<<
>>

Обеспечение действия принципа правового государства

, а также защита прав и свобод человека и гражданина предполагают также предсказуемость законодательной политики и поддержание доверия граждан к государству и действующему законодательству. Наличие законодательных пробелов может привести к неоднозначному толкованию правовых положений и к их произвольному применению, что, несомненно, подрывает доверие граждан к закону и суду и негативно сказывается на формировании правовой культуры в государстве.

Важнейшим признаком правового государства являются признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и защита государством прав и свобод человека и гражданина.[324] Bo многих случаях пробел является причиной нарушения конституционных прав граждан. Так, Конституционный Суд Республики Башкортостан в Постановлении от 28 мая 1999 года № 10-П указал, что «пробел, касающийся дифференцированного учета категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий во внеочередном и первоочередном порядке, сужает конституционные гарантии права на жилище».[325] Конституционный Суд Республики Ингушетия в Постановлении от 17 мая 2012 года № З-П установил, что «отсутствие в республиканском законодательстве положений, устанавливающих порядок предоставления реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, такой меры социальной поддержки как первоочередное получение путевок на санаторно-курортное лечение, свидетельствует о наличии пробела в правовом регулировании, препятствующего реализации права реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на получение предусмотренной законом меры социальной поддержки».[326]

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти ... не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан».[327] Таким образом, обнаружив в ходе рассмотрения конкретного дела пробел в правовом регулировании конституционный (уставный) суд не может оставить пробел без внимания и обязан, по возможности, устранить недостаток правового регулирования исходя из таких задач конституционной юстиции, как защита основ конституционного строя, защита прав и свобод человека и гражданина, гармонизация законодательства, формирование в обществе правовой культуры. B данном выводе, на наш взгляд, находит отражение обозначенный в первой главе настоящей работы естественно-правовой подход к пониманию права, когда определенное правоположение, в данном случае - полномочие органов конституционной юстиции, выводится из общеправовых принципов и более общих нормативных предписаний.

По вопросу о деятельности органов конституционной юстиции по выявлению законодательных пробелов в контексте функций этих органов необходимо отметить следующее. Выявление пробелов происходит при рассмотрении конституционными (уставными) судами конкретных дел, следовательно, в ходе осуществления таких функций, как толкование конституции, проверка конституционности норматіюньк правовьк актов, воздействие на действующее законодательство в целях его совершенствования, разрешение конфликтов между различньши ветвями власти, защита прав граждан в ходе рассмотрения жалоб.

Особый интерес в рамках данного исследования представляет функция органов конституционной юстиции по воздействию на законодательство. Данная функция проявляется в первую очередь в признании положений нормативных правовьк актов неконституционными и выведении их таким образом из правового поля. B данном случае конституционный суд выступает так называемым «негативным законодателем».[328] [329] He менее важным для поддержания конституционной законности является и такое направление деятельности в рамках обозначенной функции как корректировка действующих правовьк

331

норм. Данное направление осуществляется именно в ходе выявления законодательньк пробелов.

Как уже было отмечено, наличие любой функции органа конституционного судебного контроля обусловлено целями и задачами деятельности этого органа. Функция воздействия на законодательство призвана решать такие задачи конституционной юстиции, как гармонизация законодательства и защита прав и свобод человека и гражданина. Выявив пробел в правовом регулировании, конституционный суд не может проигнорировать его наличие, особенно если наличие пробела приводит к нарушению прав граждан. B связи с тем, что суд не является законодателем и не может своими действиями напрямую корректировать действующее законодательство, этот орган обязан так отреагировать на обнаруженный пробел, чтобы не допустить дальнейшего нарушения прав человека и гражданина, обеспечить определенность правового регулирования и согласованность действующих норм. Таким образом, реагируя на пробел, суд неминуемо воздействует на текущее законодательство, совершенствуя его в целях обеспечения конституционной законности. Следовательно, хотя выявление пробелов осуществляется конституционными (уставными) судами в ходе реализации различных функций конституционного судебного контроля, преодоление или устранение пробелов происходит именно в рамках функции воздействия на законодательство.

