4. Управление правовой работой

Правовая работа, которая является сложной взаимосвязанной деятельностью групп и коллективов людей, предполагает приня­тие мер по руководству, управлению самой правовой работой в целях поддержания должного уровня ее осуществления и дости­жения необходимых результатов.

В странах с высоким уровнем социальной организации право­вая работа должна строиться, прежде всего, как саморегулирую­щаяся деятельность. Однако для такой сложной и значимой об­ласти возможностей саморегуляции недостаточно, практически всегда существует необходимость в управляющем воздействии на правовую работу со стороны государства в лице соответствующих органов.

В СССР согласно Положению о Министерстве юстиции СССР, утвержденному постановлением Совета Министров СССР от 21 марта 1972 г. № 194, министерство осуществляло методическое руководство правовой работой путем издания методических ука­заний и рекомендаций, совместно или по согласованию с други­ми органами государственного управления, ознакомления на ме­стах с состоянием правовой работы, выполнения других меро­приятий.

В условиях господства частной собственности в экономике само понятие правовой работы, необходимость ее проведения и воз­можность государственного руководства этой работой и юриди­ческими службами некоторыми учеными ставятся под сомнение.

Опыт показывает, что полный отказ со стороны государства от руководства и надзора за правовой работой в предпринима­тельских организациях был ошибочен, его следовало бы реорга­низовать применительно к современным условиям. Не утратило актуальности замечание Ю. М. Аристакова, что «подобно тому, как через органы учета — главного (старшего) бухгалтера государство не только обеспечивает, но и контролирует соблюдение финан­совой и кредитно-расчетной дисциплины, так и через юридичес­кую службу государство должно не только обеспечивать, но и кон­тролировать соблюдение законности в деятельности предприятия»¹.

Представляется, что в современных условиях правовой статус юрисконсульта должен быть поднят до уровня главного инженера или главного бухгалтера, особенно в вопросах соблюдения закон­ности в деятельности организаций и применения правовых средств.

В настоящее время обязанности Минюста РФ и его региональ­ных органов согласно п. 6 Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 но­ября 1993 г, № 1187¹, не предусматривают функции руководства правовой работой в хозяйственной сфере. В соответствии с п. 3 Положения в число основных задач министерства входят органи­зация и развитие системы юридических услуг. Однако правовая работа не сводится только к оказанию юридических услуг, сама постановка вопроса об оказании таких услуг ошибочна.

В результате ограничения функций Минюст РФ и его органы утратили в настоящее время возможность оказывать организую­щее воздействие на юридические службы и правовую работу в целом. Юридические службы предпринимательских организаций, корпоративные юристы лишились координирующего воздействия и помощи со стороны органов юстиции. Это крайне негативно сказывается на состоянии правовой работы, приводит к резкому снижению ее уровня.

Изучение документов прошлых лет позволяет утверждать, что в период существования СССР государство уделяло внимание орга­низационному совершенствованию и развитию правовой работы и ее ведущего исполнителя — юридических служб.

В советский период в печати неоднократно высказывались пред­ложения о подчинении юридической службы Прокуратуре СССР либо Министерству юстиции СССР. При этом в качестве главно­го аргумента выдвигался довод об укреплении социалистической законности в связи с большей независимостью юрисконсульта от руководства предприятия. Исследователи отмечали, что реализа­ция этих предложений на практике вряд ли даст желаемые ре­зультаты: эффективность правовой работы резко снизится, по­скольку нарушится связь юрисконсульта с другими подразделе­ниями (отделами, службами) организации.

Юридическая служба не может работать вне контактов с дру­гими структурными подразделениями организаций — бухгалтери-

¹ Аристаков Ю. М. и др. Правовая работа на промышленном предпри­ятии. М., 1972. С. 35.

