Законы СССР — важнейший вид актов Верховного Совета СССР

Право издания актов высшей юридической силы — необходимый признак верховенства органа народного представительства^[103], осуще­ствляющего законодательную власть от имени народа. Только там, где все акты местных органов власти, исполнительных и распорядитель­ных органов, суда и прокуратуры осуществляются на основе строгого соблюдения законов, создаются условия для подлинного народовлас­тия, для превращения органов государства в действительных слуг общества.

Разумеется, высшая юридическая сила закона сама по себе не со­здает подлинного народовластия. Она служит лишь одним из тех эле­ментов «государственного, чисто политического переустройства об­щества», которые, как писал В.И. Ланин, «получают... весь свой смысл и значение лишь в связи с осуществляемой или подготовляемой «экс­проприацией экспроприаторов», т.е. переходом капиталистической частной собственности на средства производства в общественную собственность»^[104]. История показывает, что в буржуазно-демократичес­ких государствах, где реальная власть находится в руках кучки капи­талистов, фальсифицируется, ограничивается и обходится формально признаваемая в конституциях высшая сила закона, как и всякие другие демократические нормы государственной жизни. Только в социалис­тическом государстве эти нормы ставятся действительно на службу народу и воплощаются в жизнь.

Принцип высшей юридической силы закона СССР находит свое выражение в ряде положений Конституции СССР: в подзаконности всех актов органов государственного управления и местных Советов депутатов трудящихся; в праве Верховного Совета СССР контролиро­вать деятельность всех подотчетных ему органов, отменять и приоста­навливать их решения, в требовании точного и неуклонного исполне­ния законов, подчинении суда закону и т.п.

Для решения задач коммунистического строительства и прежде всего для неуклонного проведения в жизнь принципов и норм соци­алистического демократизма важно, чтобы названные положения неуклонно проводились в жизнь. Для этого требуется строгое соблю­дение существующих государственно-правовых гарантий, направлен­ных в первую очередь на то, чтобы исключить возможность подмены законодательных функций Верховного Совета СССР функциями ор­ганов подзаконного правотворчества, а также дальнейшее совершен­ствование таких гарантий.

Гарантии верховенства и высшей юридической силы законов СССР не оторваны от важнейших государственно-правовых институтов, устанавливающих конституционные основы взаимоотношений Вер­ховного Совета СССР с другими органами Советского государства и основы деятельности самого Верховного Совета, а, наоборот, заклю­чаются в данных институтах.

К числу этих гарантий относится прежде всего полнота осуще­ствления законодательной власти СССР Верховным Советом СССР. Принцип принадлежности всей законодательной власти высшему органу народного представительства последовательно проводится конституциями ряда социалистических государств. Он составляет одно из важных преимуществ социалистической демократии перед буржуазной, в условиях которой парламенты не осуществляют всей полноты законодательной власти даже там, где она им формально предоставлена^[105].

Сосредоточение законодательной власти в руках высшего предста­вительного органа получило свое закрепление в Конституции СССР и конституциях ряда других социалистических стран в виде исключи­тельного права высшего представительного органа осуществлять за­конодательную власть¹. Статья 32 Конституции СССР устанавливает, что законодательная власть СССР осуществ.ляется исключительно Верховным Советом СССР. Как правильно отмечается в советской юридической литературе, преимущество этой формулы состоит в том, что законодательная власть целиком сосредоточивается в одном, выс­шем представительном органе в отличие от существовавшей по Кон­ституции СССР 1924 года множественности органов, которым при­надлежало право принимать акты, имеющие силу закона^{[106] [107]. По букваль­ному смыслу ст. 32 Конституции СССР, ни один орган, кроме Верховного Совета, не имеет права принятия законодательных актов Союза ССР, отмены действующих законов или их изменения. Данное положение последовательно проводится в жизнь по отношению к органам государственного управления, суда и прокуратуры, не осуще­ствляющим в СССР никаких законодательных функций. Значение этого положения трудно переоценить: оно создает прочную основу для обеспечения подзаконности всех актов названных выше органов.}

