Задать вопрос юристу

§ 4.2. Недостатки и неопределенности государственно-частного партнерства

Феномен государственно-частного партнерства не однозначен, и в зарубежных научных исследованиях систематически появляются достаточно скептические оценки этого большого конгломерата механизмов и моделей сотрудничества, составляющих институт государственно-частного партнерства.

Практические примеры свидетельствуют как о существенных недостатках, проявившихся при реализации многих конкретных проектов, так и о том, что пропагандистские заявления о применении государственно-частного партнерства как средства, обладающего чуть ли не волшебными возможностями по реализации сервисно-инфраструктурных объектов с минимальным участием государства и значительной экономией его средств, оказались в немалой части не соответствующими действительности.

Несмотря на значительное количество потенциальных преимуществ государственно-частного партнерства, способствующих развитию публичной инфраструктуры и в целом экономики и социальной сферы, в области такого сотрудничества существует ряд проблем, весьма значимых для научного осмысления темы государственно-частного партнерства.

Как пишет В.Г. Варнавский, эйфория первых лет реформирования отношений государства и частного сектора (конец 1980-х – 1990-е годы) в европейских странах и надежды на создание в обозримом будущем мобильного и менее обремененного текущими хозяйственными проблемами государства, оперативно реагирующего на возникающие потребности общества, постепенно сменились трезвыми оценками трудностей на этом пути[1519].

По мнению Вернера Хайнца, в государственно-частных партнерствах, как показывает опыт различных стран, государственные партнеры могут сталкиваться с рядом потенциальных проблем и опасностей. Возникновение таких опасностей зависит от ряда факторов, в числе которых выступают цели и интересы партнеров, а также качество информации и квалификация исполнителей проектов[1520].

Характерно, что в июле 2011 года Комитет по делам Казначейства Парламента Великобритании опубликовал весьма критический доклад «Частная финансовая инициатива»[1521], в котором было заявлено, что частная финансовая инициатива (ЧФИ) не обеспечивает налогоплательщиков требуемым качеством предоставляемых на ее базе услуг. (Частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative) – форма государственно-частного партнерства, распространенная главным образом в государствах Британского Содружества и некоторых странах ЕС)[1522].

Количество успешных примеров реализации государственно-частных партнерств в разных сферах общественных отношений очень велико, чтобы не находить достаточной и убедительной лишенную аргументации критику этой формы экономических отношений в целом в отдельных публикациях. Однако же если приводятся весомые аргументы в поддержку критической позиции, то их следует рассмотреть.

В критических оценках идеи государственно-частного партнерства и форм ее реализации имеется и рациональная составляющая, поскольку государственно-частное партнерство сопряжено с особыми рисками, актуальность рассмотрения которых очевидна в условиях нахождения России сегодня на определенном перепутье в смысле выбора модели развития правового обеспечения государственно-частного партнерства и в условиях, когда коррупция в России стала системным явлением и одним из главных препятствий развитию страны.

Потенциальные преимущества государственно-частного партнерства (в сравнении с другими формами реализации сервисно-инфраструктурных проектов) противопоставляются выявляемым наиболее существенным недостаткам государственно-частного партнерства, к числу которых считаем обоснованным отнести следующие.

1. Конфликт между частно-финансовой и социальной целями проекта, между частными и публичными интересами в рамках государственно-частного партнерства.

Многочисленные беспристрастные исследования практики государственно-частных партнерств свидетельствуют о том, что при осуществлении такого рода проектов экономические интересы частных партнеров в большинстве случаев превалируют над публичными интересами.

Для того чтобы проекты государственно-частного партнерства были привлекательными для частного сектора, они должны иметь в своей основе перспективы финансовой прибыли, которая зачастую обеспечивается за счет доминирования этой цели или исключения всех прочих целеполаганий. При этом в рамках государственно-частного партнерства обычно все не предусматривающие доходов части проекта относятся к зоне ответственности государственного партнера, а коммерческие составляющие в максимальной мере относятся к партнерам частным. Поэтому полагаем, что финансовая оптимизация проекта в целях максимизации прибыли с большой долей вероятности возможна только за счет социальной нагрузки проекта. Причем если для представителей крупного бизнеса из стран Западной Европы, США, Канады, Японии, Австралии и других развитых стран норма прибыли при реализации такого рода проектов в 15 % годовых считается вполне достойной внимания и интереса, то представители российского бизнеса вообще не рассматривают проекты, в которых проектируемая и прогнозируемая ими прибыль (включая неучитываемую) составляет менее 20–30 % (а то и существенно выше) от стоимости вложений в проект. Если прибавить к этому так называемые «откаты» должностным лицам государственных и муниципальных органов (в сфере строительства это, по разным данным, составляет, как минимум, до 30–50 % от стоимости контракта), то очевидно, что конфликт между частными и публичными интересами в проектах государственно-частного партнерства, усиленный существенными коррупционными издержками, является устойчивым, практически повсеместным свойством такого сотрудничества в Российской Федерации.

