§ 7.7. Конституционно-правовые основы «электронного государства»

На протяжении последних лет в правоведение ведутся масштабные исследования, формирующие концепцию “сетевого общества”, “электроного государства”. Термины принадлежат постмарксистскому исследователю М.

Успешность реализации проектов мобильных электронных систем, баз данных, интерактивных форм взаимодействия человека, например, через социальные сети, сформировало устойчивое представление о том, что интерактивные формы коммуникации обеспечат удобные формы взаимодействие граждан и власти, сделают открытой управленческую деятельность, упростят бюрократические процедуры, откроют новую эру мобильного влияния гражданского общества на принятие властных решений и улучшат общественный контроль за реализацию социально, а также политически значимых проектов и т.д.

В современной научной литературе и государственно-правовой практике процесс внедрение информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) в функционирования публичной власти (как в рамках организации и осуществления государственного управления, так и в отправлении местного самоуправления) можно условно рассматривать в трех основных аспектах.

Во-первых, этот процесс анализируется в технологическом контексте, т.е. в качестве устойчивого фактора, обусловливающего модернизацию управленческой деятельности, основанной на информационных формах, методах и средствах. Неслучайно, развитие информационных технологий в России совпало с проводимыми административными реформами в стране, а их внедрение в основном направлено на оптимизацию управленческого процесса (принятие управленческих решений, их реализацию и контроль), снижение организационных, финансовых, социальных и иных издержек, «инвентаризацию» функций, властно-правового взаимодействия между органами публичной власти, возложение ряда управленческих задач на информационные системы и проч.

Во-вторых, процесс внедрения интерактивных информационных технологий связан с инструментально-техническим оснащением государственного управления [8]. В этом ракурсе вопрос ставится о программном обеспечении (электронном, интерактивном), стандартизации, учете, аудите, информационном сопровождении, обмене, согласовании и т.п. в публично-правовой деятельности тех или иных органов власти, их должностных лиц. Проще говоря это формирование электронной бюрократической системы и упрощение внутриорганизационного взаимодействия. В этом направлении научно-практических исследований речь в основном идёт об обновлении инструментально-информационных и электронно-инфраструктурных основ управленческой деятельности публично-правовых органов власти.

В-третьих, в условиях возрастающего по всему миру кризиса представительной демократии, снижении явки и вообще активности в избирательный период граждан, рост социальной напряженности и падение «веры» в причастность к государственному управлению, влияния на те или иные государственные решения и дела обществом, происходит институционализация электронных форм публичной активности. Здесь обосновывается необходимость внедрение инновационных технологий, позволяющих мобильно, оперативно, персонифицировано и квалифицировано реагировать на обращение граждан, учета их мнения и проч.

Например, во многих странах уже вводятся электронные формы голосования, подсчёта голосов, интерактивного участия в избирательном процессе. Такие формы участия граждан в процессе управления государством получили названия «электронная демократия». Ряд государств делают более робкие шаги в этом направлении, формируя системы учета общественного мнения и контроля тем самым задавая вектор опосредованного воздействия общества на формирования конечного продукта властной деятельности – нормативных актов, управленческих решений, не допуская граждан к ключевой процедуре принятия решений через электронные формы. Объясняется такая позиция рисками внешнего вмешательства в системы электронного голосования, искажения действительных результатов голосования, подмены индентификационных данных личности и т.п. Соответственно процессы электронизации системы взаимодействия общества и государства, замыкаются на надёжность электронного инструментария, которая сегодня ставится под сомнения как в развивающихся, так и в развитых государствах всего мира.

Практическую реализация модели «электронного государства», в первую очередь должна находить в сфере конституционного права. Так, статья 3 Конституции РФ гласит о том, что единственным источником власти в государстве является народ. Электронные технологии организации публично-властного взаимодействия в системе личность – общество – государство позволяют реализовать требования этой нормы Конституции с учетом современного развития общественных систем. Согласно другой части данной конституционно-правовой нормы народ может осуществлять свою власть непосредственно или через органы государственной власти. Внедрение ИКТ в систему публичного взаимодействия между гражданским обществом и государством развивает непосредственные формы демократии.

