Форма государственного устройства

История существования государства свидетельствует о том, что во все века государства отличались друг от друга внутренним строением, т. е. способом территориального деления, а также степенью централизации государственной власти.

Форма государственного устройства представляет собой национальное и административно-территориальное строение государства. Изучение формы государственного устройства помогает раскрыть характер взаимоотношений между территориальными образованиями в совокупности составляющими территорию государства, а также между центральными и местными органами государственной власти.

По форме территориального устройства все государства можно подразделить на две основные группы: простые и сложные.

Простая (единая) форма территориального устройства предполагает существование слитного государства, подразделяющегося лишь на административно-территориальные единицы и потому не включающего в себя никаких государственных образований. К простой форме относится унитарное государство, представляющее собой целостное, централизованное государство, административно-территориальные единицы которого не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами (Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия и др.).

Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

- унитарное устройство предполагает единые, общие для всего государства высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;

- на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, все граждане обладают единым гражданством;

- в государстве с унитарной формой территориального устройства функционирует единая денежная система, проводится одинаковая для всех

административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

Наиболее крупные единицы, на которые непосредственно делится территория унитарного государства, называются областями, провинциями, землями, губерниями, единицы районного звена именуются районами, округами, уездами, и т. д. В особые административно-территориальные единицы иногда выделяются города.

Наряду с административно-территориальными единицами, унитарные государства могут включать автономные образования, создание которых связано с учетом особенностей культуры, истории, традиций, быта, проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Земля Басков и Каталония в Испании, Иракский Курдистан и т.д.).

В унитарном государстве существует две разновидности автономий: государственная и административная. Государственная автономия пользуется более широкими правами, обладает правом собственного законодательства. Административная автономия предполагает использование местного языка в школах, судебном процессе, прессе; имеет приоритет в использовании местных ресурсов.

Различаются централизованные и децентрализованные унитарные государства. В децентрализованных унитарных государствах органы местного самоуправления выбираются жителям соответствующей территории. Например, местное самоуправление Японии практически не зависит от центральных органов.

Большинство всех ныне существующих государств унитарные. Это и

понятно, ибо унитарное государство хорошо управляемо, а унитарная форма достаточно надежно обеспечивает государственное единство. Унитарные государства могут иметь и однонациональный (Франция, Швеция, Норвегия и др.) и многонациональный (Великобритания, Турция и др.) состав населения.

Сложные государства могут существовать в виде федераций и конфедераций.

Федеративное государство - это сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты вступившие в федерацию, теряют индивидуальный государственный суверенитет и, следовательно, перестают быть государствами.

Признаками федеративных государств являются:

- территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов (республик, штатов, кантонов, земель, городов и т.д.);

- государственный суверенитет осуществляется всей федерацией, отдельные субъекты не являются суверенными образованиями;

- у субъектов федерации отсутствует право на сецессию (право на выход из состава федерации с целью присоединения к другому государству или создания суверенного государства);

- субъекты федерации обладают правом принятия собственных конституций, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;

- на территории федерации формируется единое правовое пространство и двухуровневая система законодательства (законодательство федерации и законодательство субъектов). При этом законодательство субъектов не должно противоречить законодательству федерации;

- границы субъектов изменяются лишь с их согласия;

- в большинстве федераций гражданин субъекта одновременно является гражданином федерации;

- при федеральном государственном устройстве интересы субъектов в

законодательном собрании федерации реализует палата, формируемая из представителей субъектов;

- взаимодействие субъектов с органами федеральной власти основывается на принципе разграничения полномочий (существуют вопросы, решение которых является исключительной компетенцией федеральных органов власти - вопросы войны и мира, изменения государственных границ федерации, принятие национального бюджета и т.д.);

- вопросы, решение которых относится к совместной компетенции органов государственной власти субъекта и органов государственной власти федерации — изменение субъектом политико-правового статуса, определение доли отчислений в национальный бюджет, строительство предприятий, представляющих угрозу экологической обстановке на территории субъекта и т.д.;

- наконец, вопросы, решение которых является исключительной компетенцией субъекта (выборы органов государственной власти и местного самоуправления, принятие гимна, герба, флага и т.д.);

- основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы, которые офицально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.

Различаются национальные и политико-территориальные федерации. В основу образования федеративных государств первой группы положен принцип проживания на территории субъекта коренной национальности (национальной федерацией являлся СССР). Национально-территориальный подход соответствует международно признанному праву народов на самоопределение, то есть на самостоятельный выбор форм организации жизни. Однако с течением времени национально-территориальный подход к структуре федерации может породить сепаратистские тенденции, которые, как правило, не соответствуют коренным интересам самих народов, а инспирируются местными политическими элитами (а в ряде случаев и криминальными группировками), стремящимися к установлению безраздельного господства в регионе (примером этому являются события в бывшей Югославии, развитие российско-чеченского конфликта и т.д.)