Не случайно в зарубежных странах часто критика в адрес государственно-частных партнерств мотивируется тем, что государственно-частные партнерства приносят пользу, прежде всего, элите, то есть гражданам со сверхвысокой покупательной способностью; более бедные слои населения обычно имеют трудности в нахождении доступа к инфраструктуре и услугам, предлагаемым рыночной экономикой[1523].

Редуцирование этого недостатка обычно осуществляется изначальным интегрированием условий и требований, обеспечивающих публичные интересы, в соглашение о государственно-частном партнерстве на этапе проектирования и предварительных расчетов и оценок, предварительного согласования условий такого соглашения по конкретному проекту.

2. «Дискуссионность», затруднительность точного и достоверного определения выгоды для государства от контрактов государственно-частного партнерства.

Одной из причин, предопределяющих «дискуссионность» выгоды для государства от применения контрактов государственно-частного партнерства, является изначальная невозможность добиться достаточно полной точности относительно общего размера проектируемой прибыли от проекта, выступающего предметом контракта государственно-частного партнерства.

Например, неопределенность общей суммы затрат, необходимых для модернизации и эксплуатации коммунальных систем, обусловлена, в частности, неизвестностью заранее действительного состояния сетей, находящихся под землей[1524].

Более того, вообще следует честно и откровенно говорить об изначальной существенной завышенности стоимости большинства проектов государственно-частного партнерства, что обусловлено задачей привлечь частных инвесторов с их финансовыми ресурсами (либо с дополнительным участием банков), при которой идет своеобразная «торговля» между сторонами об имеющихся рисках (часто завышенных или потенциальных), приготовляются расчеты с изначально завышенными затратами, что используется для повышения размера прибыли частного партнера.

При реализации государственно-частного партнерства иногда возможен эффект так называемой «отложенной оплаты», когда финансовый вклад государства на начальных этапах государства минимальный, но если считать интегрированно за весь период осуществления проекта и расчетный срок эксплуатации проекта, то получится, что затраты государства и потребителей оказались существенно выше, чем могли быть при других вариантах строительства объекта. О таком эффекте говорят десятки зарубежных исследований. И этот эффект одновременно выступает и достоинством, и недостатком государственно-частного партнерства.

В долгосрочной перспективе государство осуществляет суммарные платежи частному сектору в бoльшем объеме, чем расчетная стоимость строительства исключительно за счет бюджетных средств[1525]. Поскольку частный партнер ничего не делает безвозмездно, его финансовое участие посредством предоставления инвестиций, по сути, является кредитованием на весьма выгодных для него условиях.

Авторитетное мнение по этому вопросу приведено в докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011: «необходимо обратить внимание на пресловутое соотношение цены и качества. Правительство всегда было в состоянии получить финансирование дешевле, чем могли предоставить частные поставщики проектного финансирования, но разница между прямым государственным финансированием и стоимостью частного финансирования значительно возросла после финансового кризиса. Существенное удорожание привлечения частных финансовых ресурсов означает, что привлечение механизма частной финансовой инициативы в настоящее время крайне неэффективно, поскольку последние данные показывают, что средневзвешенная стоимость капитала из частной финансовой инициативы вдвое больше, чем прямое государственное финансирование. Частная финансовая инициатива в настоящее время дает возможность лишь обеспечить приемлемое качество по доступной цене, однако указанное увеличение стоимости такого финансирования значительно перевешивает размеры экономии и эффективности, получаемых в течение срока реализации такого проекта»[1526].

Проблема усугубляется еще и тем, что не все финансовые показатели, характеризующие государственно-частные партнерства, попадают в официальные статистические отчеты.

Так, в недавнем докладе Управления по бюджетной ответственности Великобритании[1527] отмечалось, что многие показатели частной финансовой инициативы не отражаются в национальных счетах, например, «в марте 2010 года в PSND (Public Sector Net Debt) было учтено около 5,1 млрд. фунтов стерлингов (0,4 % ВВП) в отношении сделок частной финансовой инициативы как записанных на балансовых счетах в национальной системе», однако «общий объем ответственности государства по балансовым и внебалансовым контрактам частной финансовой инициативы был ближе к 40 млрд. фунтов стерлингов (2,9 % ВВП)… если бы все контракты частной финансовой инициативы были признаны в строках государственного долга в Национальных счетах, это привело бы к увеличению уровня долга примерно на 2,5 % ВВП»[1528]. Суть в том, что в последние годы почти все количество государственных долгов по договорам, основанным на частной финансовой инициативе, включается в финансовые счета различных правительственных ведомств с целью ведения правдивой финансовой отчетности. Внедрение МСФО (Международные стандарты финансовой отчетности) в 2009–2010 годах привело к тому, что почти все долги по участию государства в проектах частной финансовой инициативы включаются в финансовые отчеты государственных ведомств для целей финансовой отчетности. Однако пока некоторое количество определенных рисков реализации проектов в рамках такого рода договоров считаются переданными в частный сектор, такие проекты не вносятся в балансы и соответствующую статистику, а значит, не принимаются во внимание для расчета государственного долга. В результате большая часть общего объема реального государственного долга является невидимой для формализованного расчета государственного долга[1529].

