесено к компетенции Совета Министров, определенной Конституцией СССР. Имеются в виду постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопро­сам колхозного строительства (об уставе сельскохозяйственной артели, об изменении практики планирования в колхозах, о закупках сельско­хозяйственной продукции), цен на продукцию предприятий, установ­ления режима различных фондов предприятий, развития отраслей народного хозяйства и улучшения руководства ими^[234].

Таким образом, издание постановлений, содержащих первоначаль­ные нормы, занимает большое место и в деятельности Совета Минис­тров СССР, является характерным для правительственных актов.

Акты центральных отраслевых органов управления и местных ор­ганов государственной власти и управления обычно направлены на конкретизацию и детализацию законодательных актов, постановлений Правительства СССР, правительств союзных республик. Возможность установления ими первоначальных норм более ограничена.

Соотношение актов Совета Министров СССР с другими подзаконны­ми актами. По отношению к актам всех органов государственного управления и актам местных органов государственной власти акты Совета Министров СССР обладают превосходящей юридической силой.

К актам органов государственного управления всех ступеней это от­носится независимо от того, имеет ли Совет Министров СССР право непосредственно своей властью отменять акты управления данного вида или нет.

Все акты государственного управления, начиная с актов минис­терств и ведомств СССР, должны соответствовать актам Совета Ми­нистров СССР. Это требование прямо закреплено в Конституции СССР и конституциях союзных и автономных республик. В случае обнару­жения несоответствия такие акты опротестовываются органами про­куратуры и подлежат отмене соответствующими органами. Однако Совет Министров СССР непосредственно отменяет лишь приказы и инструкции министров СССР, а также акты других подведомственных ему учреждений (ст. 69 Конституции СССР). Что же касается актов республиканских и местных органов управления, то в случае их про­тиворечия актам Совета Министров СССР прокурор опротестовывает такие акты в орган, издавший их, или в вышестоящий орган (ст. 13 Положения о прокурорском надзоре в СССР). Сам Совет Министров, как правило, не отменяет приказов министров союзных и автономных республик или решений исполкомов местных Советов, так как в этом нет необходимости.

Следует отметить, что в актах Совета Министров СССР обычно не содержится и прямых поручений органам управления, которые ему прямо неподведомственны, хотя нормы постановлений Совета Ми­нистров распространяются на любые организации, предприятия и учреждения независимо от их подчиненности. Это обусловлено тем, что Совет Министров СССР непосредственно объединяет и направ­ляет работу министерств и ведомств СССР и других подведомственных ему учреждений (ст. 68 Конституции СССР), а иными органами руко­водит только через Советы Министров союзных республик, минис­терства и ведомства СССР. По отношению к исполкомам местных Советов, министерствам и ведомствам союзных и автономных респуб­лик Совет Министров СССР ограничивается, как правило, лишь об­щим руководством, которое охватывает и установление правовых норм, регламентирующих их деятельность. Разумеется, такие нормы могут быть приняты Правительством СССР только по вопросам, от­несенным к его ведению.

В силу того, что постановления и распоряжения Совета Министров СССР обязательны на всей территории СССР, местные Советы не могут принимать решений, которые расходятся с актами Совета Министров СССР. Такие решения необходимо рассматривать как акты, изданные вне пределов прав, предоставленных законом местным Советам депу­татов трудящихся. Следует поэтому считать правильной норму ст. 3 Положения о районном Совете депутатов трудящихся Украинской ССР, предусматривающую, что районный Совет депутатов трудящихся руко­водствуется в своей деятельности не только законами и указами, но постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР и акта­ми других органов управления общей компетенции. Подчиненность актов местных Советов правительственным актам основана на том, что Советы депутатов трудящихся, являясь местными органами государ­ственной власти, разрешают многие вопросы государственного управ­ления на местах, поскольку руководят работой своих исполкомов.

Акты Правительства СССР и акты органов союзных республик. Су­щественными особенностями характеризуется соотношение между актами Совета Министров СССР и законодательными и правитель­ственными актами союзных республик.

Конституция СССР устанавливает соответствие актам Совета Ми­нистров СССР актов Советов Министров союзных республик (ст. 81) и нижестоящих органов управления (ст. 85).

Соотношение между правительственными актами СССР и союзных республик характеризуется тем, что Совет Министров СССР вправе приостанавливать акты правительств союзных республик по отраслям управления и хозяйства, отнесенным к компетенции СССР (ст. 69 Конституции СССР), но не отменять их. За рамки компетенции СССР данное право Правительства СССР не распространяется.

Это не означает, однако, что в случае необходимости нет других юридических средств обеспечить соответствие республиканских пра­вительственных актов общесоюзным по вопросам, отнесенным к ком­петенции республик. Таким средством прежде всего служит высший контроль Президиума Верховного Совета союзной республики, кото­рый вправе отменять постановления и распоряжения республиканс­кого правительства, если они не соответствуют закону. Поскольку же Конституция СССР и конституции союзных республик требуют соот­ветствия республиканских правительственных актов общесоюзным, нарушение такого соответствия противоречит закону и является осно­ванием для отмены акта правительства республики Президиумом Вер­ховного Совета данной республики. В том же порядке отмене подлежат и те республиканские акты, которые приостановлены Советом Ми­нистров СССР, если, разумеется, они не отменены правительством республики.

Как известно, Конституция СССР не содержит положения о не­действительности правительственного акта союзной республики в случае его расхождения с актом Правительства СССР. Из этого отдель­ные юристы делают вывод, что такой акт правительства союзной рес­публики продолжает действовать и подлежит выполнению вплоть до пересмотра или до приостановления его действия¹. Это соответствует действующему законодательству.

Но нельзя не видеть, что до такого приостановления создается неправомерное положение: действует и исполняется в союзных рес­публиках как раз тот акт, который не должен действовать как акт ни­жестоящего органа. Правильно, что для его отмены требуется специ­альный акт. Но это вовсе не исключает возможности установления de lege ferenda и применения правила о приоритете общесоюзного пра­вительственного акта перед республиканским.

Представляется, что закрепление этого правила создаст возмож­ность не только эффективно и без всякого промедления обеспечивать действие акта вышестоящего органа, но и сделает ненужным вмеша­тельство Совета Министров СССР в устранение расхождений общесо­юзных и республиканских актов. На основе правила о приоритете такие расхождения могут быть устранены республиканскими органами.

Требование о соответствии законов и указов Президиума Верхов­ного Совета союзной республики актам Совета Министров СССР Конституцией не установлено. Однако практически расхождения меж­ду этими актами могут возникнуть^{[235] [236]. Устранение подобных расхожде­ний относится к компетенции законодателя Союза ССР или союзной республики. Но при этом в любом случае не может быть установлен приоритет акта Правительства СССР перед законодательным актом республики.}

3.