Необходимо отметить, что в научной литературе также высказывается точка зрения, согласно которой выявление и устранение пробелов в праве - это

332

самостоятельная функция органов конституционной юстиции. Ha наш взгляд, выделение рассматриваемой деятельности в самостоятельное направление работы конституционных (уставных) судов несколько необоснованно в связи с тем, что такая деятельность всегда сопряжена с выполнением иных полномочий конституционных (уставных) судов, которые сталкиваются с пробелами в ходе реализации таких полномочий.

Следовательно, учитывая цели и задачи конституционного судопроизводства, суд не может не отреагировать на обнаруженный им в ходе рассмотрения конкретного дела законодательный пробел. B рамках функции воздействия на действующее законодательство суд обязан либо преодолеть выявленный пробел, предотвратив тем самым возможные нарушения прав граждан, либо указать законодателю на необходимость корректировки действующих норм. Возможные варианты реакции суда на выявленный законодательный пробел рассмотрены в следующем параграфе настоящей работы.

Тем не менее, нельзя сказать, что сделанный вывод находит однозначную поддержку в практике органов конституционной юстиции в Российской Федерации, что выражается в отдельных случаях в отказе в принятии к [330]

рассмотрению жалоб граждан, в которых заявителем фактически оспаривается

333

пробел в правовом регулировании.

B Национальном докладе к XIV Конгрессу Конференции европейских конституционных судов указано, что «доминирующая правовая позиция Конституционного Суда заключается в том, что оспаривание пробела в законе не отвечает критерию допустимости обращений».[331] [332] Ha наш взгляд, однозначно согласиться с данным выводом довольно сложно, хотя бы ввиду объемов практики Суда, связанной с выявлением и устранением законодательных пробелов, но и отвергнуть его не представляется возможным. Практика органов конституционной юстиции, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, неоднородна. B отдельных случаях суды отказывают в принятии жалобы к рассмотрению, ссылаясь на отсутствие полномочий по восполнению пробелов, в других - рассматривают жалобу, анализируя при этом выявленный пробел.

Как указывает C.A. Татаринов, «достаточно произвольное толкование Конституционным Судом Российской Федерации критериев [допустимости обращения] в своих отказных определениях создает на практике дополнительные процессуальные фильтры, позволяющие ему отказывать гражданам в

335

разбирательстве дела по существу в судебном заседании».

При определении допустимости обращения многое зависит от того, каким образом оно сформулировано заявителем. B отдельных ситуациях, тот же запрос о проверке конституционности пробела действительно должен быть признан недопустимым. Речь идет, например, о случаях, когда заявитель требует, чтобы Суд изложил содержание законодательного урегулирования пробелов[333] [334] [335] [336] или

337

уточнения формулировок и понятий, содержащихся в правовых нормах. Кроме того, обращение может являться недопустимым по основаниям,

предусмотренным законом, например, когда права заявителя не нарушаются

338

оспариваемыми нормами или пробелом или когда по предмету обращения вынесено решение, сохраняющее силу.[337] B иных случаях, исходя из обозначенных выше выводов о целях и задачах деятельности конституционных (уставных) судов, запрос о проверке конституционности законодательного пробела должен быть признан допустимым.

Следует отметить, что неопределенность в регулировании вопросов принятия к рассмотрению обращений (жалоб, запросов), в которых заявитель оспаривает законодательный пробел, приводит к тому, что суды по своему усмотрению принимают то или иное решение. B итоге, например, в Республике Башкортостан сложилась достаточно устойчивая практика отказов в принятии таких обращений к рассмотрению со ссылкой на различные основания отказа.[338] B Республике Коми, напротив, Конституционный Суд принимает обращения к рассмотрению даже тогда, когда заявитель требует «обязать законодательные органы Республики Коми внести изменения в рассматриваемый Закон Республики Коми».[339] [340]

Помимо вопроса о допустимости обращения об оспаривании пробела, проблемным в данной сфере является также вопрос о формулировании заявителем предмета обращения в конституционный (уставный) суд в том случае, если заявитель намерен оспорить пробел. Сделать это не всегда просто, особенно учитывая, что органы конституционной юстиции рассматривают дела по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод тогда, когда оспариваемая норма была применена к гражданину в конкретном деле. Возможным вариантом формулирования обращения будет вопрос о проверке конституционности примененной нормы «в той мере, в какой эта норма не предусматривает» регулирования того или иного вопроса. Именно такой способ формулирования обращения можно часто обнаружить в практике Конституционного Суда Республики Коми, который, как уже было указано, охотно принимает к

342

рассмотрению обращения «о пробелах».