Долгосрочность контрактов государственно-частного партнерства может детерминировать рост обязательных расходов государства и, как следствие, возникновение скрытого долга, который может просуществовать в течение довольно длительного периода времени. Эти обстоятельства могут негативно повлиять в будущем на экономику государства.

По мнению французского исследователя Себастьена Рамну, система государственно-частного партнерства «таит в себе подводные камни. Прежде всего, арендная плата, в конечном счете выплачиваемая государством своему партнеру по некоторым схемам соглашений о партнерстве, может превышать в два-три раза первоначальную стоимость оборудования. Комплекс Балар (Balard) – будущий французский «Пентагон» – оценивается в 745 млн. евро, но это будет стоить Французскому государству более 3,5 млрд. евро в качестве арендной платы в течение 27 лет»[1530].

«Государственно-частное партнерство – это просто скрытая форма долга, перекладывание основной нагрузки по долгам на потом», – утверждает другой французский исследователь Филипп Арлэн[1531].

В докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011 констатировалось, что механизмы частной финансовой инициативы обладают множеством недостатков, в числе которых существенное увеличение объемов государственных инвестиций в финансирование проектов, которые все увеличиваются в связи с кредитным кризисом. Этот недостаток, уникальный для частной финансовой инициативы, является наиболее легко идентифицируемым и измеримым. Дополнительные затраты составляются из двух основных компонентов: более высокая стоимость транзакций и высокая доходность для инвесторов. Потенциальную экономию от применения проектов частной финансовой инициативы можно увидеть в тех выгодах государства, которые напрямую образуются от улучшенного распределения рисков. В случае если частный партнер несет на себе определенные риски, переданные государственным партнером, то должен быть существенный стимул, чтобы управлять этими рисками и принимать меры, чтобы избежать негативных последствий от этих рисков. Этим существенным стимулом и выступает высокая доходность[1532].

Финансовый консультант муниципалитетов Мишель Клопфер заявляет: «Я видел, что некоторые предварительные оценки стоимости проектов в рамках государственно-частного партнерства намеренно искажены, чтобы оправдать использование государственно-частного партнерства. Я видел грубые ошибки в оценках финансовых затрат или в безосновательном изменении параметра экономии на техническое обслуживание с 20 % до 25 % в пользу частного капитала. Все фирмы, адвокаты, финансовые консультанты напрямую заинтересованы в государственно-частных партнерствах, которые обеспечивают им работу на протяжении многих лет»[1533].

По мнению Вернера Рюгемера, «государственно-частное партнерство не только намного дороже [чем ранее устоявшиеся механизмы, включая государственные закупки], но с каждым проектом государственно-частного партнерства все больше и больше подрывается государственный бюджет»[1534].

3. Затруднительность верификации (подтверждения достоверности) заявляемой эффективности и результативности проектов.

Как отмечалось в докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, реализация частной финансовой инициативы может обусловливать значительное снижение возможностей адекватной оценки проекта с точки зрения соотношения цены и качества. При этом высокая стоимость финансирования в рамках частной финансовой инициативы не компенсируется операционной эффективностью. При изучении опыта реализации проектов в рамках договоров, основанных на частной финансовой инициативе, выяснилось, что качество строительства объектов инфраструктуры далеко не всегда так высоко, как утверждается. Так, Королевский Институт британских архитекторов заявил, что качество строительства во многих случаях действительно остается низким, главным образом из-за низкого качества осуществления проектирования, что приводит к множеству проблем, например, на этапе технического обслуживания и обеспечения объекта, а также росту финансовых затрат[1535].

Ряд немецких критиков государственно-частного партнерства достаточно убедительно оспаривают тезис о эффективности и финансовой обоснованности применения государственно-частного партнерства в смысле защиты публичных интересов: «Ничего из этого не сбылось. Есть непомерное увеличение расходов на строительство, как, например, при строительстве концертного зала в Гамбурге. Эксплуатационные расходы являются слишком высокими, как, например, в 90 школах района Оффенбах. Уже через год строительства дорожное покрытие крошится, как, например, в случае с участком трассы A1 между Гамбургом и Бременом»[1536].

Хотя существуют многочисленные статистические исследования, показывающие просто отличные результаты, высочайшие эффективность и результативность реализации государственно-частных партнерств, но действительно возникает вопрос о верификации этих оценок.

На этот счет немецкий исследователь Карл Васмут высказывает обоснованные сомнения, отмечая существование исследований, фиксирующих, что «97 % муниципальных властей, участвующих в проектах государственно-частного партнерства в сотрудничестве с частным сектором, довольны или очень довольны таким своим участием». «Даже в Пхеньяне такой результат должен был бы вызвать подозрение», – делает вывод Карл Васмут. Как убедительно показывает этот автор, при ближайшем рассмотрении оказывается, что серьезная ставка в методе подсчета таких восторженных откликов в ряде случаев основана на предварительном отборе респондентов, то есть является фальсификацией[1537].

Карл Васмут приводит такой пример. Британские железные дороги были проданы в 1994 году за 1,9 млрд. фунтов стерлингов. Через несколько лет корпорация, ответственная за инфраструктуру Railtrack, обанкротилась, Британское правительство было вынуждено принять инфраструктуру обратно и вкладывать средства в ее ремонт, стоимость которого многократно превысила размер начальных доходов в 1994 году[1538].