ей, производственным и финансовым отделами, отделами снаб­жения, сбыта, ОТК и др. Вывод юридических служб из подчине­ния руководителям организаций, подчинение их только Мини­стерству юстиции осложнит взаимодействие различных служб, ве­дущих правовую работу, а следовательно, ослабит ее. Это окажет также негативное воздействие на законность в хозяйственной сфе­ре, так как снизит ответственность руководителей организаций за состояние правовой работы. Задача юридической службы заклю­чается не в надзоре за деятельностью руководства предприятия, а в том, чтобы правовыми средствами и методами способствовать выполнению экономических, производственно-хозяйственных, управленческих и иных задач¹.

В юридической литературе в настоящее время высказываются аргументированные суждения о значимости законодательного ре­гулирования правовой работы в экономике и юридических служб организаций. Например, С. А. Савченко предлагает принять закон об управлении правовой работой в хозяйственной сфере и орга­низации деятельности юридического отдела, юридической груп­пы, юрисконсульта в Российской Федерации, в котором считает целесообразным восстановить систему управления правовой ра­ботой на предприятиях, определить место, цели, задачи, функ­ции, права и обязанности юридической службы как основного звена в организации правовой работы, а также порядок руковод­ства юридической службой, порядок назначения и освобождения работников юридической службы. По мнению С. А. Савченко, тре­буется возродить «функции Министерства юстиции РФ по мето­дическому руководству правовой работой на предприятиях»².

Напротив, К. К. Лебедев полагает, что методическое руководи ство со стороны Министерства юстиции РФ вообще недопустимо. Оно порождает только бюрократический документооборот и оп­равдывает существование большого аппарата юристов-чиновни­ков. В России установлен дозволительный режим предпринима­тельской деятельности. Предприниматели и коммерческие орга­низации вправе сами определять свою структуру и локальный пра­вовой статус внутренних подразделений. Вмешательство государ-

¹ См.: Солдатова В. И. Совершенствование правового статуса юриди­ческой службы в народном хозяйстве // Правовая работа в условиях пе­рестройки. М., 1989. С. 105.

² Савченко С. А. Юридические аспекты управления правовой работой на предприятиях нефтегазовою комплекса (на примере Тюменской области); Автореф. дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2000. С. 6—7, 11—12, ) 8—22.

ства в эти вопросы противоречило бы тенденциям и закономер­ностям рыночной экономики. Закрепление статуса штатных юри­стов организации на законодательном уровне нарушило бы права учредителей (участников) и руководителей коммерческих орга­низаций на определение своей структуры и установление внут­ренней субординации между структурными подразделениями. В отсутствие общенормативной регламентации вопросов построения и деятельности штатной юридической службы коммерческие орга­низации опираются на общие положения действующего законо­дательства и свои учредительные документы¹.

Приведенная позиция не соответствует потребностям практи­ки. Даже в странах с развитой рыночной экономикой принято осу­ществлять контроль государственных органов за предпринимате­лями. Подтверждением этому могут служить законодательные ини­циативы и действия Администрации США в 2001—2003 гг., пос­ледовавшие за рядом крупных корпоративных скандалов и выра­зившиеся в усилении надзора за бухгалтерскими, юридическими службами корпораций, адвокатами и аудиторскими фирмами. Было даже предложено ввести жесткую уголовную ответственность за, казалось бы, «самостоятельные и закономерные» решения, веду­щие в условиях «дозволительного режима предпринимательской деятельности» к наказуемым деяниям.

В нашей стране в данный период законодательство не предус­матривает обязанностей государства, его органов по управлению правовой работой/ Исполнительные органы вообще не занимают­ся правовой работой, поскольку такие функции им не вменены. Аналогичным образом ведут себя прокуратура и судебные орга­ны, которые в советский период из чувства долга и профессио­нальной общности оказывали определенное управляющее воздей­ствие на правовую работу.

Необходимость руководства правовой работой, деятельностью юридических служб со стороны государства диктуется рядом об­стоятельств. Во-первых, в процессе такого руководства обеспечи­вается направление усилий юридических служб на содействие ре­шению важнейших задач, стоящих перед государством на данном этапе. Во-вторых, следует учитывать различный уровень подготов­ки юристов и необходимость оказания помоши в овладении бо­лее эффективными приемами работы. В-третьих, сами руководи­тели предпринимательских организаций совершенно не знакомы с задачами юристов и содержанием правовой работы, в связи с

См.: Лебедев К. К. Правовое обслуживание бизнеса. М., 2001. С. 13.