Ha наш взгляд, указанные проблемы негативно сказываются на возможности граждан защитить свои права посредством обращения в органы конституционной юстиции и в отдельштх случаях усложняют процедуру защиты права или же фактически лишают гражданина возможности обратиться в конституционный (уставный) суд. B связи с этим возникает вопрос о необходимости непосредственного закрепления в законе полномочия органов конституционной юстиции по рассмотрению конституционности законодательных пробелов. Чтобы ответить на этот вопрос, уместно обратиться к опыту зарубежных стран в данной области.

Законодательство большинства государств, в которых учреждены специальные органы конституционного судебного контроля, так же, как и в Российской Федерации, не закрепляет напрямую подобного полномочия органов конституционной юстиции,[341] что, однако, не говорит о его отрицании. Так, правительства ряда таких государств, являясь ответчиками по делу в Европейском Суде по правам человека, ссылались на право заявителя обратиться в конституционный суд с запросом о проверке конституционности законодательного пробела.[342]

Te или иные полномочия органов конституционной юстиции, связанные с выявлением или устранением законодательных пробелов, содержатся, к примеру, в законодательстве Белоруссии, Венгрии, Португалии.

B Конституции Венгрии или Законе о Конституционном Суде Венгрии специального полномочия этого Суда по проверке конституционности законодательных пробелов не установлено, однако в соответствии со статьей 46 названного Закона в случае, если Конституционный Суд в ходе осуществления своих полномочий выявит законодательный пробел, который приводит к нарушению Основного закона, Суд обязан обратиться к соответствующему органу с требованием об исполнении обязанности по урегулированию вопроса и установить срок для ее исполнения.[343] Кроме срока, Суд также может предписать, какими принципами, вытекающими из Основного закона, законодателю следует руководствоваться, регулируя спорный вопрос. Из статьи 52 указанного Закона следует, что заявитель, обращаясь в Конституционный Суд, не обязан ставить вопрос о пробельности правового регулирования, Суд может рассмотреть этот вопрос по собственной инициативе.

Согласно статистическим данным, представленным на официальном сайте Конституционного Суда Венгрии, Суд довольно редко использует

предоставленное ему законом право обращаться к правотворческим органам. B 2013 году Суд дважды реализовал это право (при общем количестве в 367 вынесенных решений),[344] а в 2014 году - лишь однажды (при 426 решениях за

ГОД).[345]

Полномочия Конституционного Суда Португалии в данной сфере более ограничены. Аналогичное рассмотренному выше полномочие Суда провозглашать нарушение Конституции законодательным пробелом закреплено в статье 283 Конституции Португальской Республики. Однако в данной норме речь идет только о пробеле, касающемся реализации норм Конституции. Кроме того, полномочие реализуется Судом по запросу ограниченного круга субъектов, а именно Президента Республики, Омбудсмена и председателей законодательных собраний автономных областей (только в случае предполагаемого нарушения прав автономных областей).[346] B случае если в результате рассмотрения запроса Суд установит наличие пробела, иначе бездействия законодателя, Суд обязан уведомить об этом уполномоченный правотворческий орган.

B постановлении № 474/02 от 19 ноября 2002 года Конституционный Суд Португальской Республики указал, что провозгласить нарушение норм Конституции законодательным пробелом можно лишь в том случае, если из конституционных положений ясно следует, какие законодательные меры необходимо предпринять для реализации соответствующей нормы. Принятие же решения на основе политических соображений недопустимо.[347]

Как следует из приведенных примеров, государственные органы с осторожностью относятся к возможности наделения судебных органов, пусть и органов конституционного судебного контроля, полномочиями, позволяющими напрямую воздействовать на законодателя. Более широкие возможности в рассматриваемой сфере предоставлены Конституционному Суду Республики Беларусь.