Американские исследователи Cтивен Х. Линдер[1539] и Е.С. Сэваc[1540] даже полагают, что термин «государственно-частное партнерство» «используется как словесная игра, цель которой скрыть истинное уничижительное значение этого слова – приватизация и работа по контракту». По их мнению, «государственно-частное партнерство – это риторическая уловка, призванная замаскировать истинные цели, каковыми являются приватизация и стремление вовлечь частные предприятия в процесс предоставления общественных благ за счет государственных предприятий»[1541].

4. Существенно бoльшая стоимость, сложность и меньшая эффективность проведения конкурсов и согласования контрактов государственно-частного партнерства, чем для устоявшихся процедур государственных закупок. Усложненный порядок отбора и утверждения частного партнера.

Одним из существенных недостатков проектов государственно-частного партнерства является слишком затянутая и чрезмерно затратная процедура проведения инвестиционного конкурса, что происходит вследствие длительных сроков проектов государственно-частного партнерства, в результате чего становится сложно планировать и предвидеть возможные проблемы, прогнозировать непредвиденные обстоятельства.

К недостаткам государственно-частного партнерства Л. Тетревова относит обязательность при заключении контрактов в рамках государственно-частных партнерств обеспечения прозрачности отношений и повышенных требований при выборе партнера, определении сроков и условий, компетенций и обязанностей, причем чем более долгосрочны и сложны такого рода договоры, тем строже должно соблюдаться это условие, что, несомненно, снижает количество потенциально возможных для реализации проектов в конкретный момент[1542].

5. Слабая «гибкость» контрактов ГЧП в целом.

Длительный срок действия контракта государственно-частного партнерства может обусловить необходимость для сторон перезаключить контракт в период его действия, поскольку может выясниться, что изначальное планирование оказалось неточным или даже ошибочным. За 10–15–20 лет может измениться очень многое в обстоятельствах, существенно влияющих на условия контракта государственно-частного партнерства и на возможность их соблюдения. Но такой пересмотр контракта государственно-частного партнерства может привести к значительным финансовым потерям для государственного партнера или для партнера частного.

Пересмотр договоров государственно-частного партнерства связан с существенными рисками для сторон, вызванными чрезвычайной затрудненностью прогнозирования ожидаемых и возможных в будущем обстоятельств, существенных для исполнения контракта о государственно-частном партнерстве.

Если вопрос о необходимости пересмотра договора поднимается государственным партнером в результате изменения государственной политики и положения о цене не содержатся в договоре, то, как отмечает Д. Катц, государство в итоге платит гораздо больше[1543].

С другой стороны, большая длительность периода осуществления проектов, выступающих предметами контрактов государственно-частного партнерства, обусловливает возможность таких ситуаций, когда государство через какой-то срок (например, в силу смены политической власти) «передумает» продолжать выполнение контракта, не имея возможности разорвать контракт без существенных убытков для себя, при этом государство может создать частному партнеру «невыносимые условия» для продолжения им самим контракта, и он вынужден будет прекратить осуществление проекта.

Как обоснованно указывает Вернер Хайнц, чтобы избежать подобных рисков, нужно понимать, что сотрудничество с частным сектором следует рассматривать именно как отношения в сфере бизнеса между принципиально разными структурами, имеющими различные интересы в достижении пусть и общего конечного результата. Чрезвычайно важно учитывать, что подобного рода правоотношения не должны строиться на неких абстрактных моделях, потому что необходимо отталкиваться от конкретных факторов, особенностей и аспектов. Также государственный партнер должен ставить четкие и однозначные цели и обеспечивающие их достижение положения в контракте для предотвращения возможного увеличения прибыли частного сектора за счет уменьшения прибыли государственного[1544].

В представленном 18.07.2011 Комитетом по делам Казначейства Парламента Великобритании докладе «Частная финансовая инициатива» так же указывалось, что недостатком частной финансовой инициативы является снижение гибкости договора, поскольку используемые для финансирования строительства банковские кредиты требуют длительного периода окупаемости, это ведет к «длинным» контрактам на обслуживание, которые, может быть, достаточно трудно изменить, при этом стоимость проектов увеличивается и из-за высоких затрат на прекращение контракта, характерных для долгосрочных контрактов на обслуживание[1545].

6. Затруднительность добиться надежных гарантий добросовестного поведения и отношения партнеров.

Недобросовестное поведение частного партнера может, к примеру, проявляться в умышленном рестрикционизме – сознательном ограничении частным партнером своей производительности, в задействовании им своих ресурсов не в полную силу или не в полном объеме в сравнении с запланированными условиями.

Следует признать обоснованной констатацию В. Лихачева и М. Азанова невозможности гарантировать того, что частные партнеры будут действовать добросовестно в соответствии с условиями договора, в особенности, когда государственный сектор отдает существенную часть управления партнерством в руки частного партнера, поэтому, если государственный сектор уже связан схемой сотрудничества, а правовые гарантии реализации защиты его интересов недостаточны, то государственный партнер слабо защищен от любых возможных нечестных действий со стороны частного партнера, поскольку последний может воспользоваться возможностями государственного сектора (например, судебной защитой)[1546].