Правовая работа

чем не в состоянии квалифицированно направлять усилия своих юридических служб на достижение соответствующих результатов,

В последние полвека под влиянием потребностей правовой практики сформировалась некоторая система методов управления правовой работой со стороны государства. Можно выделить четы­ре группы способов управляющего воздействия на правовую ра­боту, применявшиеся на практике.

Во-первых, это законодательное, нормативное регулирование правовой работы. В советский период, как было показано выше, правовая работа достаточно полно и разносторонне регулирова-лась законодательством и иными нормативными правовыми ак* тами.

Для формирования правового государства, правовой эконо­ мики необходимо, чтобы правовая работа, ее общее содержание и назначение были закреплены в федеральном законе. Требуют законодательного закрепления с учетом современных условий ос­ новные задачи юридической службы, порядок ее участия в пра­ вовой работе, современные методы деятельности. В Положении о Минюсте РФ следовало бы, как это существовало прежде, закре­ пить задачи методического руководства правовой работой, коор­ динации деятельности юридических служб в предпринимательских и иных организациях. :

Законодательное закрепление основных задач и способов ра­боты юристов в хозяйственной сфере позволит обеспечить кон­солидацию усилий этой значимой категории специалистов в на­правлениях, необходимых обществу. Государство обязано созда­вать кадровую, социальную базу для последовательного укрепле­ния законности, правовых начал в предпринимательстве. Без та­ких координирующих мер действия корпоративных юристов будут напоминать хаотичное «броуновское движение», а запись в Кон­ституции РФ о правовом государстве стоить не больше бесконеч­ных прежде призывов к «построению коммунизма».

Второй группой способов управления являются способы орга­низационного воздействия. Организационное воздействие возмож­но, как правило, при наличии служебной или экономической за­висимости управляемых организаций от руководящего органа.

Организационные способы включают в себя:

принятие государственных программ по совершенствованию правовой работы на федеральном и региональных уровнях;

издание правил и иных нормативных правовых актов по раз­личным вопросам ведения правовой работы и деятельности юри­дических служб;

4, Управление правовой работой

разработку министерствами, ведомствами, центральными зве­ньями холдингов, финансово-промышленных групп (ФПГ), кон­цернами, корпорациями и объединениями сквозных планов ме­роприятий по правовой работе с установлением в них заданий для центрального и нижестоящих звеньев;

создание общегосударственных, отраслевых и внутрихозяй­ственных систем повышения квалификации и переподготовки кад­ров по вопросам правовой работы;

проведение проверок соблюдения требований законодатель­ства о правовой работе, рассмотрение результатов проверок со­вместно с руководителями организаций и их юридических служб для устранения недостатков;

установление государственной или отраслевой отчетности о правовой работе и анализ отчетов для принятия соответствующих мер;

применение мер государственного поощрения за лучшие ре­зультаты в правовой работе.

Третью группу образуют административные способы управ­ляющего воздействия.

В эту группу можно включить:

лицензирование деятельности по юридическому обслуживанию, которое требует восстановления при условии четкой разработки системы оснований и процедуры лишения лицензии. Такой поря­док прежде был установлен Положением о лицензировании дея­тельности по оказанию платных юридических услуг на террито­рии Российской Федерации, утвержденным постановлением Пра­вительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 344¹, однако из-за крайней неудачности фактически не применялся на практике и был уп­разднен;

аккредитация, т. е. удостоверение полномочий конкретных ра­ботников юридических отделов фирм или адвокатов на предста­вительство в соответствующих судах или иных органах. Аккреди­тация позволяет обеспечить допуск в соответствующие органы лиц, хорошо ознакомленных с правилами деятельности и способных решать вопросы, не создавая неоправданных задержек и затруд­нений;

сертификация юридических работников на право выполнения определенных видов работ с выдачей квалификационных серти­фикатов.