Электронное государство реализует сервисную концепцию публичной власти, это предполагает, что бюрократические структуры и госслужащие непосредственно оказывают государственные слуги. Само государство становится субъектом, оказывающим публичный сервис населению, а технологии транспарентности (открытости, доступности) включают формирование информационной открытости в деятельности всей системы публичной власти в форме: онлайн доступа граждан к публично значимой информации.

В этом плане ИКТ обеспечивают оказание публичных услуг в мобильной, интерактивной форме и имеют общезначимую направленность, т.е. ориентированы на реализацию конституционно-правовых норм, общественных интересов и потребностей, доминирующих в обществе ценностных убеждений, социально-политических запросов и ожиданий. Эта общезначимая направленность весьма важная характеристика правового сервиса, поскольку формирует идейно-концептуальное ядро, вокруг которого выстраивается правовой сервис (процесс оказания публичных услуг), т.е. он связан с выявлением, осознанным, систематизацией и выражением публичного интереса.

При этом «Если не нашлось желающих в частном секторе оказывать определенного рода публичные услуги, либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять на себя выполнение такой услуги, социальная значимость которой требует ее выполнение»[63]. Равно как и наоборот, если публичная власть передает какому-либо субъекту (например, коммерческой или общественной организации) оказание публичной услуги то центральным является не вопрос о рентабельности этой публичной деятельности, а об эффективности ее реализации.

Вообще в западноевропейских государствах идет интенсивное развитие конституционно-правовых основ сервисной концепции публично-правовой деятельности, которая ориентирована на повышение доступности, мобильности и эффективности управленческого процесса, а также направлена на снижение расходов и организационной сложности публичных институтов власти, улучшения их взаимодействия с гражданами. Поэтому национальные и местные органы власти стремятся сегодня «сосредоточится на оказании услуг и вопросах политики, а не управлять большим количеством штатных специалистов, решая технические задачи»[64].

Однако, с одной стороны, развитие правового сервиса и передача «львиной доли» оказания общественных услуг негосударственным корпорациям, организациям, фирмам и т.п.; а с другой – отсутствие специальных правовых режимов, регламентирующих и контролирующих эту деятельность, эффективных технологий и каналов контроля за ней, в том числе системы обратной связи между гражданами – поставщиками услуг – государством, порождают противоречия и конфликты в развитии этой концепции.

Выделенные тенденции ведут к тому, что граждане лишаются реальной возможности ставить вопрос о качестве публичных услуг перед правительством, поскольку не оно уже их оказывает населению. В результате получается, что общественные услуги, по формулировки Колина Крауча, приобретают постдемократический характер, т.е. правительство отвечает перед населением только за общую политику, а не за ее конкретное воплощение; за артикуляцию публичных интересов и потребностей, а не за их практическую реализацию и т.п. [65]. Снижение качество услуг, в данном случае очевидна, поскольку негосударственный сектор, в отсутствии вышеупомянутых сдерживающих социально-правовых форм и механизмов, «сосредотачивается на единственной задаче – выстроить образ своего бренда с помощью рекламных технологий, не заботясь о качестве продукции». Причем такой «презентационный подход» постепенно, с течением определенного времени вообще заставит общественность забыть (или не обращать должного внимания) о реальном качестве предоставляемых услуг, переключив внимание граждан на рекламные и маркетинговые ходы, которые привнес в сферу оказания публичных услуг частный бизнес.

Справедливо в этом плане отмечает О. Усакова, что «если мы в кратчайшие сроки не поймем, что, например, инновационные технологии в государственной сфере управления – это не повод для презентаций и шоу, а серьезная сфера деятельности, нас ждут печальные последствия»[66]. Конечно, выделенные инновационные формы публично-властной организации и деятельности находятся только на стадии разработки и поэтапной институционализации (внедрения и устойчивого использования) в юридико-политический процесс (причем уровень их внедрения достаточно разный в том или другом государственно-правовом пространстве).