Но аналогичные опасения вполне обоснованны и в отношении государственных партнеров. Более того, органы государственной власти нередко не обеспечивают должным образом защиту интересов государства и общества.

Формами недобросовестного поведения государственного партнера могут стать стремление к явно избыточному контролю реализации проекта государственными структурами, что может воспрепятствовать нормальной реализации проекта, а также рестрикционизм и даже пассивность государственных чиновников в отношении принятия необходимых решений в рамках проекта.

«Лекарств» от этого всего пока не изобрели, равно как и «лакмусовых бумажек», позволяющих выявлять недобросовестных партнеров на ранних стадиях подготовки к заключению контрактов.

7. Изначальная невозможность добиться точности в прогнозировании рисков, связанных с проектом государственно-частного партнерства, высокая сложность реализации оптимального распределения рисков между участниками соглашения о государственно-частном партнерстве.

Большая длительность проектов, выступающих предметами контрактов государственно-частного партнерства, в совокупности с необходимостью вложения крупных финансовых средств в реализацию этих проектов, определяют высокую степень неопределенности и слабые возможности точного прогнозирования государством развития проектов.

Как указывает Дитер Катц, риски государственно-частных партнерств определяются также тем, что договоры о государственно-частных партнерствах гораздо сложнее договоров о закупках, главным образом из-за невозможности предвидеть все возможные непредвиденные обстоятельства, возникновению которых способствует долгосрочность правоотношений[1547].

Между тем, проекты государственно-частного партнерства обладают достаточно высокими рисками неблагоприятных исходов и критических проблем при их реализации. Речь идет не о тех рисках, которые учитываются и перераспределяются в конкретных проектах государственно-частного партнерства, а о внешних рисках неблагоприятных последствий для таких проектов в целом. Такие риски могут возникать как в отношении частного партнера, так и для партнера государственного.

Сама концепция передачи рисков на управление частному партнеру является слишком дискуссионной, поскольку в отношении публично-сервисных услуг государство все равно выступает ответственным за их предоставление.

Как отмечалось в докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, государственный сектор оплачивает передачу рисков, присущих частным финансовым контрактам, но конечная ответственность все равно лежит на государственном секторе[1548].

Неравномерное распределение рисков между партнерами – это существенная проблема государственно-частного партнерства. В большинстве контрактов государственно-частного партнерства непредвиденные процедурные сложности и проблемы, обусловленные финансовыми дефицитами, возлагаются именно на государственный сектор.

В Практическом руководстве Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства констатируется, что «большинство неудач при реализации проектов государственно-частного партнерства связано с отсутствием специальных договоренностей о распределении возможных рисков между сторонами и стремлением каждой из участвующих в проекте сторон переложить ответственность за риски на другого партнера. Серьезные трудности также возникают с расчетами рисков, особенно в странах с переходной экономикой, где показатели экономического роста, как правило, менее предсказуемы, что значительно осложняет процедуры прогнозирования, особенно в проектах государственно-частного партнерства в сфере транспортных услуг. Основным преимуществом государственно-частного партнерства является передача рисков частному сектору. Но подобная передача, а также степень готовности частного сектора принять на себя значительную долю рисков иногда ослабляет надежность процесса реализации проектов государственно-частного партнерства. Прежде всего со стороны организаций-кредиторов может поступить отказ в финансировании проектов государственно-частного партнерства, в том числе представляющих значительную социальную ценность, в том случае, если по предварительным оценкам проект может быть сопряжен с большим количеством рисков – факт, представляющий серьезнейшую проблему для государственного сектора»[1549].

Как справедливо указывает Л. Тетревова, существенным недостатком для государственного сектора в случае заключения договора о государственно-частном партнерстве является возможная перспектива перенесения на государство определенной части рисков с частного партнера, например, в случае его банкротства[1550].

Аналогичной позиции придерживается Дитер Катц, отмечая, что одним из серьезных рисков также является риск того, что частный партнер может обанкротиться или получить слишком большую прибыль, что в любом случае грозит проблемами для государства, заставляя его вмешиваться[1551].

Еще одна значительная проблема связана с тем, что вопрос о перераспределении рисков часто используется частными партнерами в манипулятивных целях и становится предлогом для их требований, ведущих к существенному удорожанию проектов[1552].

Согласно докладу Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, потенциальным недостатком частной финансовой инициативы является бездумная передача рисков любого рода частному сектору, который предлагает их взять на себя, что не приводит к повышению эффективности управления ими, создает дополнительные проблемы, так как частный сектор не имеет возможности управления рисками, связанными, например, с тарифами на потребление энергии или страхованием[1553].

8. Высокая потенциальная коррупциогенность проектов в сфере государственно-частного партнерства.

Высокая потенциальная коррупциогенность проектов государственно-частного партнерства связана с тем, что всегда трудно исчерпывающе четко и доказательно определить обоснованность выбора именно этой формы, а не, к примеру, формы государственных закупок или арендных отношений.