Четвертую группу образуют способы методического руковод­ства правовой работой. Они имеют двоякое применение. Во-пер-

СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1550.

вых, методическое руководство правовой работой осуществляется в отношении организаций, не находящихся в административном подчинении или экономической зависимости от органа, осуще­ствляющего такое руководство. Здесь меры по руководству не но­сят непосредственно обязывающего характера. Во-вторых, обязан­ность методического руководства правовой работой в организа­ции возложена на юридические отделы и юрисконсультов орга­низаций, Она предусмотрена Квалификационным справочником Минтруда РФ 1998 г. в перечне обязанностей начальника юриди­ческого отпела и юрисконсульта. Такое руководство осуществля­ется в отношении других подразделений и сотрудников данной организации.

Различают следующие способы методического руководства:

ознакомление с состоянием правовой работы в организации, структурном подразделении и обсуждение результатов с руково­дителем для устранения недочетов и совершенствования работы;

издание методических указаний, рекомендаций и обзоров по различным вопросам ведения правовой работы;

обобщение и пропаганда передового опыта, достижений в ве­дении правовой работы;

проведение совещаний, симпозиумов, круглых столов по про­блемам правовой работы;

организация лекций и семинаров, циклов занятий для пред­принимателей и юристов по ведению правовой работы.

В советское время высказывались мнение, что методическое руководство правовой работой — форма государственного управ­ления¹. Согласно этой точке зрения, методическое руководство правовой работой представляет собой вид государственного уп­равления, его составную часть².

По нашему мнению, методическое руководство состоит в целе­направленном упорядочивающем воздействии со стороны государ­ства или руководящих и юридических звеньев организаций на пове­дение участников соответствующей деятельности. Еще К. Маркс, анализируя развитие общественного разделения и объединения тру­да, показал, что «во всех работах, при выполнении которых коопе­рируются между собой многие индивидуумы, связь и единство

¹ См.: Рогаль И. М. Вопросы методического руководства правовой ра­ботой в народном хозяйстве // Вестник МГУ. Серия «Право». 1970. № 3.

- См.: Хангелъдыев Б. Б. О понятии методического руководства пра­вовой работой в народном хозяйстве// Проблемы совершенствования со­ветского законодательства. Труды' ВНИИСЗ. Т. 2, М., 1975.

процесса необходимо представлены одной управляющей волей и функциями, относящимися не к частичным работам, а ко всей деятельности мастерской, как это имеет место с дирижером ор­кестра»¹.

Правовая работа, будучи важным аспектом регулирования хо­зяйственной деятельности, требует четкой организации и, следо­вательно, воздействия со стороны государства. Это воздействие должно быть направлено на установление и поддержание опреде­ленного порядка в деятельности коммерческих организаций, обес­печение законности и повышение на правовой основе их эконо­мической эффективности. Это направление, по нашему мнению, должно быть предусмотрено законодательством в качестве одной из главных задач соответствующих органов исполнительной влас­ти и, прежде всего, Правительства и Министерства юстиции Рос­сии. Органы юстиции в центре и на местах призваны оказывать организующее и направляющее воздействие на юридические служ­бы хозяйствующих субъектов с целью ориентирования на выпол­нение основных задач, внедрения оптимальных методов ведения правовой работы и повышения квалификации работников юри­дических служб.

Методические рекомендации представляют собой акты инфор­мационного характера, содержащие научно обоснованные разра­ботки (советы, предложения), подготовленные на основе изуче­ния и обобщения положительного опыта деятельности юридичес­ких служб по наиболее важным вопросам правовой работы.

