<<
>>

Форма правления и политический режим по Конституции Российской Федерации 1993 года

Принятие Конституции РФ 1993 г. знаменовало собой начало нового периода развития российской государственности. С момента вступления в силу Конституции Российской Федерации, по ее поводу высказывались различные мнения, все многообразие которых можно свести к двум точкам зрения.

Первая точка зрения - Конституция демократическая и содержит в себе политический и юридический потенциал для общественно-политического развития, несмотря на то, что некоторые ее разделы подвергались критике. Этот потенциал должен достигаться через реализацию Конституции. Поэтому необходимо говорить не об изменении конституционных норм, а о повышении эффективности механизма их реализации и системы гарантий. Отмечено, что со времени принятия Конституции РФ в стране стал складываться стабильный конституционный порядок[133]. Вторая точка зрения - Конституция РФ во многих частях уже себя исчерпала. В.В. Похмелкин отметил, что в Конституции РФ есть два пласта: первый содержит базовые положения (основы конституционного строя страны, основные права и свободы человека и гражданина и их гарантии) и соответствует самым высоким международно-правовым стандартам и стратегическим интересам развития российской государственности, а второй - положения построения политической системы, формы правления и нуждается в корректировке и даже пересмотре[134]. Накоплен политический и юридический опыт, требующий изменения Конституции[135]. Большая часть предложенных изменений Конституции касалась вопросов перераспределения власти и компетенции властей, прежде всего Государственной Думы, Президента и Правительства[136]. Поворотным пунктом в отношении целесообразности внесения изменений в Конституцию РФ стало Послание Президента РФ к Федеральному Собранию РФ 2008 г., в котором излагались предложения по внесению изменений в Конституцию РФ[137].

Ответ на вопрос о необходимости изменения Конституции РФ зависит от того, как понимать конституционное право в целом и конституцию в частности. Адекватным считается подход, при котором конституционное право представляет собой своего рода традицию, которая сложилась исторически и оснащена не

только явными атрибутами - законодательством и учреждениями публичной власти, но и набором убеждений, образов, навыков, управляющих поведением участников конституционно-правовых отношений. Важно понимание сущности конституции, которую надо рассматривать в соотношении с целями и ожиданиями людей, как юридически построенный гражданский мир, т.е. общественное согласие, основанное на личной и политической свободе. Содержание позитивных конституционных правоположений всякий раз различается и зависит от времени, обстоятельств составления текста конституции, юридических, культурных и религиозных традиций, зарубежных влияний и даже географии, темперамента нации[138].

Для предмета нашего исследования принципиальным является вопрос об адекватности модели организации государственной власти и политического режима, получившего закрепление в Конституции РФ 1993 г. Остановимся лишь на некоторых аспектах, имеющих принципиальное значение. Согласно ч. 1 с. 1 Конституции РФ Россия является республикой, что означает конституционное закрепление республиканского принципа.

Закрепление республиканского принципа в Конституции РФ означает невозможность легального отказа государства в лице его высших органов государственной власти от республиканской формы правле- ния[139]. Конституция РФ не содержит указание на то, к какой разновидности республиканской формы правления относится Российская Федерация. По ряду формально-юридических признаков Российская Федерация относится к республике смешанного типа. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а в субъектах РФ - образуемые ими органы государственной власти (ст. 11)[140]. В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти. Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (в своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации), органы исполнительной власти также делятся на федеральные и региональные, которые также составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ[141]. Признаками системы органов государственной власти являются целостность, взаимосвязь и взаимозависимость различных государственных органов, обеспечивающих сбалансированность осуществления властных полномочий и исключающих дублирование и подмену одних структур власти другими[142]. Конституция РФ 1993 г. оперирует различными понятиями, среди которых «органы государственной власти», «органы законодательной, исполнительной и судебной власти», «государственные органы».