Тем не менее, вместе с разработкой этих элементов и их системной взаимосвязи необходимым представляется проработка и политической, правовой, экономической и социально-культурной среды их функционирования. Представляется целесообразным разработка конституционно-правовой доктрины электронного государства по четырем основным направлениям:

1) e-public network (от англ. электронные публичные сети) – представляют собой инновационные формы публичного взаимодействия различных политических субъектов (государства, личности, создаваемых ими общественных, предпринимательских и иных организаций, учреждений и т.п.), основанные на ИКТ. Это электронные публичные сети формируют режим транспарентности (открытости, прозрачности) функционирования всех государственных органов федерального и регионального уровнях;

2) e-public administration, virtual state (от англ. – электронная система административного управления, электронное государство, государственное управления общественными процессами на основе ИКТ) – отражает инновационные формы организации и реализации системы публичного (государственного и муниципального) управления общественными процессами, т.е. информационно-коммуникативные технологии в принятии управленческих решений, в координации (властном взаимодействии, сетевом сотрудничестве), контроле за управленческим процессом и т.п. Это так называемая концепция формирования виртуального государства, работающего без перерывов и остановок в on-line режиме, которая полностью переструктурирует формы организации и функционирования публичного управления, взаимоотношения между государством и гражданами, делая их более современными, эффективными и интерактивными;

3) e-democracy (от англ. – электронная демократия) – фиксирует организацию политического и правового процессов, демократических форм, способов, средств и инструментов организации и осуществления политической власти, основанной на ИКТ. В этом направление идет разработка, как правило, процесса реализации демократического режима через электронно-информационные формы, такие как электронное голосование, публичные сети взаимодействия, электронное участие граждан в отправлении публичной власти. В данном случае ИКТ направлены на формирование качественно нового уровня участия граждан в политической и правовой жизни общества, в управлении государством, «в том числе и благодаря вовлечению географически удаленных ресурсов, улучшению связей граждан друг с другом и с государством»[67];

4) e-services (от англ. – электронный сервис, сервисные государственные, муниципальные услуги, основанные на ИКТ) – выражает электронные информационно-коммуникативные формы оказания публичных услуг, предоставляемые как институтами публичной власти (местными и общегосударственными), так и другими негосударственными организациями, и учреждениями (бизнес структурами, корпорациями, международными общественными движениями, неправительственными организациями и т.п.).

Литература к Главе 7

82. Конституция Российской Федерации (принята референдумом 12.12.93) (ред. от 30.12.2008) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

83. Указ Президента РФ от 04.03.2013 N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" // ИПС Консультант Плюс

84. Баглай М.В. Конституционное право России. Учебник. М.: Норма, ИНФРА-М, РИОР, 2013.

85. Баранов П.П., Овчинников А.И. Конституционная легитимность государственной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 7. С. 3-8.

86. Баранов П.П., Овчинников А.И. Конституционная легитимность: теоретико-методологический аспект // Конституционное и муниципальное право, 2015. №8.

87. Денисов С.А. Имитация конституционного строя в России // Конституционное и муниципальное право, 2012, №10. С. 2-8.

88. Джангирян Ж.Д. Легитимная государственная власть как гарант конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 8. С. 4 - 12.

89. Дибиров А.Н-З. Теория политической легитимности: Курс лекций. М., 2007.

90. Исаев И.А. Легитимность и легальность в конституционном процессе // История государства и права. 2012. N 6. С. 2 - 6.

91. Информационные технологии: Инновации в государственном управлении: Сб. науч. тр. /РАН; ИГП. Сектор информ. права; ИНИОН. Центр социал. науч.-информ. исслед. Отдел правоведения; Отв. ред. Е.В. Алферова, И.Л. Бачило. М., 2010.

92. Князев Д.А., Мамычев А.Ю. Современные формы легитимации государственной власти. Ростов н/Д, 2010.

93. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2013.

94. Крауч К. Постдемократия. М., 2010.

95. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002.

96. Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Мамычев А.Ю. Теория государства и права Учеб. Пособие. – 3-е изд. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015.

97. Липунцов Ю.П. Электронное государство. Часть 1. Модели и архетиктура. М., 2010.

98. Любимов А. Институт лоббирования требует правового регулирования // Российская юстиция. 1999.

99. Мамычев А.Ю., Кравченко А.Г., Коженко Я.В., Яценко О.В. Конституционное право России. Таганрог: Изд-во Таганрог. гос. пед. ин-та, 2009.

100. Публичные услуги и право: науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.

101. Сизых Ю.А. Легитимация политической власти посредством проведения выборов // Конституционное и муниципальное право. №6, 2012.

102. Умнова (Конюхова) И.А., Степаненко А.С. Легитимность конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в контексте их защиты органами конституционного контроля в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2011. N 4. С. 23 – 29.

103. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2007.

104. Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002.

105.