Статья 32 Конституции получила на практике такое толкование и применение, согласно которому допускается принятие указов Прези­диума Верховного Совета СССР, вносящих изменения в действующие законы и устанавливающих отдельные нормы и акты законодательно­го характера. Эти указы подлежат обязательному последующему утверждению на очередной сессии Верховного Совета СССР. Именно поэтому существует точка зрения, что принятие их Президиумом не противоречит принципу исключительного осуществления законода­тельной власти Верховным Советом СССР^[108]. С такими аргументами согласиться трудно, поскольку признание законодательного характе­ра указов Президиума означает на деле, что законодательствует не один, высший представительный орган государственной власти, а в определенных пределах и его Президиум. Правильнее утверждать, что практика принятия таких указов не подрывает принципа принадлеж­ности всей полноты законодательной власти Верховному Совету, по­скольку указы утверждаются Верховным Советом, а Президиум осу­ществляет в силу своего положения высшего органа государственной власти и органа самого Верховного Совета часть функций Верховного Совета в период между его сессиями.

Понятие «полнота законодательной власти» Верховного Совета позволяет также разрешить вопрос о закреплении его исключительных полномочий в области законодательства, в то время как приведенная выше концепция оставляет открытым вопрос о распределении правот­ворческих полномочий между Верховным Советом и его Президиумом.

Программа КПСС закрепила, что важнейшие законопроекты сле­дует выносить на всенародное голосование (референдум)¹. Важность этого положения свидетельствует о необходимости его конституци­онного закрепления^{[109] [110]. И это не ограничивает полноты законодатель­ных полномочий Верховного Совета СССР. Как правильно отмечает В.Ф. Коток, в социалистическом государстве ни одна из форм непо­средственной демократии не противостоит народному представитель­ству. Здесь отсутствует почва для того, чтобы путем использования референдума ограничивать власть народного представительства, как это иногда имеет место в капиталистических странах[111].}

В социалистическом государстве исключается возможность закреп­ления процедуры объявления референдума и его проведения органами управления, не имеющими законодательной власти. Представляется, что право объявлять референдум может принадлежать только самому Верховному Совету^[112], поскольку референдум должен проводиться лишь по важнейшим законопроектам.

Гарантией соблюдения принципа верховенства закона служит и четкое определение сферы исключительных полномочий Верховного Совета СССР в области законодательства, в пределах которых приня­тие и изменение соответствующих решений каким-либо другим орга­ном исключается^[113].

Из положений Конституции СССР вытекает, что лишь Верховный Совет СССР может вносить изменения в Конституцию СССР, прини­мать в состав СССР новые республики и утверждать образование новых автономных республик и автономных областей в составе союз­ных республик, разрешать вопросы войны и мира¹.

Только Верховный Совет СССР утверждает Государственный план и Государственный бюджет СССР, принимает Основы законодатель­ства СССР и союзных республик.

Перечень этих полномочий в современных условиях может быть значительно расширен, что будет способствовать дальнейшему усиле­нию работы Верховного Совета СССР по развитию советского зако­нодательства.

Следует также согласиться с предложениями отнести к исключи­тельному ведению Верховного Совета СССР определение порядка выборов в Верховный Совет СССР, порядка проведения общесоюзно­го референдума и некоторые другие вопросы, входящие в компетен­цию СССР^{[114] [115].}

На некоторых из этих вопросов, связанных с юридической приро­дой законодательных актов, мы остановимся ниже.

Более широкое закрепление исключительных полномочий Верхов­ного Совета повысит стабильность законов СССР по важнейшим вопросам, расширит непосредственное влияние Верховного Совета СССР на все важнейшие стороны деятельности Советского государ­ства. Представляется также, что помимо прямого перечня исключи­тельных полномочий Верховного Совета целесообразно закрепить и общее положение об обязательном рассмотрении Верховным Советом всех наиболее важных проблем государственной, хозяйственной и социально-культурной жизни^[116].