Согласно статье 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей Конституционный Суд Республики Беларусь принимает решения об устранении в нормативных правовых актах пробелов, исключении в них коллизий и правовой неопределенности. B соответствии с частью первой статьи 158 Закона «О конституционном судопроизводстве» основанием для возбуждения производства по делам такой категории являются поступившие в Конституционный Суд обращения государственных органов, иных организаций, а также граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, содержащие информацию о наличии в нормативных правовых актах пробелов, коллизий и правовой неопределенности.[348] B случае если Суд приходит к выводу о наличии пробела, неопределенности или коллизии норм, в решении Суда по делу формулируется предложение конкретному государственному органу устранить пробел, коллизию.

B Послании Конституционного Суда Республики Беларусь о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2014 году отмечается, что «принятые Конституционным Судом решения о необходимости устранения в нормативных правовых актах пробелов, исключении в них коллизий и правовой неопределенности свидетельствуют о возрастающей роли принципа правовой определенности как важнейшего элемента конституционного принципа верховенства права в регулировании общественных отношений и укрепления конституционной законности, что обусловливает необходимость дальнейшего законодательного совершенствования конституционного судопроизводства по соответствующей категории дел».[349] [350]

Итак, из анализа зарубежного опыта по предоставлению органам конституционной юстиции отдельного полномочия по рассмотрению законодательных пробелов можно сделать следующие выводы. Во-первых, в подавляющем числе государств законодатель воздерживается от наделения судов подобными полномочиями, что, на наш взгляд, обосновывается действием принципа разделения властей и желанием законодательной власти обезопасить себя от воздействия со стороны иных ветвей власти, в том числе судебной. Тем не менее, отсутствие прямо закрепленного полномочия не мешает судам фактически осуществлять рассмотрение законодательных пробелов в ходе своей деятельности, в том числе проверять конституционность оспариваемых

352

пробелов.

Во-вторых, в тех государствах, где конституционные суды обладают соответствующим полномочием, пользуются они им редко, что, возможно, вновь обусловлено особенностями взаимоотношений законодателя и судебной власти в разных странах. Исключение здесь составляет практика Конституционного Суда Республики Беларусь, который достаточно активно рассматривает дела,

353

связанные с законодательными пробелами, что неудивительно, учитывая широкую формулировку критериев допустимости (по сути, отсутствие таких критериев) запроса, содержащего информацию о наличии пробела.

В-третьих, хотелось бы отметить, что в двух из трех приведенных примеров конституционные суды управомочены рассматривать конституционность пробела при наличии запроса органа или жалобы гражданина, организации. Закрепление такого специального полномочия, на наш взгляд, ограничивает потенциальные возможности конституционных судов по выявлению и устранению пробелов, ведь вопрос о наличии пробела может возникнуть в ходе осуществления почти любого полномочия органа конституционной юстиции (о чем речь пойдет в следующем параграфе данной главы), а сам пробел далеко не во всех случаях будет являться неконституционным, что, однако, не снимает вопроса о необходимости его устранения.

В-четвертых, в рассмотренных примерах речь идет именно о законодательном закреплении возможности конституционных судов выявлять пробелы, но не устранять их. Независимо от объема полномочий в указанной сфере, суды не вправе в соответствии с законодательством Венгрии, Португалии, Белоруссии самостоятельно устранять пробел, они могут лишь обратиться с года 22:47); по опыту Франции см.: Кокотова M. А. Решения органов конституционного контроля как основание для изменения законодательства: опыт Франции и России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 54-57.

35 3

Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 18.09.2014 № Р-946/2014 O понятии «одинокая мать» в трудовых правоотношениях; Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 10.07.2014 № Р-945/2014 O правовом регулировании размера оплаты времени вынужденного прогула работнику, восстановленному на прежней работе; Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 09.07.2014 № Р-944/2014 O правовой неопределенности в правовом регулировании удостоверения личности при назначении пенсии органами по труду, занятости и социальной защите // http://www.kc.gov.by/main.aspx?guid=2181 (дата обращения21 апреля 2015 года).

соответствующим предписанием или предложением к уполномоченному правотворческому органу.

Таким образом, на наш взгляд, закрепление отдельного полномочия, связанного с выявлением и устранением законодательных пробелов, за органами конституционной юстиции в Российской Федерации не является необходимым. Как уже было указано выше, конституционные (уставные) суды осуществляют деятельность по выявлению и устранению пробелов в силу целей, задач и функций своей деятельности. Исходя из этого, суды вправе осуществлять проверку конституционности законодательного пробела и обязаны отреагировать на выявленный в ходе конституционного судопроизводства законодательный пробел, восстанавливая таким образом конституционную законность и предотвращая возможные нарушения прав граждан. Отдельное полномочие по проверке конституционности пробелов приведет к сужению возможности судов B сфере выявления и устранения пробелов, при этом эффект выносимых в ходе реализации такого полномочия предписаний суда, обращенных к законодателю, едва ли будет отличаться от того эффекта, который имеют такие предписания в настоящее время.

B первой главе настоящей работы было указано, что выявление законодательных пробелов осуществляется чаще всего на стадии

правоприменения, именно правоприменительные органы формируют практику, свидетельствующую о наличии пробела. Органы конституционной юстиции в ходе реализации своих полномочий не только применяют право, но и проводят глубокий анализ отдельных норм права в их системной взаимосвязи с иными нормативными положениями. B связи с этим выявление законодательного пробела возможно в ходе реализации любого полномочия органа

конституционной юстиции, однако с разной степенью вероятности. Данное утверждение и ложится в основу вывода об отсутствии необходимости закрепления отдельного полномочия по проверке конституционности пробелов за органами конституционной юстиции в Российской Федерации.

<< | >>
Источник: КУЗНЕЦОВА ЕВГЕНИЯ ВИКТОРОВНА. ВЫЯВЛЕНИЕ, ПРЕОДОЛЕНИЕ И УСТРАНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРОБЕЛОВ ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ B РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2015

Еще по теме Обеспечение действия принципа правового государства:

  1. 7.3. Краткая характеристика общепризнанных (всеобщих) принципов права, закрепленных и действующих в правовой системе России
  2. § 3. Принципы правового государства
  3. Какой общеправовой принцип сформулирован ниже? «... - точное, строгое и неукоснительное исполнение и соблюдение всеми субъектами права, всех действующих на территории государства нормативноправовых актов».
  4. 11.2 Основные принципы правового государства
  5. 10.2. Правовое государство: основные принципы и условия формирования
  6. 11. Правовое государство: понятие и принципы формирования
  7. 12. Разделение властей – принцип организации и деятельности правового государства
  8. § 6.1. Конституционно-правовой статус России как федеративного государства. Принципы российского федерализма
  9. 10. Пределы действия нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц, предметное действие.
  10. Влияние теоретических аспектов конституционного принципа презумпции невиновности на решение проблем в сфере обеспечения национальной безопасности и решение проблем обеспечения и защиты прав и свобод человека Конституционным судом Российской Федерации (В. М. Абдрашитов)
  11. Раздел третий РАЗМЫШЛЕНИЯ О РОЛИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ, ФОРМАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКОЕ И АКСИОЛОГИЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ
  12. 20.2. Принципы права социального обеспечения
  13. К какому виду правовых принципов в теории права относится принцип состязательности:
  14. Правовое государство, основные признаки. Соотношение государства правового и полицейского, тоталитарного - авторитарного и m.n. Гражданское общество, его свойства, структура. Личность, ее правовой статус. Общество рыночное - общество традиционное.
  15. Принцип обеспечения ипотечных облигаций
  16. К какому виду правовых принципов в теории права относится принцип равенства граждан перед законом:
  17. 16.3. Пределы действия нормативно-правовых актов. Действие нормативно-правовых актов во времени