Конституция РФ закрепила принцип разделения властей (ст. 10). В отечественной конституционной теории данный принцип трактуется как равнозначный принципу организационного обособления властей: государственная власть едина, но ее функции осуществляются различными органами[143]. Например, Л.С. Мамут доказывает, что публичная власть неделима (при этом внутренне дифференцированная), не может существовать несколько публичных властей в одном отдельно взятом обществе[144]. Конституция РФ закрепила положение Президента РФ как бы вне системы разделения властей. В.Е. Чиркин отметил, если считать, что всего три ветви власти, то необходимо признать наличие еще одной ветви власти - президентской[145]. Однако теоретические основы обоснования модели института президента вне системы разделения властей сомнительны, российская практика не знает случая, чтобы в конфликте между Правительством РФ и палатами Федерального Собрания РФ Президент РФ поддержал парламентариев[146]. Закрепленная в Конституции РФ 1993 г. конструкция организации государственной власти в Российской Федерации далека от совершенства: бросается в глаза заметный дисбаланс властей, выраженный в очень сильной президентской власти. В Послании Федеральному Собранию 1996 г. глава государства заявил, что принцип сильной президентской власти, закрепленный в Конституции, соответствует и потребностям общества, и условиям переходной ситуации[147]. Со временем стала очевидной необходимость оптимизации функционирования данной системы, начинать которую нужно с совершенствования системы сдержек и противовесов, а именно: с корректировки существующего порядка взаимоотношения между Президентом РФ, Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ, судами.

С момента вступления в силу Конституции в юридической литературе высказывались различные мнения о том, как совершенствовать систему взаимоотношений между органами государственной власти.

Первый путь - совершенствование исполнительной власти в России в рамках существующей системы через ее усиление. Усиление подразумевает создание Правительства РФ как действительно самостоятельного органа государственной власти. Председатель Правительства должен стать ключевой фигурой в определении политики Правительства. В рамках этого направления необходимо оптимизировать структуру и аппарат Правительства. Четко определить цели, функции и полномочия каждого из видов органов исполнительной власти. Предложено формирование Правительства РФ на партийной основе для наступления его политической ответственности. Все это должно сопровождаться созданием адекватной системы контроля со стороны законодательной власти в механизме сдержек и противовесов (простое усиление таит угрозу разрастания бюрократического аппарата и авто- ритаризма)[148].

Второй путь - уменьшение полномочий Президента РФ в рамках существующей системы и повышение его ответственности за принимаемые решения путем введения института контрасигнатуры[149].

Третий путь - введение полномочий Президента РФ в русло и границы исполнительной власти (закрепление президентской республики) с одновременным усилением полномочий Парламента РФ; формирование и утверждение сильной правозащитной судебной власти, что должно создать баланс ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования формирующейся системы российской правовой государственности[150].

Четвертый путь - усиление роли и места именно парламента РФ в системе власти. Эффективное государственное управление в условиях рыночной экономики не только не исключает, а предполагает развитие и совершенствование парламентаризма. В рамках чего речь идет от простой отмены возможности роспуска

Государственной Думы до создания парламентарной республи-

1

ки .

Не все из указанных вариантов нашли должную детализацию, выраженную, например, в предложениях новых редакций статей Конституции РФ или иных законов (минимум) или принятия новых законов (максимум), регламентирующих деятельность органов государственной власти, прежде всего, на уровне федерации. При этом надо отметить, что проводимые мероприятия в рамках предложенных вариантов могут дополнять друг друга.

Отметим, что совершенствование системы взаимоотношений между органами государственной власти возможно в рамках существующей модели формы правления. Полномочия Президента РФ затрагивают различные сферы общественно-политической жизни (внешняя политика; внутренняя политика; государственное управление; военная сфера; государственная безопасность; сферы личного статуса, правосудия, законодательства; издание нормативных актов, главным образом, ст. 83-90)[151] [152]. Среди них можно выделить такие, которые принадлежат исключительно главе государства и которые он осуществляет совместно с другими органами государственной власти, например с Государственной Думой. Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Объем и содержание полномочий Президента РФ говорит о его значительном влиянии на исполнительную ветвь власти и, прежде всего, Правительство РФ. Принципиальным, среди полномочий Президента РФ, является его участие в процессе формирования Правительства РФ. Он назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства (ст. 111). В случае трехкратного отклонения кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ имеет право назначить на эту должность самостоятельно, а Государственная Дума распускается. После избрания депутатов Государственной Думы нового созыва одобрение назначенной кандидатуры Председателя Правительства не предполагается. В соответствии с Конституцией РФ Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также предлагает кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В рамках данной модели роль Государственной Думы практически сведена к минимуму, решающее слово остается за главой государства. Более того, создаются реальные условия для кризиса в системе государственной власти, деформируя систему сдержек и противовесов.