Важной гарантией верховенства и высшей юридической силы за­кона служит право Верховного Совета СССР осуществлять контроль за деятельностью подотчетных ему органов и отменять их акты в слу­чае, если они противоречат закону, а также осуществлять контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивать соответствие кон­ституций союзных республик Конституции СССР. В период между сессиями Верховного Совета эти функции осуществляются его Пре­зидиумом, которому тоже подотчетны все другие высшие органы СССР. Обладая такими правами, Верховный Совет СССР и его Пре­зидиум могут непосредственно отменять акты высших органов управ­ления СССР в случае их расхождения с законами Верховного Совета СССР и указами его Президиума, входить с представлениями в органы союзных республик об отмене актов этих органов в случае их проти­воречия общесоюзному закону¹.

В соответствии с решениями XXIII съезда КПСС на первой сессии Верховного Совета СССР VII созыва увеличено число постоянных комиссий, призванных осуществлять текущий контроль за работой органов государственного управления СССР, планируется ввести в практику доклады Совета Министров СССР на сессиях Верховного Совета^{[117] [118]. Эти важные мероприятия способствуют повышению дей­ственности контроля Верховного Совета за соответствием законам СССР всех актов, которые принимаются подотчетными ему органами.}

Перечисленные выше конституционные гарантии обеспечения верховенства закона тесно связаны с дальнейшим расширением рабо­ты Верховного Совета СССР по развитию советского законодатель­ства. Можно закрепить превосходные конституционные институты и нормы, гарантирующие верховенство закона, но не добиться действи­тельного обеспечения его ведущей роли во всех сферах жизни совет­ского общества, если не обеспечивать принятия им жизненно важных законов. В те годы, когда под влиянием культа личности нарушались конституционные нормы деятельности Советов и тормозилось разви­тие законодательства, создалось положение, при котором органы управления и Верховный Суд СССР иногда принимали акты без не­обходимой законодательной основы. Ныне все эти акты отменены, а вопросы, которые требуют законодательного регулирования, разре­шены в законодательном порядке. Тем самым восстановлена сила закона над подзаконными актами органов власти и управления, под­чиненных Верховным Советам, но ранее нередко подменявших их^[119].

Коммунистическая партия Советского Союза уделяет серьезное внимание усилению работы Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик в деле развития советского законодатель­ства. После XX съезда КПСС развернулась активная законодательная работа Верховного Совета СССР, проведена кодификация важнейших отраслей советского права — гражданского, уголовного, законодатель­ства о судоустройстве, судопроизводстве, прокурорском надзоре. Го­товятся проекты крупных законодательных актов в области труда, землепользования, законодательства о браке и семье, исправительно- трудового права.

За последние годы Верховный Совет СССР принял большое коли­чество актов в области хозяйственного и социально-культурного строительства, в том числе и такие крупные, как Закон о государствен­ных пенсиях. Закон об изменении системы органов управления про­мышленностью и ряд других. Тем не менее XXIII съезд КПСС признал необходимым дальнейшее развитие советского законодательства и усиление работы Верховного Совета СССР и Верховных Советов со­юзных республик в этой области¹. Перед Советским государствам стоят важные задачи по завершению начатой после XX съезда КПСС кодификации советского права, по созданию прочной законодатель­ной основы всей хозяйственной деятельности на базе проведения хозяйственной реформы, по принятию Основ законодательства в об­ласти колхозного строительства, охраны природных богатств страны, а также по развитию законодательства, создающего условия для все­стороннего совершенствования личности и охраны интересов граждан и государства во всех областях общественной жизни. Решение этих задач завершит создание прочной основы для полного законодатель­ного регулирования всех сторон жизнедеятельности советского обще­ства. для обеспечения строгой подзаконности всех текущих распоря­жений исполнительных и распорядительных органов.