Политико-территориальный подход к созданию федерации исходит из политических, экономических, историко-культурных связей, объединяющих население субъектов. При этом федерации могут создаваться путем заключения союза и на основе автономии. В федерациях на основе союза конституциями признаются суверенитет субъектов федерации и право их сецессии (выхода) из состава федерации. Такой федерацией был СССР, распавшийся в 1991 г. В настоящее время право сецессии принадлежит только в небольшой (несколько десятков тысяч жителей) федерации Невис и Сент-Кристофире в Карибском бассейне по отношению к ее двум островам. В конституции Эфиопии 1994 г. говорится о праве выхода наций, народностей, но не штатов. В остальных федерациях право выхода не признается, в конституционном праве утвердилось положение, что субъекты федерации не обладают государственным суверенитетом, а право субъектов (их наций, народов) на самоопределение не включает право сецессии. Поэтому такие государства характеризуются как федерации на основе автономии.

Процессы развития федерализма в последние десятилетия показали, что ни национальный, ни политико-территориальный подходы к созданию федерации нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы, каждый может быть реализован только после тщательного изучения национальных особенностей и конкретной исторической обстановки.

Структура различных федераций неодинакова. В наиболее простом варианте федеративное государство состоит из одинаковых (в смысле обладания политико-правовым статусом) субъектов (штатов, провинций, земель, и т. д.). Федерации с однопорядковыми единицами - субъектами и одинаковыми полномочиями последних принято называть симметричными.

В асимметричных федерациях объем полномочий разных субъектов не одинаков (к асимметричным федерациям относятся США, Бельгия и др.). В целом отрицательно оценивая данную форму государственного устройства, ученые отмечают, что несимметричная федерация в определенной мере опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, этнические, географические и иные различия частей государства. Стремление игнорировать объективные факторы путем искусственного выравнивания в определенных условиях может принести только вред. При этом, как это ни парадоксально на первый взгляд, положение федеральной территории иногда предпочтительней для ее населения, чем статус субъекта. Например, «свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико, фактически зависимая территория США, не желает быть равноправным штатом: население на референдумах отвергает такие предложения, иначе ему придется наряду с правами, в полной мере выполнять обязанности (в частности, платить федеральные налоги).

Одной из форм государственного устройства, хотя и менее распространенной по сравнению с другими является конфедерация — союз суверенных государств, образованный для совместного решения политических, экономических или военных задач.

Основными признаками конфедерации являются:

- территорию конфедерации составляют территории субъектов;

- в конфедерации формируется единое правовое пространство и многоступенчатая система законодательства (законодательство конфедерации, законодательство субъектов, а в случае, если субъекты в свою очередь имеют сложное устройство, то законодательство территориальных образований, образующих субъект);

- законодательство органов власти конфедерации носит рекомендательный характер. Юридические акты, принятые конфедеративными органами, приобретают юридическую силу только после ратификации (одобрения) парламентами субъектов;

- гражданство конфедерации, осуществление налогово-кредитной политики, представительство на международной арене определяется путем заключения договоров между субъектами;

- субъекты конфедерации обладают правом выхода из состава конфедерации.

Рассматривая конфедерацию как специфическую форму территориального устройства государства, следует отметить, что именно большая (по сравнению с федерацией) степень самостоятельности субъектов обуславливает нестабильный (кратковременный) характер этих государства. Возникнув для достижения определенной цели (как правило, военного или экономического а), конфедерации после разрешения общей задачи чаще всего трансформируются в более стабильные формы (унитарную, федеративную) или распадаются на суверенные государства.

Примерами конфедераций могут служить США с 1781 по 1789 гг., с 1958 по 1961 гг. конфедерацию составляли Египет и Сирия, с 1982 по 1989 гг. Синегал и Гамбия (составившие конфедеративное государство Синегам- бия) и др.

Конфедерации следует отличать от коалиций, являющихся по существу оборонительными или наступательными союзами (антигитлеровская коалиция периода второй мировой войны). Страны-участники коалиционного союза объединяются перед лицом общего врага, что далеко не всегда предполагает политическое, экономическое, социально-культурное взаимодействие друг с другом. В отличие от них субъекты конфедерации объединяются в границах единого правового пространства, предполагающего относительное единство взглядов на наиболее важные социально-политические проблемы.

В последние десятилетия появилась особая форма государственного объединения — Совет Европы.

С 1996 г. членом Совета Европы является и Российская Федерация. Согласно уставным документам Совет Европы создан для правового обеспечения прав и свобод человека, содействия осознанию и развитию европейской культурной самобытности, поиска современных решений социальных проблем. Руководящими органами Совета Европы являются Парламентская Ассамблея, наделенная консультативными полномочиями и правом принимать рекомендательные нормы, адресованные главному органу Союза — Комитету министров и правительствам стран — участниц Союза. Защиту прав человека и основных свобод обеспечивает Европейский суд по правам человека, решения которого по конкретным делам носят обязательный характер.

Как одну из форм содружества можно рассматривать Содружество Независимых Государств (СНГ), образовавшееся после распада СССР. Содружество призвано решать экономические, политические, военные и иные задачи и в какой-то мере сохранить хозяйственно-экономические связи, сложившиеся между республиками бывшего СССР. Оно имеет единые органы, которые принимают рекомендательные нормы. Однако в целом союз является достаточно непрочным. В силу противоречивости интересов его членов каких-либо заметных результатов к тесному объединению между государствами — членами СНГ пока что не наблюдается. Экономические и иные связи между государствами осуществляются в форме двусторонних договоров и соглашений. В настоящее время предпринимается попытка создать более тесные экономические и иные связи между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, однако и этот союз пока что не получил надлежащего организационного оформления.

4.