Помимо этого, схемам государственно-частного партнерства точно так же, как и схемам обычных государственных закупок, присуща проблема объективности и обоснованности установления победителя конкурса.

По мнению Cтивена Х. Линдера, называющего государственно-частное партнерство «преобразователем одних существенных проблем в другие существенные проблемы», «сама идея партнерства между государством и частным бизнесом каким-то образом напоминает образы солидарности военного времени и воспоминания о жизни в маленьких городах Америки, где частный бизнес и местные власти разделяли между собой общественные дела. Кажется, это опиралось на общинные традиции сотрудничества, которые одновременно кажутся смутно знакомыми и социально значимыми. Разумеется, если поверхностно исследовать эти предприятия за последнее столетие, сразу становится видно политическую машину, полную взяточничества и коррупции». При этом, по его мнению, зачастую активное стимулирование государственно-частного партнерства обусловлено не объективными потребностями и особыми условиями, а результатами «управленческого консалтинга». Cтивен Х. Линдер пишет: «Национальный совет по государственно-частному партнерству в США и Канадский совет по государственно-частному партнерству, оба обладают официальным государственным одобрением. Существует разветвленный спектр перспектив, ожидающих [частных] партнеров, включая базы проверенных на практике контрактов, корпоративных андеррайтеров, консультации по платным услугам, ораторские бюро, семинары, конференции и, конечно же, членские взносы…»[1554].

В. Лихачев и М. Азанов приводят следующий пример из практики США: «после того, как в результате «эпидемии» взломов парковочных счетчиков сборы за парковку упали с 1 млн. долл. в месяц до 200 тыс. долл. в месяц, Вашингтон (округ Колумбия) передал все парковки у тротуаров частной компании-оператору, которая взялась перечислять городу фиксированную сумму 1 млн. долл. в месяц, взяв на себя содержание и охрану системы счетчиков и приняв на работу бывших городских служащих. Однако кто взламывал счетчики ранее и в каких отношениях находится эта частная компания-оператор с городской мафией, выяснить тогда не удалось. Пожалуй, использованная в этом случае фиксированная доходность для бюджета – редчайший пример, сводящий государственно-частное партнерство к издавна известному налоговому откупу»[1555].

Важное замечание Карла Васмута о том, что «реальные данные о государственно-частных партнерствах практически не доступны»[1556], отражает существенные условия, способствующие глубоко укоренившейся коррупции в этой сфере. С ним полностью согласен Юрген Шютте, считающий, что «информация о долгосрочных контрактах государственно-частного партнерства остается закрытой для нас и для всего демократического контроля над государственными учреждениями для защиты общественных интересов»[1557]. По его мнению, политика государственно-частных партнерств «является нападением на демократию»[1558].

9. Злоупотребление использованием контрактов государственно-частного партнерства в ущерб выполнению органами государственного управления и органами муниципального управления своих публичных функций, как следствие – сужение контрольных и некоторых иных полномочий публичной власти.

Вернер Хайнц отмечает в этом аспекте уменьшение контроля и влияния законных представителей на местном уровне как результат, например, отхода от обычного административного (управленческого) процесса при осуществлении государственно-частного партнерства, отказа от долгосрочных и стратегически важных перспектив в пользу краткосрочных коммерческих проектов в результате увеличения числа публичных должностных лиц с коммерческим подходом к публичным функциям, ставящих в качестве первоочередной цели получение прибыли органов местного самоуправления[1559].

По мнению Юргена Шютте, «мы начинаем с двух терминов, которые играют в обосновании применения государственно-частного партнерства центральную роль: недостаточность инвестиций и отставание реформ. Но инвестиционный дефицит может быть устранен с помощью реформы местного финансирования, то есть путем пересмотра налоговой политики, благодаря которой сегодня местные власти не в надлежащем финансовом положении. Другими словами, настало время для локального пакета спасения. Это будет означать перераспределение общественного богатства сверху вниз и от частного сектора к общественности, а также другого, более справедливого распределения налоговых доходов между федеральными, региональными и местными органами власти. Преодоление отставания в скорости реформирования требует здоровых инвестиций, обусловленных демократическими инициативами и политической волей»[1560], а также, заметим, эффективного правового регулирования и контроля.

Cтивен Х. Линдер обоснованно указывает, что «государственно-частное партнерство зачастую рассматривается как производная от приватизационного движения, идеи которого пленили консервативных лидеров западных либеральных режимов по обе стороны Атлантики в 1980-е годы. Продажа государственных активов, аутсорсинг (к примеру, контракты на поставку) и уменьшение нагрузки, начавшиеся в этих режимах, изначально были направлены на наведение порядка в сфере услуг в направлении создания конкурентоспособного рынка. Обоснованием этих нововведений были аргументы, что поставщики таким образом будут поставлять более качественные продукты и услуги по меньшей цене, и те, соответственно, государственный сектор предоставления услуг уменьшился бы. С другой стороны, отличительным признаком партнерства является кооперация, а не конкуренция. Механизм дисциплинирования – это совместное предприятие, распределяющие риски между государственным и частным секторами. Совместные предприятия на самом деле стабилизируют нестабильные рынки, и работают они не для того, чтобы эксплуатировать конкурентное давление, а для того, чтобы снижать его. Вместо того, чтобы пытаться переопределить границу между государственным сектором и частным, уступая территорию последнему, институт партнерства работает так, чтобы размыть эту границу[1561]. Это остается, таким образом, аномалией по отношению к современным способам разделения государственного от частного»[1562].