Юридическая сила законов СССР по отношению к законам союзных республик. Законы СССР обладают высшей юридической силой по сравнению не только с подзаконными актами, но и с законами союз­ных республик. Статья 20 Конституции СССР обеспечивает приоритет общесоюзного закона перед республиканским, устанавливая, что в случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным дей­ствует общесоюзный закон.

Приоритет общесоюзного закона вытекает из принципа демокра­тического централизма, лежащего в основе СССР как социалистичес­кого федеративного государства. Однако это правило действует толь­ко в пределах компетенции Союза ССР, поскольку вне пределов ст. 14 Конституции СССР каждая союзная республика осуществляет свою законодательную власть самостоятельно (ст. 15 Конституции СССР).

В советской правовой литературе в большинстве случаев при ана­лизе юридической природы закона не затрагиваются вопросы взаи­моотношения союзного и республиканского законодательства, что приводит нередко к неточному и неполному освещению юридической природы закона СССР. Так, нельзя согласиться с тем, что «Верховный Совет СССР может облечь в форму закона предписание по любому вопросу государственной ж и зн и »^{[120] [121] (разрядка моя. — А.М.).}

Здесь авторы просто отвлеклись от федеративного характера Совет­ского государства, от самостоятельного осуществления республиками государственной власти вне пределов ст. 14 Конституции СССР.

Неточно также утверждение, что всякий закон обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам, издаваемым иными государственными органами¹. Оно неверно, если речь идет о законе союзной республики по отношению к закону СССР.

Рассматривая специфику закона СССР в системе актов Советско­го государства, Д.А. Ковалев подчеркивает, что его высшая юридичес­кая сила распространяется на всю территорию Союза ССР^{[122] [123]. Однако этот несомненный факт говорит о другом качестве законов СССР — о пределах их действия, а не о соотношении законов по их юридичес­кой силе. Верховный Совет СССР может принять также закон, дей­ствие которого охватывает не всю территорию СССР, а, например, районы Крайнего Севера. Но от этого закон СССР не теряет значения общесоюзного, обладающего высшей юридической силой, в том чис­ле и приоритетом перед законом республики.}

Таким образом, законы СССР обладают высшей юридической силой перед республиканскими только по вопросам, входящим в ком­петенцию Союза ССР. По вопросам, которые отнесены к исключи­тельному ведению союзных республик, актом высшей юридической силы является республиканский закон. Разумеется, вопросы о распре­делении (разграничении) компетенции Союза ССР и союзных рес­публик разрешаются общесоюзным законом, специально посвящен­ным этому вопросу. Такие законы всегда должны носить основопола­гающий характер конституционных актов или Основ законодательства СССР.

Из сказанного вытекают два вывода для законодательной практики.

Во-первых, по всем вопросам, решение которых отнесено к исклю­чительному ведению союзной республики, ст. 20 Конституции СССР применяться не может.

Это важно иметь в виду, так как в процессе расширения компетен­ции союзных республик в области законодательства создается такое положение, когда в течение некоторого времени продолжают действо­вать ранее изданные общесоюзные законы по тем вопросам, которые согласно новому законодательству переданы в компетенцию союзных республик. Эти законы признаются утратившими силу лишь после того, как принят республиканский закон по соответствующему вопро-

су. Например, только принятие в союзных республиках кодексов в соответствии с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик влекло за собой, как правило, признание утратившими силу общесоюзных законодательных актов, действовавших до принятия Основ¹. Такая практика отмены общесоюзных актов необходима для того, чтобы последовательно провести в жизнь расширение прав со­юзных республик в области законодательства, не создавая при этом временных пробелов в праве. До тех пор пока в данной союзной рес­публике еще не вошли в силу новые кодексы, соответствующие обще­союзные законы продолжают действовать на ее территории. Но эти законы не препятствуют принятию органами республик новых норм, поскольку издание кодексов отнесено к исключительной компетенции союзных республик.

Во-вторых, для того чтобы приоритет союзного закона не входил в противоречие с суверенитетом союзных республик, необходимо четкое определение в Основах законодательства, принимаемых Верховным Советом СССР, компетенции Союза и союзных республик в данной отрасли законодательства.