Необходимо изменить порядок формальных назначений на должность Председателя Правительства РФ. Необходимо усилить роль Государственной Думы РФ в процедуре формирования Правительства РФ. Целесообразно было бы закрепить, что Председатель Правительства РФ назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ. В такой конструкции, безусловно, по иному расставлены акценты, и решающая роль отведена Государственной Думе, что в определенной части больше напоминает процедуру формирования правительства в парламентарных республиках. Достаточно, чтобы Президент РФ один раз предложил кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ, согласовав ее с Государственной Думой. Необходимо создать механизм, позволяющий проводить такую процедуру по согласованию. Таким образом, новая процедура назначения Председателя Правительства РФ определенно повысит роль Государственной Думы, что поможет сделать разделение властей и механизм сдержек и противовесов более продуманным и сбалансированным.

Представляется принципиальным вопрос о праве Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. На наш взгляд, возможность Президента РФ отменять акты Правительства в указанных случаях выглядит необоснованной. В рамках компетенции Конституционного Суда РФ должна идти проверка конституционности постановлений Правительства РФ. Это было бы абсолютно логично с точки зрения того, что именно Конституционный Суд РФ представляет собой судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает, что Президент РФ принимает решение об отставке Правительства. Отставка Правительства возможна по решению самого Правительства на основании отказа в доверии Правительству Государственной Думы. Причем если Государственная Дума первый раз выразила недоверие Правительству, а Президент с таким мнением не согласен, то глава государства не отправит Правительство в отставку. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выражает недоверие Правительству, то Президент может либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу. Председатель Правительства может поднять вопрос о доверии Правительству, и если Государственная Дума выразит недоверие Правительству, то Президент также имеет право либо отправить в отставку Правительство, либо распустить Государственную Думу (ст. 117). В Российской Федерации роль Государственной Думы в процедуре, связанной с отставкой, незначительна. Более того, повторное выражение недоверия Государственной Думой Правительству РФ предусматривает возможность не отправки Правительства РФ в отставку, а роспуска Государственной Думы. Естественно, под угрозой возможного роспуска Государственная Дума остается ограниченной в своей возможности довести до конца линию с отправкой Правительства в отставку. Можно утверждать, что вопрос о недоверии Правительству представляет собой, скорее, конституционную уловку, чем реальную возможность в системе сдержек и противовесов. В системе сдержек и противовесов важным является право Президента РФ распустить Государственную Думу. Данное право при-

суще главе государства, в большей степени, в парламентарной республике. Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу: в случае трехкратного отклонения данной палатой Федерального Собрания РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ; в случае повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ; в случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, когда Председатель Правительства ставит вопрос о доверии Правительству. Если процедура назначения Председателя Правительства РФ будет изменена, то необходимости закрепления возможности Президента РФ в случае трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ не будет. А что касается случаев повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ и выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, когда Председатель Правительства РФ ставит вопрос о доверии к Правительству РФ, то эти юридические факты являются важными и предусматривают ответственное отношение и взвешенное решение как Правительства РФ и Государственной Думы, так и Президента РФ.

Было бы целесообразно повысить ответственность Президента РФ и Правительства РФ за принимаемые решения путем введения института контрасигнатуры. Нужно отметить, что данный институт закреплен не только во Франции, но и в ряде других стран, например, Австрии, Германии, Португалии, Чехии, Польше. Указанные государства показывают собой пример республик различного вида. По мнению некоторых исследователей, институт контрасигнатуры представляет собой юридическое оформление бессилия главы государства в пользу исполнительной власти[153]. С этим можно было бы согласиться, поскольку данный институт направлен на ограничение власти главы государства. Но надо понимать, что данный институт не просто ограничивает полномочия главы государства. Контрасигнатура - это установленная конституцией, законом или подзаконным актом (регламентом) институция и процедура, влекущая за собой политическую и юридическую ответственность главы правительства или мини-