Как писал Р. Старр, «неотъемлемой частью необходимого импульса для роста либерального государства является препятствование сотрудничеству такого рода рода [как государственно-частное партнерство] путем аккуратного определения и узаконивания границ между частным и государственным секторами»[1563].

Принадлежащее государственной власти право распоряжения созданным инфраструктурным объектом в схемах государственно-частного партнерства становится сильно ограниченным, а, следовательно, государство теряет часть контрольных и регулирующих функций[1564].

Как считает Юрген Шютте, «приятно звучащий термин “государственно-частное партнерство” в итоге на практике сводится к своего рода недружественным поглощениям, а именно к тенденции сокращения или элиминации публичной компетенции»[1565].

Такое сужение объемов полномочий и возможностей органов государственной власти и органов местного самоуправления в части принятия решений и дальнейшей политики в результате передачи части полномочий и ответственности частным партнерам существенно размывает смысл существования органов публичной власти и способствует перетеканию общественных средств государственных и муниципальных бюджетов в частные компании.

10. Компетентностная асимметричность возможностей государственного и частного партнеров.

Складывающееся на практике недоверие к государственно-частным партнерствам во многом определяется недостаточностью опыта государственных органов по осуществлению эффективного управления и контроля в данной области, а также слабым гарантированием публичных интересов в соответствующих проектах и контрактах.

Как отмечалось в докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, частное финансирование в своей основе является усложненным, что может вести к зависимости от консультантов[1566].

Оценивание проектов обычных государственных закупок и всех связанных с их реализацией и сопутствующих расходов, производимое государственным сектором, по степени своего оптимизма и предвзятости в значительной мере уступает рассмотрению всех перспектив в отношении проектов со стороны частного сектора при осуществлении государственно-частных партнерств. Если проанализировать официальные документы правительства, документы и заявления объединений предпринимателей и публикации в средствах массовой информации, то может создаться впечатление о слаженной целенаправленной пропаганде и рекламе института государственно-частного партнерства, преподносимого как универсальный экономический инструмент с одними только явными достоинствами.

Но следует признать, что частные партнеры вынуждены рассматривать и оценивать все аспекты будущей реализации проекта, корректно просчитывать все риски финансовых вложений, просчитывать все затраты на полный период строительства и эксплуатации объекта инфраструктуры в рамках проекта, а также предполагаемые доходы (тем более в том случае, если риски, связанные с проектом, несет частный партнер).

Асимметричность возможностей государственных и частных партнеров, прежде всего – в части компетентностных возможностей, связанных с разной обеспеченностью высокопрофессиональными кадрами, проявляется в разной способности оценки и прогнозирования проектов, что в итоге позволяет частным партнерам добиваться в большинстве случаев заключения договоров на лучших для себя условиях.

Как отмечают В. Лихачев и М. Азанов, «частные партнеры обладают лучшим знанием рынка и выгодных инвестиционных возможностей, нежели государственный сектор; кроме того, известна более высокая компетенция частных партнеров относительно выполнения проектов – дефицит всего этого составляет неудобство для государственного сектора»[1567]. То есть государство почти всегда проигрывает в уровне профессионализма его специалистов, занимающихся подготовкой проектов и контрактов государственно-частного партнерства, в сравнении со специалистами, привлекаемыми крупными частными компаниями. Последние обладают значительными ресурсами для найма и стимулирования наиболее компетентных специалистов в соответствующей сфере.

Отсутствие у представителей государства исчерпывающего понимания истинной цены проектных рисков может приводить к последующему существенному удорожанию проекта в недалеком будущем.

*****

Проведенный нами системный анализ существенных достоинств и недостатков государственно-частного партнерства дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что институт государственно-частного партнерства обладает определенной амбивалентностью[1568] – наличием одних и тех же качеств, выступающих одновременно и существенными достоинствами, и существенными же недостатками, которые при этом обладают разным детерминирующим влиянием на интегральные характеристики и результаты государственно-частного партнерства в зависимости от разных конкретных условий.

Применению института государственно-частного партнерства присущ риск превалирования частных интересов перед публичными (вплоть до элиминирования учета последних) в экономическом содержании проектов и приносимых сторонам выгодах при реализации проектов.

К примеру, согласно докладу Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, одним из недостатков частной финансовой инициативы является снижение конкуренции из-за высокой стоимости и сложности проектов, в результате чего только крупные компании могут претендовать на реализацию такого рода проектов. Однако, указанная ситуация является двойственной, и нельзя однозначно расценивать такое положение дел как недостаток частной финансовой инициативы, поскольку такая ситуация открывает внутренние рынки для зарубежных компаний[1569].