Конституция СССР и конституции союзных республик определя­ют основную линию распределения компетенции между субъектами советской федерации^{[124] [125]. Но в конституциях нельзя решить всех вопро­сов распределения компетенции в области законодательства между Союзом ССР и союзными республиками. Эти вопросы разрешаются союзными Основами законодательства.}

При этом закрепление в Основах исчерпывающего перечня вопро­сов, подлежащих разрешению союзным законодательством, создает наиболее прочные гарантии самостоятельного осуществления респуб­ликами законодательной власти. Что же касается возможных упуще­ний, то они могут быть устранены путем изменения Основ Верховным Советом СССР. Это в свою очередь обеспечит более тщательный под­ход к разрешению вопросов законодательной компетенции Союза и республик^[126].

Различия законов СССР по их юридической силе. Согласно Кон­ституции СССР по юридической силе различаются законы конститу­ционные и обыкновенные. Первые характеризуются тем, что для их принятия необходимо квалифицированное большинство голосов — не менее ^{[127] [128]/₃ голосов каждой из палат (ст. 146 Конституции). К ним отно­сятся Конституция СССР и законы об ее изменении и дополнении. Обыкновенные законы принимаются простым большинством голосов депутатов каждой из палат Верховного Совета СССР (ст. 39 Консти­туции).}

Большая юридическая сила Конституции перед обыкновенным законодательством очевидна: все законодательные акты, в том числе и Основы законодательства, должны соответствовать Конституции.

Других принципов отнесения законов к числу конституционных Конституция СССР не устанавливает. Неверно поэтому, опираясь на действующее законодательство, относить к конституционным те за­коны, которые хотя и не вносят изменений в текст Конституции СССР, но «имеют огромное политическое значение»’. Для принятия таких законов не требуется квалифицированного большинства голосов. Кон­ституцией не установлено их превосходства перед другими законами СССР по юридической силе.

От конституционных законов следует отличать законы обыкновен­ные, т.е. не связанные с изменением Конституции². Эти законы назы­вают иногда «текущими» или «принимаемыми в порядке текущего законодательства»^[129]. Дальнейшая классификация «текущих» законов ведется обычно уже не по признаку юридической силы. Например, законы подразделяются на органические, планово-бюджетные и обык­новенные законы^[130], Д.А, Ковачев предлагает выделить в специальную группу законы об утверждении тех указов, которые в дальнейшем сохраняют самостоятельное существование^[131],

В чем же состоит различие обыкновенных законов по их юриди­ческой силе?

Такое различие существует по действующему законодательству, согласно которому среди общесоюзных законов различаются Основы законодательства Союза ССР и законы, принимаемые «в соответствии с Основами»^[132], Именно законы, принимаемые в соответствии с Осно­вами, и следует называть «текущим законодательством», учитывая, что речь идет о законах по отдельным вопросам, не кодифицированным и не играющим той основополагающей роли, которая принадлежит Основам законодательства.

Основы — это важнейший кодификационный акт; его принятие означает веху в истории советского права. Уже потому к Основам даже терминологически неприменимо название «текущее законодатель­ство». В Основах закрепляются важнейшие принципы и институты данной отрасли права, из которых должно исходить все последующее законодательство Союза ССР и республик, все подзаконные акты, развивающие данную область законодательства. Поэтому чрезвычайно важно обеспечить не «текучесть», а повышенную стабильность Основ и твердое проведение в жизнь закрепленных ими принципов и начал законодательства. Текущее законодательство, как правило, менее ста­бильно, чем Основы, так как разрешает более конкретные вопросы.

Гарантией особой юридической силы общесоюзных Основ законо­дательства мог бы послужить порядок не только принятия, но и по­следующего изменения таких актов только на сессиях Верховного Совета СССР¹. Для текущих законов, которые принимаются по кон­кретным вопросам, не имеющим основополагающего значения для развития законодательства, вполне допустима практика «законода­тельных указов» с их последующим утверждением. Но для изменения Основ все эти основания отпадают. Напротив, именно по отношению к Основам следует проявить особую тщательность, неторопливость, обеспечить внимательное и всестороннее обсуждение каждого пред­ложения в комиссиях Верховного Совета и на его сессии. Тем самым была бы гарантирована большая стабильность Основ и соответствие им текущего законодательства.

Порядок принятия законов СССР и их юридическая природа. Боль­шинство советских юристов считают свойством юридической приро­ды законов СССР также особый порядок их принятия^{[133] [134] [135].}

Выполнение установленного Конституцией СССР, другими зако­нами и постановлениями порядка принятия законов СССР и их опуб­ликования — необходимое условие придания рассматриваемым актам должной юридической силы. Но это выполнение есть юридические факты, составляющие в своей совокупности процедуру принятия за­кона. Однако сами по себе эти факты не являются элементами при­нятого закона. Поэтому порядок рассмотрения и принятия закона Верховным Советом СССР, его публикации и вступления в силу — все это обусловливает правовую природу законодательного акта, но не составляет ее содержания. При этом мы не видим никакой опасности превращения процедуры принятия закона и вступления его в силу в пустую формальность¹. Для того чтобы избежать этого, необходимо строго соблюдать установленную Конституцией и законами процеду­ру, т.е. юридически обязательные условия правотворчества, которые должны рассматриваться и как условие юридической природы закона, в частности его высшей юридической силы.

Особый, установленный Конституцией СССР и законами СССР порядок принятия и вступления в силу актов Верховного Совета СССР вместе с тем следует рассматривать и как один из признаков понятия закона, поскольку понятие закона не исчерпывается его юридической природой, а включает в себя и его социально-политическую характе­ристику, гарантии выражения в нем воли народа и доведения его до сведения народа. Одна из таких гарантий — порядок принятия и вступ­ления законов в силу.

Закон как нормативный акт. Особенностью законов СССРявляется их нормативный характер. В отличие от многих других актов советских государственных органов, которые могут быть как нормативными, так и ненормативными (указы Президиума, постановления Правительства СССР, правительств союзных республик, приказы министров и т.п.), закон СССР выступает как акт Верховного Совета СССР, направленный на установление правовых норм либо на их изменение или отмену.

Это положение в настоящее время разделяют большинство совет­ских юристов. Оно находит свое подтверждение и в практике оформ­ления законами только нормативных актов Верховного Совета СССР.

Лишь в очень редких случаях Верховный Совет СССР принимал законы с ненормативным содержанием, например Закон от 21 августа 1938 г. «О Всесоюзной сельскохозяйственной выставке», которым предписывалось улучшить работу выставки и перенести день ее от­крытия^{[136] [137]; Закон от 15 января 1960 г. «О новом значительном сокраще­нии Вооруженных Сил СССР»[138]. Но для научного решения вопроса важно вскрыть закономерность, тенденцию, которую не могут изме­нить отдельные и столь редкие в практике исключения.}

Возражая против признания законов только нормативными акта­ми, Г.И. Петров ошибочно ссылается прежде всего на акты персональ­ного характера, которые сам Верховный Совет не именовал законами¹. Но такое фактически ошибочное возражение не может служить дока­зательством. Нельзя согласиться и с утверждениями о том, что не нормативны законы о государственном плане и бюджете^{[139] [140], о преобра­зовании органов государства, об образовании союзных республик, ратификации международных договоров[141]. Нормативный характер такого рода актов будет рассмотрен нами в разделе третьем.}

Почему закон должен быть лишь нормативным актом? Дело здесь не только в значении слова «закон», которое сложилось в русском языке^[142], хотя и это играет существенную роль для правильного наиме­нования акта. Важнее то, что решения высшего органа государствен­ной власти призваны прежде всего служить постоянной основой для установленного в стране порядка отношений. А такой основой могут быть лишь нормы, правила, которые применимы к разным случаям, ко всем субъектам данного вида, а не индивидуальные решения, от­носящиеся к одному лицу, случаю, единичному отношению и т.п.