У организации есть право выбора — следовать рекомендациям или отказаться от них. Однако эти акты юридически значимы, поскольку, как и акты обязательные, связаны с компетенцией органа государственного управления, с выражением государствен­но-властных полномочий, хотя властность в этом случае выража­ется косвенно (как авторитет), а не прямо (как императивное пред­писание). Игнорирование рекомендаций может признаваться до­пустимым, если юридическая служба сама способна выполнять стоящие задачи на более высоком уровне, чем предлагается в ре­комендациях.

Некоторые органы государственной власти в современных ус­ловиях продолжают признавать управление правовой работой важ­ным направлением в своей деятельности. Так, Министерство обо­роны РФ приняло ряд актов, направленных на укрепление закон­ности в Вооруженных Силах РФ. Важнейший из них — Наставле-

¹ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 25. Ч. 1. С. 422.

Правовая работа

ние по правовой работе 2001 г. подробно регламентирует право­вую работу, которая понимается как комплекс мер, осуществ­ляемых органами военного управления, командирами (начальни­ками), подразделениями юридической службы, органами воспи­тательной работы по реализации требований нормативных пра­вовых актов Российской Федерации, в том числе актов Мини­стерства обороны РФ в целях успешного решения задач боевой подготовки, повышения боевой и мобилизационной готовности войск и сил флота, укрепления правопорядка, воинской и трудо­вой дисциплины, защиты прав и законных интересов централь­ных органов военного управления, .объединений, соединений, во­инских частей и организаций, а также военнослужащих и лиц граж­данского персонала по вопросам их служебной деятельности.

Подразделения юридической службы Вооруженных Сил РФ (начальники юридических служб, групп, старшие юрисконсуль­ты, юрисконсульты, помощники командиров по правовой рабо­те) под руководством соответствующих командиров и нач,альни-ков, проводя мероприятия правовой работы, непосредственно осу­ществляют следующие основные функции:

правовая экспертиза проектов приказов и директив должност­ных лиц;

правовое обеспечение договорной, претензионной и исковой работы;

проверка состояния правовой работы в войсках (силах) и орга­нах военного управления;

организация справочной работы по приказам, директивам и другим нормативным актам, ведение их контрольных экземпля­ров;

консультации и справки по правовым вопросам, возникаю­щим в деятельности органов военного упраатения;

участие в организации и работе нештатных юридических кон­сультаций;

участие в организации и проведении правового обучения и др.

Характерными особенностями отличается система управления правовой работой в нефтегазовом комплексе. Там были образова­ны специальные министерства и ведомства — Минтопэнерго Рос­сии, Федеральный горный и промышленный надзор России, Гос-комэкологии России и др. На нижестоящем уровне созданы вер­тикально интегрированные холдинги и входящие в их состав орга­низации.

4. Управление правовой работой

Министерства и ведомства комплекса в определенной степе­ни осуществляют методическое руководство правовой работой, на­правляя хозяйствующим субъектам информационные письма по отдельным вопросам деятельности юридических служб. Что каса­ется вертикально-интегрированных холдингов (компании «Газ­пром», «Роснефть», «Сиданко», «Лукойл», «Сибнефть», «Юкос» и др.). ^{то они} ведут организационное управление правовой рабо­той в дочерних организациях. Так, они руководят правовой рабо­той на местах и контролируют ее состояние, получают ежемесяч­ную отчетность об исполнении заключенных договоров и внеш­неторговых контрактов¹. Очевидно, что соответствующие органи­зационные меры могли бы осуществлять все министерства и ве­домства, имеющие в непосредственном подчинении хозяйственные или иные организации. Вместе с тем подобная работа отраслевых органов ни в коей мере не снимает необходимости осуществле­ния общегосударственных мер по управлению правовой работой и юридической службой в сфере предпринимательства.

Вопросы:

1. Обстоятельства, обусловливающие необходимость восстановле­ния руководства правовой работой со стороны государства.

2. Способы управления правовой работой.

3. Методическое руководство правовой работой.

¹ См.: Савченко С. А. Юридические аспекты управления правовой ра­ботой на предприятиях нефтегазового комплекса (на примере Тюменс­кой области). С. 15—17.

5. Статус и структура юридической службы