В целом же результаты проведенного нами исследования позволяют утверждать, что средневзвешенные социально-экономические пертинентность и релевантность государственно-частного партнерства, включая преимущества, подтвержденные многолетней практикой в разных странах, при условии действия эффективных гарантий соблюдения публичных интересов, достаточным образом соответствуют цели обеспечения публичных интересов и в достаточной мере перевешивают недостатки, присущие государственно-частному партнерству или сопряженные с ним.

Но в таком случае возникает вопрос, как, посредством каких методов выявить недостатки и потенциальные преимущества государственно-частного партнерства в том или ином конкретном проекте и, если возможно, дать их количественную оценку?

Это сложная междисциплинарная задача.

Обзорно рассмотрим часть этих вопросов в организационно-правовом аспекте.

Поскольку применение института государственно-частного партнерства обеспечивает финансовую доступность определенного рода проектов, то государственный партнер имеет возможность вступать в сотрудничество в рамках государственно-частных партнерств по поводу все большего числа проектов, финансирование которых осуществляется за более долгосрочный период, продолжительность которого остается все же в разумных временных рамках. Таким образом, государство не ограничено в плане рассмотрения долгосрочных проектов из-за наличия ограничений, которые накладывает краткосрочный бюджет, а также финансовых ограничений. Однако следует отметить, что указанная финансовая доступность есть не универсальное и оторванное от контекста и реальности свойство указанных проектов. Так что выбор государства при осуществлении инфраструктурных проектов и проектов, направленных на оказание разного рода коммунальных и социальных услуг, в пользу именно государственно-частного партнерства не может быть основан исключительно на исследовании фактора финансовой доступности, но выгодность проекта в любом ее проявлении может сыграть решающую роль[1570]. Здесь уместна аналогия с человеком, берущим множество кредитов и попадающим в затруднительное положение, когда существенная часть его доходов идет на выплату процентов по кредитам.

При рассмотрении государственными представителями вопроса о том, стоит ли осуществлять сотрудничество с потенциальным частным партнером по конкретному проекту, необходимо принять во внимание те проекты, которые были им осуществлены по иным схемам, и задать соответствующие вопросы: были ли эти проекты выполнены в установленный срок, в рамках бюджета и с надлежащим качеством? Были ли тщательно проработаны и распределены все возможные риски? Были ли задействованы все активы, включая также человеческий потенциал и различные возможности при осуществлении проекта? Имеет ли государственный сектор возможности и ресурсы для эффективного управления и обслуживания активов после их передачи со стороны частного сектора?[1571]

Критерии оценки проекта государственно-частного партнерства должны позволять определить конечный результат этого проекта, его проектируемые состояния и этапные результаты, степень соответствия результатов реализации проекта государственно-частного партнерства социальным ожиданиям и целям, которые должны быть достигнуты выполнением проекта. Тем самым задаются цели и задачи проекта государственно-частного партнерства.

При оценке проектов государственно-частного партнерства могут быть задействованы схемы оптимизационных расчетов – «затраты – польза» или «польза – риск – ущерб». Но считаем, что это будет очень упрощенный и односторонний подход. Решение о начале подготовки конкурса на заключение контракта осуществления конкретного проекта государственно-частного партнерства должно основываться на многокритериальной системе оценки проекта.

Полагаем возможным выделять группы критериев оценки проектов государственно-частного партнерства на релевантность[1572], валидность[1573], пертинентность[1574].

Необходима оценка по интегральному критерию экономической эффективности (включая эффективность проекта в целом, эффективность участия государственного партнера в проекте, эффективность участия частного партнера в проекте, бюджетную эффективность, коммерческую эффективность, инвестиционную эффективность и другие критериальные элементы).

Возможны оценки и на основе отдельных экономических критериев. Например, может быть использован критерий волатильности[1575].

Было бы обоснованным также использовать для оценки проектов государственно-частного партнерства пару критериев «лабильность[1576] – ригидность[1577]» экономических показателей проектов и связанных с этими показателями условий.

Возможно оценивать конкретные преимущества проектов государственно-частного партнерства.

Отметим также важность оценки конкретных преимуществ проектов государственно-частного партнерства в сравнении с другими способами создания соответствующего сервисно-инфраструктурного объекта или оказания публичных услуг.


<< | >>
Источник: В.Е. Сазонов. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. 2012
Вы также можете найти интересующую информацию в научном поисковике Otvety.Online. Воспользуйтесь формой поиска:

Еще по теме § 4.2. Недостатки и неопределенности государственно-частного партнерства:

  1. § 2.26. Классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства и моделей государственно-частного партнерства
  2. § 2.27. Органы государственного и государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства за рубежом
  3. § 4.1. Потенциальные преимущества государственно-частного партнерства
  4. § 1.3. Правовая природа государственно-частного партнерства
  5. § 1.2. Распределение рисков в государственно-частном партнерстве
  6. § 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии
  7. § 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике
  8. § 1.4. Краткий обзор законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве
  9. § 1.1. Понятие и существенные признаки государственно-частного партнерства
  10. § 2.7. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Великобритании
  11. § 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах