3.Инкорпорация законодательства.

Инкорпорация – объединение в систематизированном виде в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов без изменения их содержания.

При инкорпорации содержание нормативных правовых актов не меняется, хотя подача материала усовершенствуется.

Хронологическая инкорпорация представляет собой упорядочение нормативных правовых актов и расположение их по датам издания. Примером такого вида инкорпорации является «Собрание законодательства Российской Федерации». К хронологической инкорпорации следует также отнести «Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, в которых публикуются исключительно федеральные конституционные и федеральные законы, а также « Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств», содержащий перечень зарегистрированных Министерством юстиции РФ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В отличие от хронологической, предметная инкорпорация – это составление сборников нормативных актов по определенным тематическим разделам. При этом в каждом разделе акты размещаются по предметному принципу. Порядок расположения нормативных актов в систематическом собрании таков: в начале каждого раздела и последующих рубрик помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные нормы по определенному вопросу (теме, предмету), далее идут нормы, конкретизирующие эти основные нормы. Основными видами официальной инкорпорации, о которой будет сказано ниже, по предметному принципу являются систематические собрания и свод законов. Примером такого рода собраний являлись издаваемые в 1960-1970 гг. систематические собрания законодательства СССР и союзных республик.

При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный порядки, когда разделы собрания подразделяются тематически (по предметному принципу), а внутри каждого раздела нормативные акты располагаются в хронологической последовательности.

В юридической литературе обращаются к таким видам инкорпорации, как официальная, предполагающая издание компетентным органом сборников, собраний законодательства с учётом внесённых нормотворческим органом изменений и дополнений, и неофициальная – издание сборников, справочников законодательства по инициативе организации учреждений, граждан без специальных на то полномочий. Неофициальные сборники не являются источниками права, т. е. на них нельзя ссылаться в правоприменительной деятельности. Неофициальная инкорпорация может осуществляться как по хронологическому, так и по предметному признаку.

Т.В. Кашанина выявила следующую тенденцию, подтверждённую практикой: доля и значение официальной систематизации неуклонно снижается. Работу по систематизации (за исключением кодификации) практически всех видов правовых документов берут на себя частные лица. По мнению автора, это связано с повышением компьютеризации, развитием частного издательского дела и другими причинами.

Обращаем внимание на то, что, кроме официальной и неофициальной инкорпорации, некоторые авторы предлагают такой её вид, как официозная, или полуофициальная, инкорпорация, которая понимается следующим образом: издание соответствующих собраний или сборников инкорпорированных нормативно-правовых актов происходит по поручению правотворческого органа специально уполномоченными на то государственными органами (чаще всего Министерством юстиции).

При этом поясняется, что официозная инкорпорация в чём-то сходна с официальной: и в том, и в другом случае на определённые государственные органы возлагается обязанность издания инкорпорированных сборников (собраний) законодательных актов. Однако, есть и принципиальное отличие: сборники официозной инкорпорации не имеют официального характера и характера источников законодательства не приобретают. Это означает, что правотворческий орган не утверждает (не одобряет) официозное собрание актов, соответственно сборники официозной инкорпорации характера источника законодательства не приобретают. Примером официозной инкорпорации может служить Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в 60-е годы^[241].

Инкорпорация может классифицироваться в зависимости от объёма охватываемого нормативного материала:1)генеральная (полная), при которой в собрание включается или всё законодательство страны, или всё федеральное законодательство, или нормативно-правовые акты того или иного субъекта федерации;2)частичная, при которой нормативно-правовые акты объединяются по определённым вопросам, сферам государственной деятельности, отдельной отрасли или правового института.

Результатом инкорпорации выступают, как правило, сборники, собрания законодательства или своды законов.

Сборниками называют издания, объединяющие законодательство одного или нескольких правотворческих органов, а также нормативно-правовые акты, охватывающие какой-либо вид общественных отношений (например, сборник законодательных актов о труде может состоять из федеральных законов, указов Президента, постановлений правительства). Сборники могут готовиться и выпускаться как правотворческими, так и другими органами. Если инкорпорацией занимался правотворческий орган, и она имеет статус официально опубликованной, то на это издание можно ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.

Собрания законодательства – инкорпорированные издания нормативно-правовых актов высших органов государственной власти и управления.

Разновидностью и наиболее совершенной формой инкорпорации признаётся свод законов, в котором помещённые нормативно-правовые акты, как правило, систематизируются по предметному принципу: по отраслям и институтам.

Следует обратить внимание, что от собрания законодательства свод законов отличается по следующим позициям:1) свод всегда является источником официального опубликования нормативных правовых актов, поскольку издаётся от имени и по поручению правотворческих органов с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности;2)подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления вычленяются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие нормативно-правовые акты. Множественность нормативных актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупнённого акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве восполняются принятием законов или иных нормативно-правовых актов;3) свод законов представляет собой объединение всего действующего законодательства без какого-либо исключения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г., было признано необходимым осуществить подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации «как официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов».^[242]

Как оценивают принятое решение отечественные учёные-теоретики?

Так, Н.Н. Летягин считает, что данное решение может стать крупным шагом в области систематизации законодательства. При проведении этой работы каждый акт, соответствующий по своим параметрам требованиям для включения в Свод, всесторонне оценивается на предмет его совместимости и сопряжённости с другими правовыми актами, устраняются возможные противоречия между нормативными правовыми актами; помещаемые в Свод законов акты органически будут вписываться в действующее законодательство. В результате подготовки Свода бессистемный, неупорядоченный массив правовых актов, изданных различными органами в разное время, опубликованных в разных источниках, может быть превращён во взаимосвязанную, внутренне согласованную систему.

Однако, отмечая достоинства Свода законов, следует вместе с тем подчеркнуть, что эта высшая форма систематизации законодательства содержит в себе некоторое логическое противоречие. Совершенствуя законодательство, Свод законов предъявляет определённые требования к его состоянию. Для подготовки Свода законов необходим качественный исходный материал. Издание Свода возможно при наличии соответствующих объективных предпосылок, заключающихся в достаточно высоком уровне развития законодательства. Нынешнее законодательство таковым не является, и издание Свода поэтому весьма проблематично. Свод законов стабилизирует законодательство, и в этом одно из многих его несомненных достоинств. Однако, нынешнее законодательство является законодательством переходного периода, оно несовершенно. В связи с этим возникает вопрос: зачем его стабилизировать, не следует ли вначале провести отраслевую кодификацию, а после этого издать Свод законов РФ?^[243] Также весьма скептически относится к решению о создании Свода законов В.В. Сорокин, который подчёркивает, что пока переходный период далёк от завершения, издание Свода законов будет неоправданным шагом. Как только такой Свод появится, он тут же будет признан устаревшим, потому что инкорпорация имеет смысл в отношении стабильного законодательства.^[244]В данном случае, полагает автор, игнорируется советский опыт правового развития нашей страны.

Ещё в советской юридической литературе высказывалось мнение о том, что в СССР решение об издании Систематического собрания действующих законов в 1926 г. оказалось преждевременным.^[245]И только Свод законов СССР и Свод законов РСФСР, появившиеся в середине 70-х годов, выполнили свою роль, но произошло это на этапе, когда общественные отношения вступили в устойчивую фазу развития.^[246]

Во всяком случае, подготовка Свода должна проводиться продуманно и оправданно. Это объёмная работа включает в себя множество различных видов деятельности: разработку концепции и структуры Свода; подготовку предложений о формах и методах инвентаризации законодательных актов; разработку системы критериев отбора нормативного материала и справочного материала и т.д. Многообразие задач, связанных с подготовкой Свода, обусловливает необходимость установления приоритетов, хронологической последовательности их решения. Научная проработка вопросов издания Свода законов необходима уже сейчас. В числе требующих решения задач следует отметить вопрос о правовой природе Свода законов: должен ли он быть источником официального опубликования законодательных актов или же источником права, отменяющим действие прежних нормативно-правовых актов, включённых в Свод.^[247]А.В Мицкевич считает, что сейчас, когда в России активно обновляется законодательство и намечаются новые пути его развития, было бы неразумным, повторяя ошибки прошлого, откладывать создание Свода законов на долгие годы^[248].