Поэтому и целесообразно среди актов Верховного Совета СССР выделить те, которые содержат нормы, устанавливающие основы пра­вопорядка, составляют первоначальную основу для норм, принима­емых другими государственными органами, а также для разрешения конкретных дел, вопросов, возникающих в процессе управления, и т.д. Наиболее подходящим наименованием для таких актов, сложившим­ся и исторически, и лексически, является «закон».

Нормы, установленные законом, характеризуются рядом особен­ностей.

Такие особенности, как общегосударственный характер, общесо­юзная сфера действия и высшая юридическая сила, вытекают из свойств закона СССР, рассмотренных нами выше. Данные особенно­сти характеризуют юридическую природу законодательных норм.

Каковы же особенности норм, устанавливаемых законами СССР, по их содержанию, по их значению в общественной жизни?

Поскольку законы СССР как акты высшего органа государствен­ной власти всего Союза ССР принимаются по важнейшим вопросам политической, хозяйственной, культурной жизни советского обще­ства, в советской правовой литературе сложилось мнение, что нормы, содержащиеся в законах СССР, регулируют основные и наиболее важные отношения в социалистическом обществе¹. Это несомненно правильное в своей основе положение не следует, однако, распростра­нять на каждую норму закона, поскольку, регулируя важную область общественных отношений, законодатель, если это целиком отнесено к его компетенции, вынужден затрагивать все стороны и грани дан­ного рода отношений. Регулируя, например, налоговые отношения, закон устанавливает и правила взимания налогов и платежей в бюджет с социалистических предприятий, и правила взыскания налогов с некооперированных кустарей и ремесленников, единоличных сель­ских хозяйств, налога с холостяков и бездетных граждан. Едва ли все эти нормы закона регулируют наиболее важные отношения в советс­ком обществе, хотя в целом налоговые отношения, бесспорно, зани­мают одно из важнейших мест в экономической жизни и политике государства.

Для содержания законов СССР характерно также, что ими уста­навливаются первоначальные нормы, т.е. нормы, которыми определя­ются исходные положения для данного правового института, не опи­рающиеся на какие-либо более общие предписания по тому или ино­му вопросу. Конечно, первоначальные нормы устанавливаются и другими органами Советского государства по вопросам, целиком от­несенным к их ведению. Но законы СССР характеризуются наиболее широким кругом первоначальных норм по важнейшим вопросам го­сударственной жизни. В отличие от таких первоначальных норм зако­ны союзных республик, подзаконные акты устанавливают главным образом нормы, изданные в целях развития и конкретизации общих положений законов СССР, с тем чтобы обеспечить их правильное и единообразное применение в различных условиях. Эти нормы мы называем конкретизирующими. В законах СССР содержатся и конк­ретизирующие нормы, однако, как правило, последние характерны для правительственных и ведомственных актов^{[143] [144].}

Различие первоначальных и конкретизирующих норм имеет важное значение для соблюдения законности в правотворческой деятельно­сти. Если тот или иной орган уполномочен только на конкретизацию общих правовых норм, установленных законом (например, на издание правил применения законодательства о труде), то такие правила не мо­гут выходить за рамки норм закона. Исключения и изъятия из общего законодательного правила, распространение его действия на новые отношения могу т иметь место лишь по решению законодателя или по его прямому поручению.

Таким образом, следует прийти к выводу, что законы СССР по характеру содержащихся в них предписаний выступают как акты, устанавливающие правовые нормы^[145], которые регулируют основные стороны жизни советского общества, содержат общие принципы советского права, имеют общегосударственное значение и действуют на всей территории СССР как нормы высшей юридической силы. Такой характер предписаний законов СССР определяется тем, что они принимаются обеими палатами Верховного Совета СССР как высшего представительного органа государственной власти СССР и выражают волю всего советского народа и народов каждой союзной и автономной республики через непосредственно избранных ими представителей.

3.