стра, скрепляющих своей подписью (именем) правовой акт, в том числе и ответственность за его реализацию. Убедительной является позиция, что опосредование правотворческой деятельности Президента РФ контрасигнатурой Председателя Правительства, а в необходимых случаях еще и компетентным министром, представляет конструктивное решение вопросов совершенствования правотворческой деятельности всех субъектов этого процесса, нормализацией взаимоотношений между Президентом и Правительством РФ, в том числе и превращение последнего из «ответственное правительство»[154]. Можно использовать положительный опыт Франции в закреплении института контрасигнации: данный институт распространяется не на все полномочия Президента. Для российской конституционно-правовой практики было бы важным введение института контрасигнатуры, прежде всего в отношении тех полномочий главы государства, которые связаны с назначениями на государственные должности. Действующий Президент Франции Н. Саркози, говоря об эффективном взаимодействии органов государственной власти, подчеркнул, что «право президента назначать на высшие государственные посты должно быть в большей степени подконтрольно парламенту, чтобы решающую роль играло соответствие должности, а не личные связи»[155]. В конце XX - начале XXI века в подавляющем большинстве зарубежных государств прошли крупные административные реформы, одним из результатов которых стали именно процедурные и функциональные изменения, касающиеся взаимоотношений между органами государственной власти, и всё это при общем усилении роли правительств. В этом смысле введение в России данного института контрасигнатуры было бы закономерным шагом на пути реализации принципа разделения властей и совершенствования механизма сдержек и противовесов, повышения ответственности Правительства РФ и Президента РФ. Целесообразно принять федеральный конституционный закон, который бы комплексно регламентировал конституционно-правовой статус Президента РФ и в котором был бы закреплен институт контрасигнатуры.

Что касается прекращения исполнения полномочий Президентом РФ, то Конституция закрепила: истечение срока его пребывания в должности, отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности (ст. 92). Глава государства может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (ст. 93). Процедура отрешения от должности Президента РФ представляет собой достаточно сложную процедуру, в которой согласованно должны участвовать законодательная и судебная ветви власти (ст. 92, 93). Говоря об отставке, можно отметить, что сам механизм ухода в отставку не прописан. Президент РФ несет ответственность за совершенные им действия в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления.

По Конституции РФ Федеральное Собрание РФ - это парламент Российской Федерации, являющийся представительным и законодательным органом. Для законодательного процесса существенным является вопрос, связанный с кругом субъектов законодательной инициативы. Согласно конституционным положениям право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Федеральному Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Но никто, кроме Государственной Думы Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные законы (ч. 1 ст. 105). Юридическую базу взаимодействия Правительства РФ, Президента РФ и Федерального Собрания в указанной области составляют, прежде всего, нормы действующей Конституции РФ. Конституция РФ закрепила, что Правительство РФ дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ст. 104). Конституция РФ не установила четко предметную законодательную компетенцию Федерального Собрания. Важными для определения границ предмета ведения Федерального Собрания являются статьи Конституции РФ, в которых перечисляются вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72). Особенностью Федерального Собрания РФ является то, что законодательная деятельность в основном сосредоточена в нижней палате - Государственной Думе. Конституция РФ установила специальную компетенцию каждой из палат парламента (ст. 102, 103).

<< | >>
Источник: Личковаха А.В.. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ. 2011

Еще по теме Форма правления и политический режим по Конституции Российской Федерации 1993 года:

  1. §2. Форма, структура Конституции Российской Фﺍедﺍерации. Значﺍениﺍе прﺍеамбулы, заключитﺍельных и пﺍерﺍеходных положﺍений. Основныﺍе чﺍерты и особﺍенности Конституции 1993 года
  2. Глава 2. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  3. Конституционно-правовые и институциональные изменения формы правления и политического режима в Российской Федерации
  4. Форма правления и политический режим как правовые категории
  5. 4.2. Общая характеристика Конституции РФ 1993 года
  6. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ
  7. Статья 23. Акты Правительства Российской Федерации Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
  8. Глава 1. ТРАНСФОРМАЦИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ КАК ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ ВСССР И СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ
  9. Личковаха А.В.. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ, 2011, 2011
  10. Статья 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации Комментарий к статье 18.8
  11. Форма политического (государственно-правового) режима
  12. 2 марта 2016 года № 47-ФЗ был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», положения которого вступили в силу с 1 июня 2016 года.
  13. § 4. Общая характеристика и особенности Конституции 1993 г.
  14. § 5. Паспортный режим в Российской Федерации
  15. § 8. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации
  16. 14.7. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации